Entwurf eines Gesetzes über den Zugang zu Schuldnerberatungsdiensten für Verbraucher (Schuldnerberatungsdienstegesetz - SchuBerDG) - Drucksache 21/1847 - Stellungnahme des Bundesrates und Gegenäußerung der Bundesregierung

Entwurf eines Gesetzes über den Zugang zu Schuldnerberatungsdiensten für Verbraucher (Schuldnerberatungsdienstegesetz - SchuBerDG) - Drucksache 21/1847 - Stellungnahme des Bundesrates und Gegenäußerung der Bundesregierung [Deutscher Bundestag Drucksache 21/2458 21. Wahlperiode (zu Drucksache 21/1847) 29.10.2025 Unterrichtung durch die Bundesregierung Entwurf eines Gesetzes über den Zugang zu Schuldnerberatungsdiensten für Verbraucher (Schuldnerberatungsdienstegesetz – SchuBerDG) – Drucksache 21/1847 – Stellungnahme des Bundesrates und Gegenäußerung der Bundesregierung Stellungnahme des Bundesrates Der Bundesrat hat in seiner 1058. Sitzung am 17. Oktober 2025 beschlossen, zu dem Gesetzentwurf gemäß Artikel 76 Absatz 2 des Grundgesetzes wie folgt Stellung zu nehmen: 1. Zum Gesetzesentwurf allgemein Mit dem Gesetz sollen die Länder verpflichtet werden, den Zugang von Verbraucherinnen und Verbrauchern in Zahlungsschwierigkeiten zu Schuldnerberatungsdiensten sicherzustellen. Dabei geht auch der Bund davon aus, dass Mehrausgaben für die öffentlichen Haushalte von Ländern und Kommunen entstehen werden. Allerdings werden die zu erwartenden Mehrausgaben im Gesetzentwurf nicht beziffert. Begründet wird dies damit, dass keine hinreichenden aktuellen Daten vorlägen, auf deren Grundlage sich die Notwendigkeit oder der Umfang eines Ausbaus von Beratungskapazitäten prognostizieren lasse. Die Ermittlung und Darstellung der Kostenfolgen, die den Ländern und Kommunen durch die Bundesgesetze entstehen, sind essenziell für die Beurteilung der Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte. Der Bund wird deshalb gebeten, seine Angaben zu den Mehrausgaben, die den Ländern und Kommunen durch das Bundesgesetz entstehen würden, zu konkretisieren. Sollten entsprechende Kostenprognosen des Bundes relevante Mehrbelastungen für die Länder und Kommunen erkennen lassen, ist darüber hinaus sicherzustellen, dass die aus der bundesgesetzlichen Verpflichtung von Ländern und Kommunen resultierenden Ausgaben durch den Bund kompensiert werden. 2. Zum Gesetzentwurf allgemein a) Der Bundesrat stellt fest, dass durch den Gesetzentwurf der Kreis der Ratsuchenden auf alle Verbraucherinnen und Verbraucher, die Schwierigkeiten bei der Erfüllung ihrer finanziellen Verpflichtungen haben oder haben könnten, über die soziale Schuldnerberatung (Leistungsberechtigte nach den Sozialgesetzbüchern Zweites und Zwölftes Buch) hinaus erweitert wird. Die Länder werden verpflichtet, sicherzustellen, dass für diesen erweiterten Personenkreis unabhängige Schuldnerberatungsdienste zur Verfügung gestellt werden. Mit der Verpflichtung der Länder werden vor dem Hintergrund des mit der Erweiterung des Kreises der Ratsuchenden ausgelösten verstärkten Zugangs in die soziale Schuldnerberatung bei den Ländern erhebliche Mehrkosten ausgelöst, deren Höhe noch nicht abschließend quantifizierbar ist. b) Der Bundesrat stellt ferner fest, dass die Bemessung der Höhe der Mehrkosten auch davon abhängen kann, wie die Finanzierung der sozialen Schuldnerberatung bisher in dem jeweiligen Land ausgestaltet ist. In einigen Ländern wird die Finanzierung der sozialen Schuldnerberatung und der Verbraucherinsolvenzberatung bereits jetzt beim Land gebündelt, in anderen Ländern finanzieren die Länder bislang nur die Verbraucherinsolvenzberatung, wohingegen für die Finanzierung der sozialen Schuldnerberatung alleine die Kommunen aufkommen. c) Der Bundesrat bedauert, dass die Bundesregierung nicht versucht hat, gemeinsam mit den Ländern Anhaltspunkte zur Kalkulation der anfallenden Mehrkosten zu entwickeln. Er hält fest, dass dieses Versäumnis nicht zulasten der Länder gehen darf. d) Der Bundesrat betrachtet mit Sorge, dass die Umsetzung des im Gesetzentwurf verankerten Sicherstellungsauftrags im vorgegebenen Zeitraum die Länder vor erhebliche Schwierigkeiten stellt: Innerhalb eines Jahres müssen der Bedarf an zusätzlicher Schuldnerberatung definiert und bemessen, die entsprechenden Beratungskapazitäten geschaffen sowie in die bestehenden, gewachsenen Strukturen der Schuldner- und Verbraucherinsolvenzberatung integriert werden. Dies erscheint umso herausfordernder, als der Gesetzentwurf sein Verhältnis zu den Leistungsverpflichtungen aus dem Zweiten oder Zwölften Sozialgesetzbuch im Regelungstext offenlässt und zahlreiche unbestimmte Rechtsbegriffe aus der Richtlinie (EU) 2023/2225 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Oktober 2023 über Verbraucherkreditverträge und zur Aufhebung der Richtlinie 2008/48/EG übernimmt, ohne sie zu konkretisieren. e) Der Bundesrat bittet, im weiteren Gesetzgebungsverfahren zu prüfen, ob vor dem Hintergrund, dass es anders als in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union in Deutschland eine gewachsene Beratungsstruktur in der Schuldner- und Verbraucherinsolvenzberatung gibt, eine Übergangsregelung geschaffen werden kann, um den Ländern mehr Zeit für die Umsetzung zur Verfügung zu stellen. f) Der Bundesrat erwartet nach dem Rechtsgedanken der Veranlassungskonnexität, dass eine Regelung zur vollständigen Kostentragung durch den Bund für alle bei den Ländern anfallenden Mehrausgaben, die durch den Sicherstellungsauftrag ausgelöst werden, im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens implementiert wird. 3. Zum Gesetzentwurf allgemein Der Bundesrat bittet im weiteren Gesetzgebungsverfahren zu prüfen, ob beziehungsweise inwieweit private Gläubiger, wie beispielsweise Darlehensgeber und Inkassounternehmen, gesetzlich verpflichtet werden können, sich an der Finanzierung der unabhängigen Schuldnerberatungsdienste zu beteiligen. Begründung: 1) Angesichts der angespannten Haushaltslage in Bund und Ländern ist es notwendig, eine finanzielle Beteiligung nach dem Veranlasserprinzip für diejenigen zu prüfen, die einerseits durch bestimmte neue Bezahlmodelle (zumindest teilweise) mit zur Verschuldung beitragen und andererseits von der Schuldnerberatung unmittelbar profitieren. Bisher erfolgt die wesentliche Finanzierung der unabhängigen Schuldnerberatung aus öffentlichen Mitteln. Neben öffentlichen Gläubigern profitieren jedoch ebenso private Gläubiger, zu denen regelmäßig Darlehensgeber (wie z. B. Banken, Zahlungsdienstleister etc.) und Inkassounternehmen gehören, von einer erfolgreichen Schuldenregulierung. Aus diesem Grund sollte deren Beteiligung an der Finanzierung von unabhängigen Schuldnerberatungsdiensten ernsthaft in Erwägung gezogen werden. 2) Die Idee der Beteiligung der Kreditwirtschaft an der Finanzierung ist nicht neu. Bereits 2017 haben die Arbeits- und Sozialministerinnen und -minister einen entsprechenden Beschluss gefasst, den sie im Jahr 2020 bekräftigt haben. Bisher ist aber kein Prüfergebnis der Bundesregierung bekannt. Hinzu kommt, dass durch neue Bezahlmodelle wie „buy now pay later“ bewusst Anreize für Verbraucherinnen und Verbraucher mit nur wenig Mitteln gesetzt werden, sich zu verschulden. Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht warnt Verbraucherinnen und Verbraucher vor den Risiken dieses Bezahlmodells. Bei dem Bezahlmodell handele es sich um eine Schuldenfalle. Gegenäußerung der Bundesregierung Die Bundesregierung äußert sich zu der Stellungnahme des Bundesrates wie folgt: Zu Nummer 1 (Zum Gesetzentwurf allgemein) Die vom Bundesrat erbetene Konkretisierung der Angaben zu Mehrausgaben, die den Ländern und Kommunen durch den Gesetzentwurf entstehen würden, ist nur mittels einer beispielhaften Prognose möglich. Die Frage, ob und inwieweit sich mit dem Gesetzentwurf die Nachfrage von Verbraucherinnen und Verbrauchern nach unabhängigen Schuldnerberatungsdiensten ändern wird, kann nur mittels einer beispielhaften Prognose bei Änderung externer Faktoren beantwortet werden. Nach derzeitigem Kenntnisstand zeigen die Zahlen zur Überschuldungssituation seit dem Jahr 2018 eine stetig leichte Rückläufigkeit von 6,93 Mio. Personen im Jahr 2018 auf 5,56 Mio. Personen im Jahr 2024. Ebenso sind die vom Statistischen Bundesamt erhobenen Zahlen zur Anzahl der Beratungsfälle in den Jahren 2023 und 2024 leicht rückläufig. Es gibt daher derzeit keine Anhaltspunkte für eine relevante und zwingende Steigerung der Fallzahlen. Aktuell gibt es bereits rund 1 400 Schuldnerberatungsstellen. Befürchtete Mehrausgaben in Folge des Gesetzentwurfs könnten allenfalls dort entstehen, wo heute noch kein Zugang zu Schuldnerberatung für Verbraucherinnen und Verbraucher gegeben ist bzw. wo derzeit nur Leistungsberechtigte nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (SGB II) und dem Zwölften Buch Sozialgesetzbuch (SGB XII) beraten werden. Der Bundesregierung ist jedoch bekannt, dass Schuldnerberatungsstellen Verbraucherinnen und Verbraucher, die keine Leistungen nach dem SGB II oder SGB XII beziehen, auch heute schon mehrheitlich kostenlos beraten. Schließlich ergaben sich in Gesprächen des Bundes mit Vertreterinnen und Vertretern der Länder im September 2025 keine neuen Erkenntnisse zu Lücken in der Beratungslandschaft, die zu wesentlichen Mehrausgaben führen könnten. Die Bundesregierung ist daher der Auffassung, dass der Gesetzentwurf keine Notwendigkeit für eine wesentliche Veränderung der Beratungsinfrastruktur mit der Folge von relevanten Mehrausgaben für die Länder und Kommunen zur Folge hat. Insofern gibt es auch derzeit keine Anhaltspunkte für eine relevante Lücke bei der Umsetzung der Sicherstellungspflicht nach § 1 des Gesetzentwurfs. Ferner ist zu berücksichtigen, dass Schuldnerberatung insgesamt zu Ersparnissen führen kann, indem Verbraucherinnen und Verbraucher ihre finanziellen Schwierigkeiten lösen und dadurch insbesondere soziale Folgekosten für öffentliche Haushalte vermieden werden können. Auch die Europäische Kommission schätzt den finanziellen Nutzen infolge von hauptsächlich eingesparten sozialen Kosten bei vermiedenen Überschuldungen auf 1,4 bis 5,3 Euro pro eingesetztem Euro (Quelle: Folgenabschätzung zum Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Verbraucherkreditverträge vom 30. Juni 2021, COM (2021) 347 final). Nach derzeitigem Kenntnisstand und auf Grundlage der vorhandenen Daten entstehen aus den genannten Gründen keine wesentlichen Mehrausgaben für die Länder und Kommunen. Sollten sich externe Faktoren ändern, die zu einem Mehrbedarf an Schuldnerberatung führen, würde sich dies hier beispielhaft für eine angenommene Steigerung von 1% der Beratungsfälle im Vergleich zu den Fallzahlen im Jahr 2024 wie folgt darstellen: Beratungsart Steigerung der Beratungsfälle um 1 Prozent im Vergleich zu den Fallzahlen im Jahr 20241 Kosten pro Stunde in Euro2 Zeitaufwand in Stunden pro Beratungsart3 Kosten insgesamt pro Jahr in Euro deutschlandweit Vollberatungen (ohne Einleitung eines Verbraucherinsolvenzverfahrens) 2.752 66,48 17,5 3.201.677 1 Auskunft des Statistischen Bundesamtes vom 09.10.2025 2 Der Personalkostensatz wurde wie folgt ermittelt: Nach einer Information der Arbeitsgemeinschaft Schuldnerberatung der Verbände (AG SBV) erfolgt die tarifliche Eingruppierung von Schuldnerberaterinnen und Schuldnerberatern regelmäßig in der Entgeltgruppe 12 Erfahrungsstufe 3 des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst, Sozial- und Erziehungsdienst. Außerdem wurden anteilige Sacheinzel- und Gemeinkosten auf der Grundlage des Schreibens des Bundesministeriums der Finanzen vom 23. Juni 2025 berücksichtigt. 3 Der jeweilige Zeitaufwand für die einzelnen Beratungsarten beträgt nach der Auskunft der AG SBV für Vollberatungen ohne die Durchführung eines Verbraucherinsolvenzverfahrens 15 bis 20 Stunden (durchschnittlich 17,5 Stunden), für Vollberatungen, denen sich ein Verbraucherinsolvenzverfahren anschließt, durchschnittlich 5,25 Stunden, für Kurzberatungen bis zu drei Stunden und für Onlineberatungen ca. eine Stunde Beratungsart Steigerung der Beratungsfälle um 1 Prozent im Vergleich zu den Fallzahlen im Jahr 20241 Kosten pro Stunde in Euro2 Zeitaufwand in Stunden pro Beratungsart3 Kosten insgesamt pro Jahr in Euro deutschlandweit Vollberatungen (mit anschließender Durchführung eines Verbraucherinsolvenzverfahrens) 3.020 66,48 5,25 1.054.040 Kurzberatungen 3.821 66,48 3 762.060 Onlineberatungen 219 66,48 1 14.559 Kosten insgesamt (bei 1 Prozent Steigerung): 5.032.336 Aus dieser beispielhaften Prognose eines Fallzahlenanstiegs um 1 % ergeben sich jedoch keine Konsequenzen einer finanziellen Kompensation seitens des Bundes. Denn eine finanzielle Kompensation kommt aus finanzverfassungsrechtlichen Gründen nicht in Betracht. Nach dem in Artikel 104a Absatz 1 des Grundgesetzes verankerten Konnexitätsgrundsatz tragen die Länder die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, grundsätzlich selbst. Die Regelungen sind aufgrund der europarechtlichen Verpflichtung zu treffen. Zu Nummer 2 (Zum Gesetzentwurf allgemein) Zu Buchstabe a Die Bundesregierung nimmt die Feststellung des Bundesrates, dass aufgrund der Erweiterung des Berechtigtenkreises der Schuldnerberatung mit Mehrkosten gerechnet wird, deren Höhe noch nicht abschließend quantifizierbar ist, zur Kenntnis. Sie ist jedoch der Auffassung, dass Mehrausgaben in Folge des Gesetzentwurfs allenfalls dort entstehen können, wo heute noch kein Zugang zu Schuldnerberatung für Verbraucherinnen und Verbraucher, wie es der Gesetzentwurf vorgibt, sichergestellt ist bzw. wo derzeit nur Leistungsberechtigte nach dem SGB II und SGB XII beraten werden. Ganz überwiegend beraten Schuldnerberatungsstellen Verbraucherinnen und Verbraucher, die keine Leistungen nach dem SGB II oder SGB XII beziehen, auch heute schon mehrheitlich kostenlos. Insofern gibt es keine Anhaltspunkte für eine Lücke bei der Umsetzung der Sicherstellungspflicht nach § 1 des Gesetzentwurfs, die zu Mehrausgaben führen könnte. Die Bundesregierung ist der Auffassung, dass das Gesetz keine wesentliche Veränderung der Beratungsinfrastruktur mit der Folge von erheblichen Mehrkosten auslöst. Es ist hier nur die unter Frage 1 dargestellte Schätzung einer Fallzahlensteigerung von 1 % bei einer Veränderung externer Faktoren als Prognose möglich. Zu Buchstabe b Die Bundesregierung nimmt die Feststellung des Bundesrates zur Kenntnis, dass die Bemessung der Höhe der Mehrkosten auch von der Ausgestaltung der Finanzierung der sozialen Schuldnerberatung in dem jeweiligen Land abhängen kann. Zu Buchstabe c Die Bundesregierung nimmt das Bedauern des Bundesrates, dass nicht versucht wurde, gemeinsam mit den Ländern Anhaltspunkte zur Kalkulation der anfallenden Mehrkosten zu entwickeln, zur Kenntnis. Wegen der vorgezogenen Bundestagswahl und der damit verkürzten Zeit zur Umsetzung war ein Austausch vor Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens nicht möglich. Der Bund hat Vertreterinnen und Vertreter der Länder zu einem Austausch am 9. September 2025 eingeladen und zudem bei dem Treffen der Länder-AG Schuldnerberatung am 17. September 2025 Gespräche geführt, in denen insbesondere zur Finanzierungsfrage diskutiert wurde. Konkrete Zahlen, aus denen sich Mehrkosten für die Länder ergeben, liegen nach derzeitigem Stand den Ländern nicht vor. Die Bundesregierung geht weiterhin davon aus, dass mit dem Gesetzentwurf keine erheblichen Mehrkosten der Länder und Kommunen verbunden sind, da der Zugang zur Schuldnerberatung bereits jetzt großflächig gewährleistet ist und mit rund 1 400 Beratungsstellen schon gut etablierte Beratungsstrukturen in den Ländern bestehen. Die unter Frage 1 zur Verfügung gestellte Tabelle beruht auf einer bloßen Prognose der Steigerung der Fallzahlen um 1 % bei einer Änderung externer Faktoren. Zu Buchstabe d Die Bundesregierung nimmt die Sorge des Bundesrates zum Umsetzungszeitraum bis zum 20. November 2026 zur Kenntnis, sieht jedoch keinen Anpassungsbedarf und keine Möglichkeit, die Anwendungsfrist zu verlängern. Insbesondere die Sorge, den etwaigen Bedarf an zusätzlicher Schuldnerberatung zu definieren und zu bemessen, gegebenenfalls zusätzliche Beratungskapazitäten zu schaffen sowie in bestehende, gewachsene Strukturen der Schuldner- und Insolvenzberatung zu integrieren, wird mit Blick auf die bestehende Beratungsinfrastruktur mit ca. 1 400 Schuldnerberatungsstellen in Deutschland nicht geteilt. Auf diese vorhandene Beratungsstruktur soll zurückgegriffen werden, ohne dass es einer „Integration“ bedarf. Die Bundesregierung setzt mit dem Gesetzentwurf die unionsrechtlichen Vorgaben in Artikel 36 Absatz 1 und 4 Satz 2 der Richtlinie entsprechend der zeitlichen Vorgaben in Artikel 48 Absatz 1 der Richtlinie um. Danach sind die unionsrechtlichen Vorschriften von den Mitgliedstaaten bis zum 20. November 2025 in nationales Recht umzusetzen und ab dem 20. November 2026 anzuwenden. Hiervon abweichende Regelungen sind unionsrechtswidrig. Zum Verhältnis der Regelungen des Gesetzentwurfs zu den bestehenden Regelungen im SGB II und im SGB XII stellt die Gesetzbegründung nun klar, dass die Regelungen in den Sozialgesetzbüchern, die den Zugang zu Schuldnerberatungsdiensten für bestimmte Personengruppen bereits sicherstellen, unberührt bleiben und dass den Regelungen des Gesetzentwurfs im Verhältnis eine ergänzende und keine vorrangige Rolle zukommt. Hinsichtlich der vom Bundesrat geäußerten Herausforderung zu unbestimmten Rechtsbegriffen aus der Richtlinie (EU) 2023/2225 über Verbraucherkreditverträge (Richtlinie) hat die Bundesregierung geprüft, ob die Bestimmtheit und Nachvollziehbarkeit einzelner Regelungen im Gesetzentwurf verbessert werden kann. Sie sieht jedoch keinen Anpassungsbedarf an ihrem Gesetzentwurf, da der vollharmonisierende Wortlaut von Artikel 3 Nummer 22 und Artikel 36 Absatz 1 der Richtlinie im Rahmen einer 1:1-Umsetzung übernommen wurde. Vor diesem Hintergrund sind Konkretisierungen unionsrechtlich mit erheblichen Risiken verbunden. Zudem bietet der Gesetzentwurf den Bundesländern Gestaltungsspielraum bei der Umsetzung des Sicherstellungsauftrages des § 1. Zu Buchstabe e Die Bundesregierung hat die Bitte des Bundesrates, ob im weiteren Gesetzgebungsverfahren eine Übergangsregelung geschaffen werden kann, geprüft, sieht jedoch keinen Anpassungsbedarf und keine Möglichkeit einer Übergangsregelung. Es wird auf die Ausführungen unter Nummer 2 Buchstabe d verwiesen. Zu Buchstabe f Die Erwartung des Bundesrates nach vollständiger Kostentragung durch den Bund für alle bei den Ländern anfallenden Mehrausgaben, die durch den Sicherstellungsauftrag ausgelöst werden könnten, wurde geprüft. Die Bundesregierung geht davon aus, dass die geplante gesetzliche Regelung im Hinblick auf das bereits in weiten Teilen bestehende Angebot an Schuldnerberatungsstellen allenfalls geringfügigen Mehraufwand verursacht und lehnt die Forderung des Bundesrates schon aus finanzverfassungsrechtlichen Gründen unter Verweis auf den in Artikel 104a Absatz 1 des Grundgesetzes verankerten Konnexitätsgrundsatz ab, nach dem die Länder die Ausgaben für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben selbst zu tragen haben. Zu Nummer 3 (Zum Gesetzentwurf allgemein) Die Bundesregierung hat den Vorschlag des Bundesrates, ob bzw. inwieweit im weiteren Gesetzgebungsverfahren private Gläubiger, wie beispielsweise Darlehensgeber und Inkassounternehmen, gesetzlich verpflichtet werden können, sich an der Finanzierung der unabhängigen Schuldnerberatungsdienste zu beteiligen, geprüft. Sie sieht jedoch keinen Anpassungsbedarf an ihrem Gesetzentwurf. Mit dem Gesetzgebungsverfahren wird ausschließlich der vollharmonisierende Artikel 36 Absatz 1 und 4 Satz 2 der neuen EU-Verbraucherkreditrichtlinie eins zu eins umgesetzt. Gesamtherstellung: H. Heenemann GmbH & Co. KG, Buch- und Offsetdruckerei, Bessemerstraße 83–91, 12103 Berlin, www.heenemann-druck.de Vertrieb: Bundesanzeiger Verlag GmbH, Postfach 10 05 34, 50445 Köln, Telefon (02 21) 97 66 83 40, Fax (02 21) 97 66 83 44, www.bundesanzeiger-verlag.de ISSN 0722-8333]