Bericht zur Evaluation des Gesetzes zur Modernisierung des Personenbeförderungsrechts - Barrierefreiheit gemäß § 64c des Personenbeförderungsgesetzes
Text
Bericht zur Evaluation des Gesetzes zur Modernisierung des Personenbeförderungsrechts - Barrierefreiheit gemäß § 64c des Personenbeförderungsgesetzes
Deutscher Bundestag Drucksache 21/7640
21. Wahlperiode 13.08.2026
Unterrichtung
durch die Bundesregierung
Bericht zur Evaluation des Gesetzes zur Modernisierung des
Personenbeförderungsrechts – Barrierefreiheit gemäß
§ 64c des Personenbeförderungsgesetzes
Zugeleitet mit Schreiben des Bundesministeriums für Verkehr vom 12. August 2026 gemäß § 66 Absatz 1
Nummer 2 und Absatz 2 des Personenbeförderungsgesetzes.
Evaluation des Gesetzes zur
Modernisierung des
Personenbeförderungsrechts:
Barrierefreiheit gemäß § 64c PBefG
FE 82.0806/2022
von
Christian Reuter
PTV Transport Consult GmbH
Miriam Magdolen, Pia Tulodetzki, Gabriel Wilkes
KIT – Karlsruher Institut für Technologie
Institut für Verkehrswesen (IfV)
Ricarda Bans
Rödl GmbH)
Fachveröffentlichung
Berichte der Bundesanstalt
für Straßen- und Verkehrswesen
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7640– 3 –
Impressum
Referat:
U3 – Grundlagen des Verkehrs- und Mobilitätsverhaltens)
Herausgeber:
Bundesanstalt für Straßen- und Verkehrswesen
Brüderstraße 53, D-51427 Bergisch Gladbach
Telefon: (0 22 04) 43 - 0
Gestaltungskonzept:
MedienMélange:Kommunikation
Bergisch Gladbach, Dezember 2025
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7640 – 4 –
5 BASt / Projekt 82.0806/2022
Kurzfassung – Abstract
Evaluation des Gesetzes zur Modernisierung des
Personenbeförderungsrechts: Barrierefreiheit
gemäß § 64c PBefG
Mit Inkrafttreten des Gesetzes zur Modernisierung des
Personenbeförderungsrechts (BGBI. I S. 822) am 01.08.2021 wurden unter
anderem neue Vorgaben zur Barrierefreiheit bei Taxiverkehren und
gebündelten Bedarfsverkehren (§ 64c PBefG) eingeführt. Ziel des
Bundesgesetzgebers war es, mit der Gesetzesnovelle Menschen mit
sensorischen und mobilitätsseitigen Einschränkungen eine möglichst
weitgehend barrierefreie Mobilität zu ermöglichen und damit deren
gesellschaftliche Teilhabe zu fördern. Um beurteilen zu können, ob
bzw. in welchem Ausmaß und mit welchen Wirkungen dieses Ziel
erreicht wurden, ist die Bundesregierung bzw. das Bundesministerium
für Verkehr (BMV) dazu verpflichtet, bis zum 01.08.2026 eine
Evaluation zum Stand der Umsetzung und zur Wirksamkeit der
Gesetzesänderung durchzuführen. Hierzu fanden im Zeitraum 02/2023 bis
06/2025 Bestandsaufnahmen zur rechtlichen Situation und zur
Verfügbarkeit von rollstuhlgerechten Fahrzeugen sowie qualitative und
quantitative Befragungen relevanter Stakeholdergruppen statt. Die
Ergebnisse wurden thematisch zusammengeführt und bei Bedarf
durch Handlungsempfehlungen ergänzt.
Eine zentrale Erkenntnis der Evaluation ist, dass die vorhandene
Datenlage zur Bewertung des Umsetzungsstands beim § 64c PBefG
derzeit unzureichend ist. Aufgrund des geringen Rücklaufs war auch
mithilfe der quantitativen Befragungen keine wesentliche Verbesserung
der Datenlage möglich. Allgemeingültige Schlussfolgerungen zu den
Forschungsfragen sind daher nicht oder nur sehr eingeschränkt
möglich, qualitative Einschätzungen zu Tendenzen hingegen schon.
So wird unter anderem deutlich, dass der Geltungsbereich des § 64c
PBefG in der Praxis sehr eingeschränkt ist, da gebündelte
Bedarfsverkehre (§ 50 PBefG) zurzeit kaum exitstieren, während die Zahl der
Taxiunternehmen (§ 47 PBefG) mit 20 oder mehr Fahrzeuge in ihrem
Pflichtfahrbereich vermutlich sehr gering ist und diese sich
vornehmlich in größeren Städten konzentrieren. Dies lässt die auch von den
befragten Expertinnen und Experten gestützte Annahme zu, dass seit
der Einführung des § 64c PBefG keine nennenswerte Verbesserung
bei der Verfügbarkeit barrierefreier Fahrzeuge eingetreten ist. Das
Ziel, die gesellschaftliche Teilhabe von sensorisch oder in ihrer
Mobilität eingeschränkten Menschen zu verbessern, wird somit bestenfalls
nur in sehr geringem Umfang erreicht. Vor diesem Hintergrund ist
auch anzunehmen, dass sich die Zufriedenheit dieser
Personengruppe mit den neuen barrierefreien Mobilitätsangeboten seit der
PBefG-Novellierung im Jahr 2021 vermutlich kaum verbessert hat.
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Daher ist auch nicht zu erwarten ist, dass sich deren individuelles
Mobilitätsverhalten wesentlich verändert hat, z. B. in Richtung einer
spontaneren Mobilität. Darüber hinaus erscheint es fraglich, ob sich
diese Ziele mit Bezug auf den Geltungsbereich des Gesetzes und den
angestrebten bundesweiten Richtwert von 5 Prozent bezogen auf die
Anzahl der von einem Unternehmen betriebenen Fahrzeuge
überhaupt erreichen lässt.
Aus den Rückmeldungen bei den quantitativen Befragungen ergeben
sich Hinweise, dass die Regelungen des § 64c PBefG von den
beteiligten Akteuren teilweise unterschiedlich interpretiert werden (betrifft
vor allem die Definition der Begriffe Unternehmen und
wirtschaftliche Härte). Ebenso deutet sich an, dass die Genehmigungsbehörden
bei der Anpassung der Quote vorzuhaltender barrierefreier
Fahrzeuge (5 Prozent eines Unternehmens) nur selten von ihrem
Ermessensspielraum Gebrauch machen und dass die Einhaltung der
gesetzlichen Regelungen zumindest nicht überall regelmäßig und
flächendeckend kontrolliert wird. Somit unterstützt die aktuelle
Genehmigungspraxis barrierefreie Mobilität zwar nicht in besonderem Maße,
steht dieser aber auch nicht entgegen.
Einige der befragten Expertinnen und Experten bewerten den Umstand,
dass einer Gruppe von Mobilitätsanbietern die Lasten eines
gesamtgesellschaftlichen Interesses (Verbesserung der barrierefreien Mobilität)
aufgebürdet werden, ohne dass diese einen Anspruch auf einen finanziellen
Ausgleich durch die öffentliche Hand haben, als Hürde bei der
Umsetzung der Regelungen des § 64c PBefG. Dies könnte ein weiterer
möglicher Grund für die mutmaßlich geringe Verfügbarkeit von
rollstuhlgerechten Fahrzeugen sein. Die Evaluationsergebnisse ergeben jedoch auch
keine Hinweise darauf, dass die Zusatzkosten für die Beschaffung
neuer oder die Umrüstung bestehender Fahrzeuge für die
betroffenen Unternehmen eine große wirtschaftliche Härte bedeuten
würden, die das Ziel der PBefG-Novelle grundsätzlich gefährdet.
Evaluation of the Act on the Modernisation of
Passenger Transport Law: Barrier-Free
Accessibility in Accordance with § 64c PBefG
With the entry into force of the Act on the Modernisation of
Passenger Transport Law (PBefG) (BGBI. I p. 822) on the 1st of August 2021,
new requirements according to § 64c PBefG for barrier-free
accessibility in taxi transport and “gebündelter Bedarfsverkehr” service
(commercial ridepooling on-demand transport) (§ 50 PBefG) were
introduced, among other things. The aim of the federal legislature was
to use the amendment to enable people with sensory and mobility
impairments to enjoy the greatest possible barrier-free mobility and
thus promote their participation in social life. In order to assess
whether, to what extent and with what effects this goal has been
achieved, the Federal Government and the Federal Ministry of
Transport (BMV) are obliged to carry out an evaluation of the status
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of implementation and the effectiveness of the amendment by the
1st of August 2026. To this end, between February 2023 and June
2025, assessments of the legal situation and the availability of
wheelchair-accessible vehicles were carried out, as well as qualitative and
quantitative surveys of relevant stakeholder groups. The results were
grouped by topic and supplemented with recommendations for
action if necessary.
A key finding of the evaluation is that the available data for assessing
the status of implementation of § 64c PBefG is currently insufficient.
Due to the low response rate, even the quantitative surveys did not
result in a significant improvement in the data situation. It is
therefore not possible to draw general conclusions on the research
questions, or only to a very limited extent, whereas qualitative
assessments of trends are feasible.
Among other things, it is clear that the scope of § 64c PBefG is very
limited in practice, as there is currently hardly any “gebündelter
Bedarfsverkehr” service (commercial ridepooling on-demand transport)
(§ 50 PBefG) available, while the number of taxi companies
(§ 47 PBefG) with 20 or more vehicles in their service area is probably
very small while these are mainly concentrated in larger cities. This
supports the assumption, also backed by the experts surveyed, that
there has been no improvement in the availability of barrier-free
accessible vehicles has not significantly improved since since the
Passenger Transport Law (PBefG) amendment. The goal of improving the
social participation of people with sensory or mobility impairments is
thus only being achieved to a very limited extent, at best. Against this
background, it can also be assumed that this group of people's
satisfaction with new barrier-free mobility services has probably hardly
improved since the PBefG amendment in 2021. It is therefore not to
be expected that their individual mobility behaviour has changed
significantly, e.g. towards more spontaneous mobility. Furthermore, it
seems questionable whether these goals can be achieved at all, given
the scope of the law and the targeted nationwide benchmark of five
percent based on the number of vehicles operated by a company.
Feedback from the quantitative surveys indicates that specific
regulations of § 64c PBefG are interpreted differently by some of the
parties involved (this applies in particular to the definition of the terms
‘company’ and ‘economic hardship’). There are also indications that
the licensing authorities rarely make use of their discretionary
powers when adjusting the quota of barrier-free accessible vehicles to be
maintained (five percent of a company's fleet) and that compliance
with the legal regulations is not regularly and comprehensively
monitored, at least not everywhere. Thus, although the current licensing
practice does not particularly support barrier-free accessible
mobility, it does not stand in its way either.
Some of the experts surveyed consider the fact that a group of
mobility providers are burdened with the costs of public interest
(improving barrier-free accessible mobility) without being entitled to
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financial compensation from the public sector to be an obstacle to
the fulfillment of the § 64c PBefG regulations. This could be another
possible reason for the presumed low availability of barrier-free, i.e.
wheelchair-accessible, vehicles. However, the evaluation results do
not indicate that the additional costs for the procurement of new
barrier-free vehicles or the conversion of existing vehicles would
place a significant economic burden on the companies concerned,
which would fundamentally jeopardise the objective of the PBefG
amendment.
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Summary
Evaluation of the Act on the Modernisation of
Passenger Transport Law: Barrier-Free
Accessibility in Accordance with § 64c PBefG
Background, Objective and Structure of the
Evaluation
On the 1st of August 2021, the Act on the Modernisation of
Passenger Transport Law (PBefG) of the 16th of April 2021 (BGBI. I p. 822)
came into force. The amendment to the previous PBefG introduced,
among other things, new requirements for barrier-free accessibility in
taxi transport and in “gebündelter Bedarfsverkehr” services
(commercial ridepooling on-demand transport) (§ 50 PBefG) according to
§ 64c PBefG. The aim of the legislator was to enable people with
sensory and mobility impairments to enjoy the greatest possible
accessibility and thus promote their social participation.
Five years after the amendment to the law came into force, i.e. on
the 1st of August 2026, the Federal Government and the Federal
Ministry of Transport (BMV) are obliged, in accordance with § 66 (1)
No. 2 and § 66 (2) PBefG, to carry out an evaluation of the status of
implementation and the effectiveness of the amendment to the law
in order to assess whether and to what extent the objectives
associated with the amendment have been achieved.
During the evaluation phase, which lasted almost two and a half
years (February 2023 to June 2025), the following questions had to
be answered with regard to the implementation of measures for
accessibility in taxi transport and in “gebündelter Bedarfsverkehr”
services (§ 50 PBefG):
• To what extent has the number of accessible vehicles per
company changed since the introduction of § 64c of the Passenger
Transportation Act (PBefG)?
• How satisfied are people with reduced mobility or sensory
impairments with the new accessible mobility services, and how
has their usage behaviour changed with regard to accessible
vehicles in taxi transport and bundled on-demand transport?
• To what extent have the exemptions granted in accordance with
§ 64c (2) sentence 2 PBefG affected the transport of people with
limited mobility or sensory impairments?
• To what extent were the technical requirements for wheelchair
spaces pursuant to § 35a (4a) of the Road Traffic Licensing
Regulations (StVZO) applied to taxis and “gebündelter
Bedarfsverkehr” services (§ 50 PBefG?
• Were licences refused because the accessibility requirements
pursuant to § 64c PBefG (e.g. the minimum number of accessible
vehicles) were not met?
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• What requirements did the licensing authorities impose with
regard to proof of technical or economic inevitability (cf. § 64c (2)
sentence 2 PBefG) and when did they assume that there was
unreasonable economic hardship?
• What consequences did stricter requirements have for the taxi
companies and providers of “gebündelter Bedarfsverkehr”
services (§ 50 PBefG) affected?
The results of the evaluation will be presented to the German Federal
Parliament in a comprehensive report.
Methodology
The following four instruments were used in the evaluation:
1. Review of the legal situation:
The wording and structure of the legal norm in § 64c PBefG
and the main subjects of regulation were recorded, as well as
key aspects of the amendment process, parliamentary
hearings and extra-parliamentary statements.
2. Review of on-demand transport services:
The extent to which the type, scope and quality of mobility
data relevant to the evaluation from the National Access
Point (Mobilithek) or other sources allow for an assessment
of the level of barrier-free accessible vehicles achieved in the
vehicle fleets of the above-mentioned passenger transport
services was determined.
3. Qualitative surveys (expert interviews):
The qualitative survey comprised seven interviews (online)
with experts representing relevant stakeholder groups
(providers of taxi services in accordance with § 47 PBefG and
“gebündelter Bedarfsverkehr” services in accordance with
§ 50 PBefG, local authorities, representatives of people with
sensory and mobility impairments). The interviews were
conducted between November 16th, 2023, and January 19th,
2024, on the basis of interview guidelines. The interview
topics were derived directly from the objectives of the
evaluation and the research questions (see Chapter 1).
4. Quantitative surveys:
The quantitative surveys were aimed at taxi companies and,
where known, providers of “gebündelter Bedarfsverkehr”
services (§ 50 PBefG). The questions tailored to each group
were also based on the research questions (see Chapter 1).
The aim was to further deepen the findings from the
inventory and the qualitative interviews and, where possible, to
underpin them with data. The surveys were conducted
between June 3rd, 2024, and July 15th, 2024. Only response
profiles from completed questionnaires were evaluated.
Finally, the results of the evaluation instruments were thematically
combined with a view to answering the research questions. The
effectiveness and achievement of objectives of the legal regulations
were assessed and, where appropriate, recommendations for action
were derived.
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Key Evaluation Findings
Preliminary Remark on the Data Situation
A key finding of the evaluation is that the available data from
internet/literature research, qualitative and quantitative surveys is
insufficient to assess the implementation status of § 64c PBefG. Data on the
relevant characteristic of company size (20 or more vehicles) and on
the availability of wheelchair-accessible vehicles has not yet been
systematically and comprehensively recorded, neither in official statistics
and databases (e.g. Mobilithek) nor by taxi associations at federal or
state level. In addition, only two providers of “gebündelter
Bedarfsverkehr” services and eight taxi companies with 20 or more vehicles
took part in the online survey. This meant that only ten data sets were
available for evaluation. Which is not sufficient to draw general
conclusions on the research questions, or only to a very limited extent.
However, qualitative assessments of trends could be made on the basis of
the data collected. To improve the data situation, a Germany-wide
survey of taxi companies and, where available, providers of “gebündelter
Bedarfsverkehr” services on company size and the availability of
wheelchair-accessible vehicles is recommended.
Development of the Availability of Barrier-Free Accessible
Vehicles following the Amendment of § 64c to the Passenger
Transport Law
Due to insufficient data, it is not possible to quantify the development
of the availability of barrier-free (i.e. wheelchair-accessible) vehicles in
“gebündelter Bedarfsverkehr” services and taxi services since the
amendment to the law came into force. However, a parallel evaluation
of on-demand transport services showed that “gebündelter
Bedarfsverkehr” services are currently non-existent. At the same time,
the number of taxi companies subject to § 64c PBefG because they
have 20 or more vehicles in the service area is probably very small and
mainly limited to larger cities. It is questionable whether the objective
of § 64c PBefG is even achievable with regard to the minimum size of
companies specified in the law and the targeted nationwide
benchmark of five percent of the vehicles operated by the company. As the
best practice example of the ‘inclusion taxi’ shows, the availability of
wheelchair-accessible vehicles can be improved through binding
agreements with taxi companies / associations in conjunction with financial
support for the procurement or conversion costs. It is therefore
recommended that the federal states and local authorities, and possibly also
the federal government, create incentives for the voluntary
procurement or equipping of wheelchair-accessible vehicles.
Satisfaction of People with Mobility or Sensory Impairments
with New Barrier-Free Mobility Services and Changes in
Usage Behaviour
Given the presumed low availability of wheelchair-accessible vehicles,
the evaluation also found no evidence that the satisfaction of people
with mobility or sensory impairments with new barrier-free mobility
services has improved, e.g. through shorter advance booking times for
barrier-free vehicles or extended operating times for these vehicles.
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Therefore, no significant changes in individual mobility behaviour
cannot be expected as a result of increased satisfaction with barrier-free
mobility services, e.g. in terms of more spontaneous mobility among
the aforementioned group of people. The legislator's goal of promoting
the social participation of this group of people is therefore unlikely to
be achieved with respect to increased satisfaction.
Development of Licensing Practices (including Monitoring
Options and Tools)
Despite the limited data available, quantitative surveys of licensing
authorities and mobility providers revealed that specific regulations of §
64c PBefG are interpreted differently by some stakeholders; this
applies in particular to the terms ‘company’ and ‘economic hardship’.
There are also indications that the licensing authorities may rarely
make use of their discretionary powers to adjust the quota of
accessible vehicles to be maintained (five per cent of a company's fleet) and
that compliance with the legal regulations is not regularly and
comprehensively monitored, at least not everywhere. Thus, although the
current licensing practice does not particularly support barrier-free
mobility, it does not stand in the way of it either. In order to improve the
availability of wheelchair-accessible vehicles by adjusting licensing
practices, the exceptions in § 64c PBefG with regard to a minimum
number of accessible vehicles to be maintained could be limited. It is
therefore recommended that the federal government limit the
possibility of raising the objection of ‘technical inevitability’ pursuant to §
64c (2) sentence 2 PBefG to a temporal dimension.
Consequences for Transport Services Providers Subject to
§ 64c PBefG
The evaluation results do not clearly show what consequences the
provisions of § 64c PBefG will have for passenger transport providers
subject to the law. Some of the experts surveyed see the fact that a group
of transport providers are burdened with the costs of public interest
(improving barrier-free mobility) without being entitled to financial
compensation from the public sector as an obstacle to the fulfilment of
the § 64c PBefG regulations. This could be another possible reason for
the presumed low availability of wheelchair-accessible vehicles. On the
other hand, however, the evaluation results do not provide any clear
indication that the additional costs for the companies concerned
represent a major economic hardship that would fundamentally jeopardise
the objective of the PBefG amendment.
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Inhalt
Abkürzungsverzeichnis ____________________________ 16
1 Anlass, Ziel und Aufbau der Evaluation ___________ 17
2 Bestandsaufnahme ___________________________ 19
2.1 Derzeitige gesetzliche Regelungen und Bestimmungen der Barrierefreiheit gem. §
64c PBefG ___________________________________________________________ 19
2.1.1 Wesentlicher Regelungsgegenstand ________________________________ 19
2.1.2 Systematik der Rechtsnorm _______________________________________ 19
2.1.3 Intention des Bundesgesetzgebers _________________________________ 20
2.1.4 Stand der außerparlamentarischen Debatte __________________________ 20
2.2 Mobilitätsdaten zur Barrierefreiheit im Taxiverkehr und im gebündelten
Bedarfsverkehr _______________________________________________________ 21
2.3 Exkurs: Spezielle Mobilitätsangebote für Menschen mit sensorischen und
mobilitätsseitigen Einschränkungen ______________________________________ 23
2.3.1 Inklusionstaxi __________________________________________________ 23
2.3.2 Schwerbehinderten-Fahrdienste ___________________________________ 24
3 Methodisches Vorgehen _______________________ 26
3.1 Vorgehensweise bei der Bestandsaufnahme _______________________________ 26
3.1.1 Bestandsaufnahme zur rechtlichen Situation _________________________ 26
3.1.2 Bestandsaufnahme zu barrierefreien Fahrzeugen _____________________ 26
3.2 Vorgehensweise bei der Konzeption, Durchführung und Auswertung der Interviews
mit Expertinnen und Experten ___________________________________________ 26
3.3 Vorgehensweise bei der Konzeption, Durchführung und Auswertung von
quantitativen Befragungen _____________________________________________ 28
3.3.1 Generelle Vorgehensweise bei den quantitativen Befragungen __________ 28
3.3.2 Befragung der Anbieter von Taxiverkehren gem. § 47 PBefG und von
gebündelten Bedarfsverkehren gem. § 50 PBefG ______________________ 29
3.3.3 Befragung der zuständigen Genehmigungsbehörden ___________________ 32
3.3.4 Befragung von Nutzenden und Nicht-Nutzenden von barrierefreien
Mobilitätsangeboten ____________________________________________ 34
3.4 Vorgehensweise bei der Zusammenführung und Auswertung aller Ergebnisse ____ 35
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7640– 13 –
14 BASt / Projekt 82.0806/2022
4 Ergebnisse der Interviews zur Barrierefreiheit gemäß
§ 64c PBefG _________________________________ 37
4.1 Bedeutung der Barrierefreiheit im Taxiverkehr und im gebündelten Bedarfsverkehr
für die individuelle Mobilität ____________________________________________ 37
4.1.1 Allgemeine Mobilitätsoptionen für sensorisch und in ihrer Mobilität
eingeschränkte Personen _________________________________________ 37
4.1.2 Anforderungen von Menschen mit Behinderungen an Bedarfsverkehre
(allgemein) und an Taxiverkehre ___________________________________ 38
4.1.3 Veränderungen des individuellen Mobilitätsverhalten von sensorisch und in
ihrer Mobilität eingeschränkten Personen durch barrierefreie
Mobilitätsangebote in Taxiverkehren und gebündelten Bedarfsverkehren _ 38
4.1.4 Über die Regelungen des § 64c PBefG hinausgehende Aspekte, die die
Nutzung für sensorisch und in ihrer Mobilität eingeschränkte Personen
begrenzen _____________________________________________________ 39
4.1.5 Alternative Mobilitätsangebote für sensorisch und in ihrer Mobilität
eingeschränkte Personen _________________________________________ 39
4.2 Markt- und Angebotsentwicklung der Barrierefreiheit im Taxiverkehr und im
gebündelten Bedarfsverkehr ____________________________________________ 40
4.2.1 Einschätzung der bisherigen Marktentwicklung und Verfügbarkeit von
barrierefreien Mobilitätsangeboten im Taxi- und gebündelten Bedarfsverkehr
40
4.2.2 Einschätzung der zukünftigen Marktentwicklungen ____________________ 41
4.3 Funktion und Bedeutung des Rechtsrahmens für die Barrierefreiheit im Taxiverkehr
und im gebündelten Bedarfsverkehr ______________________________________ 41
4.3.1 Erwartungen an die Gesetzesnovelle und wahrgenommene Veränderungen __ 41
4.3.2 Anwendung der gesetzlichen Regelungsinstrumente des § 64c PBefG und
mögliche Hemmnisse für die Marktentwicklung _______________________ 42
4.3.3 Einschätzung zum Anpassungsbedarf der gesetzlichen Regelungen des § 64c
PBefG _________________________________________________________ 43
5 Ergebnisse der quantitativen Befragungen ________ 44
5.1 Befragung der Anbieter von Taxiverkehren und gebündelten Bedarfsverkehren ___ 44
5.1.1 Ergebnisse der Befragung _________________________________________ 44
5.1.2 Zwischenfazit___________________________________________________ 45
5.2 Befragung der zuständigen Genehmigungsbehörden ________________________ 46
5.2.1 Taxiverkehr ____________________________________________________ 47
5.3 Befragung der Nutzenden bzw. Nicht-Nutzenden von Taxiverkehren und gebündelten
Bedarfsverkehren _____________________________________________________ 49
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7640 – 14 –
15 BASt / Projekt 82.0806/2022
5.4 Fazit aus den quantitativen Befragungen __________________________________ 49
6 Schlussfolgerungen und Handlungsempfehlungen __ 51
6.1 Vorbemerkung zur Datenlage ___________________________________________ 51
6.2 Entwicklung der Verfügbarkeit von barrierefreien Fahrzeugen seit Einführung des §
64c PBefG ___________________________________________________________ 51
6.3 Zufriedenheit von mobilitäts- oder sensorisch eingeschränkten Menschen mit den
neuen barrierefreien Mobilitätsangeboten und Veränderung des Nutzungsverhaltens
54
6.4 Entwicklung der Genehmigungspraxis (einschließlich der Steuerungsmöglichkeiten
und Handlungsinstrumente) ____________________________________________ 55
6.5 Folgen der Regelungen des § 64c PBefG für die betroffenen Anbieter von
Taxiverkehren und gebündelten Bedarfsverkehren __________________________ 57
7 Resümee ___________________________________ 59
Literatur _______________________________________ 61
Tabellen ________________________________________ 63
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16 BASt / Projekt 82.0806/2022
Abkürzungsverzeichnis
BASt: Bundesanstalt für Straßen- und Verkehrswesen
BGBI: Bundesgesetzblatt
BITV: Barrierefreie-Informationstechnik-Verordnung
BMDV: Bundesministerium für Digitales und Verkehr
BMV: Bundesministerium für Verkehr
BOKraft: Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr
i. d. F. v.: in der Fassung von
ÖPNV: Öffentlicher Personennahverkehr
PBefG: Personenbeförderungsgesetz
StVZO: Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7640 – 16 –
17 BASt / Projekt 82.0806/2022
1 Anlass, Ziel und Aufbau der
Evaluation
Am 1. August 2021 trat das Gesetz zur Modernisierung des Personenbeförderungsrechts
vom 16. April 2021 (BGBI. I S. 822) in Kraft. Mit der Novelle des bisherigen
Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) wurden unter anderem neue Vorgaben zur Barrierefreiheit bei
Taxiverkehren und gebündelten Bedarfsverkehren (§ 64c PBefG) eingeführt. Ziel des
Bundesgesetzgebers war es, Menschen mit sensorischen und mobilitätsseitigen
Einschränkungen eine möglichst weitgehend barrierefreie Mobilität zu ermöglichen und damit deren
gesellschaftliche Teilhabe von zu fördern.
Mit Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten der Gesetzesnovelle, d. h. zum 1. August
2026, sind die Bundesregierung bzw. das Bundesministerium für Verkehr (BMV) gemäß
§ 66 Abs. 1 Nr. 2 und § 66 Abs. 2 PBefG dazu verpflichtet, eine Evaluation zum Stand der
Umsetzung und zur Wirksamkeit der Gesetzesänderung durchzuführen, um beurteilen zu
können, ob bzw. in welchem Ausmaß die mit der Novellierung verbundenen Ziele erreicht
wurden.
In der rund zweijährigen Evaluationsphase war zu erfassen, welche Lösungen seitens der
Mobilitätsanbieter gewählt werden, um Barrierefreiheit zu gewährleisten, wie sich der Anteil
barrierefreier Fahrzeuge an den Fahrzeugflotten entwickelt und wie mobilitätseingeschränkte
Personen auf die Entwicklung blicken. Ferner ist zu beleuchten, wie die Rechtsanwendung und -
umsetzung seitens der Genehmigungsbehörden erfolgt, vor allem im Hinblick auf die mit der
Gesetzesnovelle eingeführten Steuerungskompetenzen und -möglichkeiten, (Nachweise,
Ausnahmen, Genehmigungsversagung).
Insbesondere waren mit der Evaluation folgende Fragen zu beantworten:
• Wie zufrieden sind mobilitäts- oder sensorisch eingeschränkte Menschen mit den
neuen barrierefreien Mobilitätsangeboten und in welcher Form hat sich ihr
Nutzungsverhalten in Bezug auf barrierefreie Fahrzeuge im Taxiverkehr und im gebündelten
Bedarfsverkehr geändert?
• Inwiefern haben sich die erteilten Ausnahmen gemäß § 64c Abs. 2 S. 2 PBefG auf die
Beförderung von in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkten Menschen
ausgewirkt?
• Inwiefern hat sich die Anzahl der barrierefreien Fahrzeuge je Unternehmen seit
Einführung des § 64c PBefG verändert?
• Inwiefern fanden die Maßgaben an die technischen Anforderungen an
Rollstuhlstellplätze gemäß § 35a Abs. 4a StVZO bei Taxi und gebündelten Bedarfsverkehren
Anwendung?
• Welche Konsequenzen hatten ggf. strengere Vorgaben für die betroffenen
Taxiunternehmen und die Anbieter von gebündelten Bedarfsverkehren?
• Wurden Genehmigungen versagt, weil die Vorgaben zur Barrierefreiheit gemäß § 64c
PBefG (z. B. die Mindestanzahl barrierefreier Fahrzeuge) nicht eingehalten wurden?
• Welche Anforderungen stellten die Genehmigungsbehörden an den Nachweis der technischen
oder wirtschaftlichen Unumgänglichkeit (vgl. § 64c Abs. 2 Satz 2 PBefG) und wann gingen sie von
einer unzumutbaren wirtschaftlichen Härte aus?
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18 BASt / Projekt 82.0806/2022
Der vorliegende Bericht für den Deutschen Bundestag enthält die Ergebnisse der
Evaluation. Kapitel 2.1 leitet ein mit einer kurzen Vorstellung der Rechtsnorm des § 64c PBefG
(Regelungsgegenstand, Systematik der Rechtsnorm, Intention des Bundesgesetzgebers
und seinerzeitiger Stand der außerparlamentarischen Debatte). In Kapitel 2.2 wird eine
Übersicht zur Verfügbarkeit von Mobilitätsdaten zur Barrierefreiheit im Taxiverkehr und
im gebündelten Bedarfsverkehr gegeben, während in einem kurzen Exkurs in Kapitel 2.3
auf Mobilitätsangebote eingegangen wird, die speziell auf die Bedürfnisse von Menschen
mit sensorischen und mobilitätsseitigen Einschränkungen ausgerichtet sind.
Einen Überblick zum methodischen Vorgehen bei der Evaluation gibt das Kapitel 3. Die
Erkenntnisse zum Stand der Barrierefreiheit im Taxiverkehr und im gebündelten
Bedarfsverkehr, die mit den angewandten Evaluationsmethoden gewonnen werden konnten, sind
schließlich in Kapitel 4 (Ergebnisse der Interviews mit Expertinnen und Experten) und
Kapitel 5 (quantitative Befragungen verschiedener Stakeholdergruppen) dokumentiert. In
Kapitel 6 werden Schlussfolgerungen aus den Evaluationsergebnissen gezogen, um den Stand
der Zielerreichung zu ermitteln und bei Bedarf Handlungsempfehlungen abzuleiten. Der
Bericht schließt mit einem Resümee zu den Evaluationsergebnissen in Kapitel 7.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7640 – 18 –
19 BASt / Projekt 82.0806/2022
2 Bestandsaufnahme
2.1 Derzeitige gesetzliche Regelungen und Bestimmungen der
Barrierefreiheit gem. § 64c PBefG
2.1.1 Wesentlicher Regelungsgegenstand
Vor der Einführung des § 64c PBefG bestanden für den gebündelten Bedarfsverkehr und
insbesondere den Taxiverkehr grundsätzlich keine gesetzlichen Vorgaben zur
Barrierefreiheit. Der Verkehr mit Taxi war ausschließlich von der Vorgabe, dass die vollständige
Barrierefreiheit bis 01. Januar 2022 zu erreichen ist, betroffen, wenn der Taxiverkehr eine
Ersatz-, Ergänzung- oder Verdichtungsfunktion für den öffentlichen Personennahverkehr
aufwies.
Mit der Neueinführung des § 64c PBefG schafft der Bundesgesetzgeber eine an die
Aufgabenträger gerichtete Zielvorgabe zur Herstellung der Barrierefreiheit im Taxiverkehr (§ 47
PBefG) und im gebündelten Bedarfsverkehr (§ 50 PBefG). Die Belange solcher Personen, die in
ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkt sind, sollen berücksichtigt werden, dabei ist
§ 64c PBefG als sog. „Soll-Vorschrift“ ausgestaltet. „Soll“-Vorschriften sind im Regelfall für
die mit ihrer Durchführung betraute Behörde rechtlich zwingend und verpflichten sie, so
zu verfahren, wie es im Gesetz bestimmt ist. Nur bei Vorliegen von Umständen, die den
Fall als atypisch erscheinen lassen, darf die Behörde anders verfahren als im Gesetz
vorgesehen und den atypischen Fall nach pflichtgemäßen Ermessen entscheiden (BVerwG,
Beschluss vom 3.12.2009 – 9 B 79/09 -, Rn. 2 m.w.N.). Die Norm definiert Barrierefreiheit
dahingehend, dass ein Rollstuhl-Rückhaltesystem und Rollstuhlnutzer-Rückhaltesystem
vorhanden sein muss. Darüber hinaus gehende Anforderungen sind nicht enthalten. Die
Bereitstellung einer Mindestzahl barrierefreier Fahrzeuge wird grundsätzlich erst ab 20
Fahrzeugen pro Unternehmer eingefordert; in diesem Fall gilt ein grundsätzlicher
bundeseinheitlicher Richtwert von fünf Prozent. Abweichungen hiervon sind in beide Richtungen
möglich: Die Anordnung einer höheren Quote ist möglich, sofern dies keine unzumutbare
wirtschaftliche Härte gegenüber dem Unternehmer darstellt. Eine Ausnahme von der
Einhaltung der Quote ist möglich, wenn die Einschränkung der Barrierefreiheit nachweislich
aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen unumgänglich ist.
2.1.2 Systematik der Rechtsnorm
Die Regelung zur Barrierefreiheit befindet sich in den Schlussbestimmungen des
Personenbeförderungsgesetzes. Die Geltung der Norm ist auf die beiden Verkehrsformen des
Taxiverkehrs und des gebündelten Bedarfsverkehrs reduziert.
Der Norm des § 64c PBefG kommt besondere Bedeutung bei der Erteilung von
personenbeförderungsrechtlichen Genehmigungen nach § 15 PBefG und deren Widerruf zu. Zur
Herstellung der Barrierefreiheit kann die Behörde die Genehmigung mit Auflagen
verknüpfen; bei Nichterfüllung kann die Genehmigung widerrufen werden. Von den
Bestimmungen der Barrierefreiheit können die Länder Ausnahmetatbestände festlegen, was die im
PBefG festgeschriebenen Vorgaben von fünf Prozent weiter beschränken kann. Darüber
hinaus erlaubt die Norm des § 64c PBefG Abweichungen durch die
Genehmigungsbehörde.
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Wie bereits o.g. trifft § 64c PBefG keine konkreten Anforderungen, welche für die
Barrierefreiheit zu erfüllen sind. Bezüglich der technischen Anforderungen an Rollstuhlplätze, wenn
ein Rollstuhlfahrer bzw. eine Rollstuhlfahrerin sitzend im Rollstuhl befördert wird, gilt § 35a
Abs. 4a Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO), der die Ausstattung mit Rollstuhl-
Rückhaltesystem und Rollstuhlnutzer-Rückhaltesystem, deren Verankerungen und
Sicherheitsgurten gemäß den im Anhang zur StVZO genannten Bestimmungen regelt. Gemäß §
35a Absatz 4a Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO) kann die DIN-Norm 75078-
2:2015-04 als Alternative zu den im Anhang zur StVZO genannten Bestimmungen für
Fahrzeuge angewendet werden, die nicht verpflichtend den Typgenehmigungsvorschriften der
Verordnung (EU) 2018/858 unterliegen. Diese Regelung gilt für Personenkraftwagen in
denen Rollstuhlnutzer in einem Rollstuhl sitzend befördert werden. Korrespondierend dazu
greift die Pflicht der Fahrzeuginsassen dieses System anzulegen, § 21a StVO.
2.1.3 Intention des Bundesgesetzgebers
Der Bundesgesetzgeber möchte ein inklusives Mobilitätsangebot im Bereich des
gebündelten Bedarfsverkehrs und Taxigewerbes schaffen. Nach dem Willen des
Bundesgesetzgebers gilt die Quote an vorzuhaltenden barrierefreien Fahrzeugen ab einer Anzahl von 20
Fahrzeugen und wird durch den bundesweit geltenden einheitlichen Richtwert auf fünf
Prozent je Unternehmen festgelegt. Der Bundesgesetzgeber bezieht sich hierbei auf nicht
näher bezeichnete Statistiken mobilitätseingeschränkter Personen, wenn er diesen Wert
als angemessen bezeichnet. Von differenzierten Regelungen für den ländlichen Raum
sowie den Stadt- und Vorortverkehr hat der Bundesgesetzgeber abgesehen.
Von dem grundsätzlich bundeseinheitlich vorgegebenen Richtwert sind Ausnahmen im
Rahmen des § 64c Abs. 2 und des § 62 PBefG möglich. Diese Ausnahmen können von den
Genehmigungsbehörden bzw. von den Ländern als Ausweitung und Einschränkung der
Barrierefreiheit ausgestaltet werden. Diese Vorgaben zur Ausweitung können gemacht
werden, wenn dies keine unzumutbare wirtschaftliche Härte darstellt. Einschränkungen
der Barrierefreiheit können vorgenommen werden, wenn technische oder wirtschaftliche
Gründe glaubhaft gemacht werden können, die gegen eine Umsetzung sprechen.
Die Regelung beinhaltet darüber hinaus keine Vorgaben zur Barrierefreiheit des Buchungs-
und Bezahlvorgangs.
2.1.4 Stand der außerparlamentarischen Debatte
Eine Definition, welche Anforderungen das Tatbestandsmerkmal der Barrierefreiheit
weitergehend erfüllen muss, um eine umfangreiche Barrierefreiheit zu bieten, die über das
Vorhalten von Rückhaltesystemen hinausgeht, fehlt. Vorgenommen wurde ein Verweis
auf § 35a Abs. 4a StVZO, welcher auf die Vorgaben an rollstuhlgerechte Fahrzeuge nach
der Verordnung (EU) 2018/858 verweist und alternativ dazu auch die Anforderungen der
DIN-Norm 75078-2:2015-04 für Fahrzeuge zulässt, die nicht verpflichtend nach der
genannten Verordnung zu genehmigen sind. Die DIN-Norm beschreibt ausschließlich
Anforderungen und Prüfvorschriften für Rückhaltesysteme, Rollstühle und Verankerungen in
Fahrzeugen. Sie enthält keine Anforderungen an die Fahrzeugausstattung und weitere
Eigenschaften im Sinne der Barrierefreiheit, z.B. Hilfsmittel und Raumbedarfe. Die
Fahrzeugausstattung wird zum Beispiel versucht in der DIN 75078-1 zu regeln. Auf diesen Teil der
Norm wird aber nicht verwiesen, da dieser Teil keine für die Gesetzgebung zitierfähige
Qualität aufweist und überdies die Verordnung (EU) 2018/858 bereits Regelungen an
rollstuhlgerechte Fahrzeuge trifft, von denen national nicht abgewichen werden kann.
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Ebenfalls von weitergehenden Regelungen zur Barrierefreiheit (zu anderen
Beeinträchtigungen wie beispielsweise Hör- und Seheinschränkungen) hat der Bundesgesetzgeber
abgesehen. Weitergehende Standards sind jedoch notwendig, um die Zuverlässigkeit der
Verkehrsformen auch für Personen mit besonderen Anforderungen zu erfüllen.
Von differenzierten Regelungen für den ländlichen Raum sowie den Stadt- und
Vorortverkehr hat der Bundesgesetzgeber abgesehen, mit der Folge, dass die Möglichkeit besteht,
dass im ländlichen Raum aufgrund der geringeren Fahrzeuganzahl eines Unternehmens
aufgrund geringerer Nachfrage ggf. keine barrierefreien Fahrzeuge verkehren müssen, es
sei denn die Behörde ordnet dies ausdrücklich unter den Voraussetzungen der Norm an.
Dies wurde auch bei einem Vergleich der Fahrzeuganzahl des Taxiverkehrs offensichtlich,
wonach über zwei Drittel der Taxiunternehmer weniger als drei Fahrzeuge im Betrieb hat.1
Nicht ausdrücklich geregelt ist nach dem Wortlaut der Norm, wie „das Unternehmen“ in
Subunternehmerstrukturen zu definieren ist. Diesbezüglich wird von Verbänden
befürchtet, dass durch Subunternehmensstrukturen die Anforderungen an die Barrierefreiheit
umgangen werden können.2
Im Gesetzgebungsprozess wurde darauf hingewiesen, dass die Digitalisierung nicht zu
einer neuen Exklusion führen dürfe3 und auf die Barrierefreie-Informationstechnik-
Verordnung (BITV 2.0.) Bezug genommen werden könnte, um den Buchungs- und Bezahlvorgang
abzudecken.4 Der Bundesgesetzgeber hat sich bei Neufassung des § 64c PBefG gegen eine
solche Vorgabe entschieden.
2.2 Mobilitätsdaten zur Barrierefreiheit im Taxiverkehr und
im gebündelten Bedarfsverkehr
Mobilithek als neuer und zentraler Nationaler Zugangspunkt
Seit dem 01.07.2022 bietet das Bundesministerium für Verkehr (BMV) mit der
sogenannten „Mobilithek“ einen neuen zentralen, einheitlichen und öffentlichen Zugang zu
Mobilitätsdaten unter anderem des öffentlichen Linien- und Gelegenheitsverkehrs. Die
Mobilithek ersetzt somit das zuvor betriebene Open-Data-Portal mCLOUD und den Mobilitäts
Daten Marktplatz (MDM) als Nationalen Zugangspunkt. Unter der Internetadresse www.mo-
bilithek.info haben alle interessierten Personen freien Zugang zu allen Mobilitätsdaten in
der Mobilithek; Voraussetzung ist eine vorherige Registrierung im Online-Portal. Damit
bietet sich die Mobilithek grundsätzlich als mögliche Datenquelle für eine Evaluation der
Wirkungen des § 64c PBefG an.
Zum Zeitpunkt der Analyse befand sich die Mobilithek noch im Aufbau. Daher war zu
berücksichtigen, dass Art, Umfang und Qualität der verfügbaren Mobilitätsdaten die
Verwendbarkeit der Mobilithek im Rahmen der Evaluation bestimmen.
1 Stellungnahme des Sozialverbands VdK Deutschland e. V. vom 09.11.2023 zum Antrag der Fraktion CDU/CSU
„Mehr Tempo für Barrierefreiheit und einen inklusiven Sozialraum“.
2 U.a. Stellungnahme des Sozialverbands VdK Deutschland e. V. vom 25.01.2021
zum Kabinettsentwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des Personenbeförderungsrechts.
3 DBSV-Stellungnahme vom 18. Februar 2021zum Regierungsentwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des
Personenbeförderungsrechts (PBefG).
4 Stellungnahme des Sozialverbands VdK Deutschland e. V. vom 25.01.2021
zum Kabinettsentwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des Personenbeförderungsrechts.
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Datenbereitstellungspflicht
Anbietern und Vermittler von Beförderungsdienstleistungen sind gem. § 3a Absatz 1
PBefG dazu verpflichtet, statische und dynamische Mobilitätsdaten sowie entsprechende
Metadaten, die im Zusammenhang mit der Beförderung von Personen im Linienverkehr
nach den §§ 42, 42a und 44 sowie im Gelegenheitsverkehr nach den §§ 47, 49 und 50
entstehen, bereitzustellen. Hierzu können sie sich auch eines Erfüllungsgehilfen bedienen.
Art, Inhalt und Form der Datenbereitstellung regelt die Mobilitätsdatenverordnung (MDV).
Sofern auf Länderebene Systeme zur Erfassung von Mobilitätsdaten bereits betrieben
werden, die dem Zweck der landeseinheitlichen Zusammenführung von Daten dienen,
sind die Daten von den Mobilitätsanbietern bzw. Vermittlern vorrangig an diese Systeme
zu liefern; Weiterleitung der Daten an die Mobilithek ist gewährleistet.
Von der Pflicht zur Datenbereitstellung ausgenommen sind natürliche oder juristische
Personen, die als Einzelunternehmer firmieren. Diese können entsprechende Daten jedoch
freiwillig bereitstellen. Da das Taxigewerbe in Deutschland sehr stark durch die
Einzelunternehmer geprägt ist, betrifft die Freistellung von der Datenbereitstellungspflicht die
Mehrzahl der Taxiunternehmen. So verfügten nach einer Erhebung des BMDV im Jahr
2020 rund 61 Prozent der Unternehmen, die ausschließlich Taxiverkehr oder Taxi- und
Mietverkehr mit oder ohne Mischkonzession betreiben, über lediglich ein Fahrzeug
[BMDV 2020].
Evaluationsrelevante Daten der Mobilitätsdatenverordnung
Die Mobilitätsdatenverordnung vom 20.10.2021 i. d. F. v. 01.07.2022 sieht die
Bereitstellung einer Reihe von Mobilitätsdaten vor, die eine Beurteilung der Entwicklung der
Barrierefreiheit im Taxiverkehr gem. § 47 PBefG und im gebündelten Bedarfsverkehren § 50
PBefG ermöglichen. Die Fassung vom 15.05.2026 lag zum Zeitpunkt der Untersuchung
noch nicht vor.
• Relevante Datengruppe: Fahrzeuge
• Relevante Daten: Informationen zum eingesetzten Fahrzeugpool einschl. Fahrzeugtyp
und Angaben zu Barrierefreiheit und Umweltstandard
Datenverfügbarkeit und Datenqualität
Zum Zeitpunkt der Überprüfung der in o. g. Daten auf Verfügbarkeit und Qualität im März
2023 enthielt die Mobilithek 61 Datensätze zu Gelegenheitsverkehren nach § 47 PBefG
(Taxiverkehr) und § 50 PBefG (gebündelter Bedarfsverkehr), darunter:
• 1 Datensatz (statische Daten) für den gebündelten Bedarfsverkehr nach § 50 PBefG
der MOIA GmbH in Hannover (Stand: 22.09.1.2022) mit Angaben zu Art und Anzahl
der eingesetzten Fahrzeuge, aber lediglich einer Zielvorgabe zu dem bis zum
31.12.2023 angestrebten Anteil von 5 Prozent barrierefreier Fahrzeuge an der
Fahrzeugflotte
• 1 Datensatz mit statischen Daten eines Taxiunternehmens aus Baden-Württemberg
mit Angaben zur Anzahl barrierefreier Fahrzeuge an der Fahrzeugflotte
Die übrigen 59 Datensätze zu Taxiverkehren nach § 47 PBefG enthielten lediglich
dynamische Bewegungsdaten, jedoch keine Angaben zu den eingesetzten Fahrzeugen.
Bei einer stichprobenartig durchgeführten Nachprüfung im November 2024 hatte sich der
Datenbestand der Mobilithek zu Gelegenheitsverkehren auf mehr als 200 Datensätze
erhöht. Hierbei handelte es sich wieder überwiegend nur um dynamische Bewegungsdaten.
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Fazit
Die Mobilitätsdatenverordnung verpflichtet Mobilitätsanbieter bzw. deren
Erfüllungsgehilfen dazu, Daten zu ihrem Mobilitätsangebot bereitzustellen. Dies betrifft auch Daten zum
Anteil der barrierefreien Fahrzeuge an der eingesetzten Fahrzeugflotte. Sobald diese
Daten vollständig zur Verfügung stehen, besteht eine gute Datenbasis, um die Wirkungen der
PBefG-Gesetzesnovelle von 2021 evaluieren zu können.
Derzeit enthält der Nationale Zugangspunkt „Mobilithek“ jedoch nur sehr wenige
Datensätze zur barrierefreien Ausstattung der im Taxiverkehr und im gebündelten
Bedarfsverkehr eingesetzten Fahrzeuge. Die Mobilithek ist damit aktuell nur sehr eingeschränkt für
eine Evaluation der Gesetzesnovelle nutzbar.
2.3 Exkurs: Spezielle Mobilitätsangebote für Menschen mit
sensorischen und mobilitätsseitigen Einschränkungen
Unabhängig von den gesetzlichen Regelungen und Bestimmungen zur Barrierefreiheit im
ÖPNV gemäß § 8 Abs. 3 PBefG sowie im Taxiverkehr und im gebündelten Bedarfsverkehr
gemäß § 64c PBefG bestehen mit der Inklusionstaxi-Initiative und den Schwerbehinderten-
Fahrdiensten weitere, speziell auf die Bedürfnisse von Menschen mit sensorischen und
mobilitätsseitigen Einschränkungen zugeschnittene Mobilitätsangebote, die nachfolgend
kurz vorgestellt werden.
2.3.1 Inklusionstaxi
Beim sogenannten Inklusionstaxi handelt es sich um lokale Initiativen, die den Anteil
barrierefreier Fahrzeuge in den Taxiflotten erhöhen wollen, teilweise mit öffentlicher
Förderung von Investitionskosten durch die jeweiligen Kommunen [MOBILIKON 2024]. Die
Förderungen können sich dabei sowohl auf die Neuanschaffung von entsprechend
barrierefrei ausgestatteten Fahrzeugen als auch auf die Umrüstung von bestehenden Fahrzeugen
beziehen. Ziel ist es, spontane Mobilität auch für Menschen zu ermöglichen, die
sensorisch oder in ihrer Mobilität eingeschränkt sind.
Beispiele für Initiativen mit zeitlich befristeter und/oder gedeckelter öffentlicher
Förderung von Investitionskosten sind:
• Land Berlin: etwa 150 rollstuhlgerechte Fahrzeuge (Stand 2025), bis 31.12.2021
Förderung von bis zu 15.000 Euro pro Fahrzeug. Seit dem 02.12.2022 gibt es das
Förderprogramm "Wirtschaftsnahe Elektromobilität" (WELMO), das die Förderung von
Elektro-Inklusionstaxis ermöglicht. [AGH BERLIN 2025].
• Freie und Hansestadt Hamburg: Projekt „Zukunftstaxi“, ca. 40 elektrisch angetriebene
und barrierefreie Inklusionstaxis (Stand 2023), Erweiterung der Flotte geplant.
Förderung von bis zu 10.000 Euro pro Fahrzeug. [BVM 2023].
• Stadt München und Landkreis München: 22 Inklusionstaxis (Stand 2024)
Öffentliche Förderung von bis zu 10.000 Euro pro Fahrzeug für Anschaffung oder
Umrüstung. Verlängerung der Förderung bis 12/2025. [GÜNNEWIG 2024].
• Weitere kleinere Initiativen gibt es u. a. auch in den Städten Mannheim und Stuttgart
[MOBILIKON 2024].
Weiterhin bestehen auch Initiativen des Taxigewerbes ohne öffentliche Förderung, die
ebenfalls unter dem Stichwort Inklusionstaxi laufen, u. a. von Taxianbietern in Bremen [IN-
KLUSIONNORD o. J.], Kassel [ROLLSTUHLTAXI-KASSEL o. J.]: und Köln [FUND 2021].
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Außer den Kosten für Anschaffung bzw. Umrüstung von barrierefreien Fahrzeugen
entstehen zusätzliche Kosten für die Schulung des Personals, damit eine fachgerechte Beförderung
von Menschen mit Behinderung ermöglicht werden kann. In Berlin wurden die Kosten dafür
beispielsweise von der Senatsverwaltung für Soziales übernommen [MOBILIKON 2024].
2.3.2 Schwerbehinderten-Fahrdienste
Für Menschen mit einer Schwerbehinderung bestehen des Weiteren verschiedene
Möglichkeiten, spezielle Fahrdienste für Menschen mit Behinderung in Anspruch zu nehmen.
Dabei ist zwischen Krankenfahrten und sonstigen Fahrdiensten zu unterscheiden, da
jeweils unterschiedliche Voraussetzungen und Zuständigkeiten gelten.
Krankenfahrten dienen medizinisch notwendigen Zwecken, wie z. B. der Fahrt zu einer
ambulanten Behandlung oder einem Arzttermin. Damit die gesetzliche Krankenkasse die Kosten
übernimmt, muss eine ärztliche Verordnung für die Fahrt vorliegen (Transportschein) und
ein geeignetes Fahrzeug genutzt werden, wie beispielsweise ein Krankentransportwagen
oder ein dementsprechend ausgestattetes Taxi. Dabei gibt es genehmigungspflichtige Fälle
sowie nicht-genehmigungspflichtige Fälle, je nach Beförderungsgrund und Behinderung der
Person. Diese Aspekte sind in der Krankentransport-Richtlinie geregelt [G-BA 2024].
Neben Krankenfahrten gibt es spezielle Behindertenfahrdienste, die Fahrten zum Zweck
der Teilhabe am gesellschaftlichen Leben ermöglichen – etwa zu Freizeitveranstaltungen
oder zum Einkaufen. Diese Dienste werden häufig von Kommunen oder
Wohlfahrtsverbänden organisiert [Aktion Mensch 2025]. Bei diesen Angeboten handelt es sich allerdings
nicht um spontan verfügbare Verkehrsmittel wie z. B. Bahnen, Busse oder Taxis. Aufgrund
der eingeschränkten Verfügbarkeiten der Beförderungskapazitäten müssen Fahrten meist
Tage bis Wochen im Voraus gebucht werden. Voraussetzungen für die Nutzung sind in der
Regel ein Schwerbehindertenausweis mit bestimmten Merkzeichen (z. B. aG für
außergewöhnliche Gehbehinderung oder Bl für Blindheit), keine zumutbare Möglichkeit zur
Nutzung des öffentlichen Nahverkehrs sowie ein entsprechendes Antragsverfahren beim
zuständigen Sozialamt der Kommune. Es handelt sich hierbei um eine Leistung der
Eingliederungshilfe zur sozialen Teilhabe [AKTION MENSCH 2025, vgl. § 83 SGB IX].
Das beantragbare Fahrtenkontingent wird dabei auf kommunaler Ebene festgelegt und ist
häufig abhängig von lokalen Gegebenheiten, u. a. der barrierefreien Nutzbarkeit des
lokalen ÖPNV. So stellt beispielsweise die Stadt Karlsruhe den berechtigten Personen 200
Fahrten pro Jahr zur Verfügung [STADT KARLSRUHE 2019], die Stadt Mannheim bis zu 46
Fahrten pro Quartal [STADT MANNHEIM o. J.]. Mit dieser Berechtigung ist es möglich, die
genannten Fahrdienste zu nutzen. Gleichzeitig können die Fahrtberechtigungen aber – je
nach Festsetzung der Kommune – auch für Fahrten mit anderen Verkehrsmitteln, wie z. B.
einem Inklusionstaxi, verwendet werden. Das Fahrtenkontingent bezieht sich somit nicht
immer ausschließlich auf die Nutzung spezieller Behindertenfahrdienste.
Für den Weg zu speziellen Werkstätten für Menschen mit Behinderung werden häufig
ebenfalls Fahrdienste bereitgestellt, die als Teil der Eingliederungshilfe fungieren. Die
Kosten übernimmt in der Regel auch hier der Sozialhilfeträger, da es sich um Leistungen zur
Teilhabe am Arbeitsleben handelt [AKTION MENSCH 2025, vgl. SGB IX]. Diese Fahrten
finden allerdings ausschließlich zwischen Wohnung und Werkstatt statt, haben feste
Abfahrtszeiten und können nicht für andere Ziele verwendet werden, da sie in der Regel von
der Werkstatt selbst organisiert werden. Fahrten zum Arbeitsplatz oder dem
Ausbildungsplatz für anspruchsberechtigte Personen, die nicht in einer Behindertenwerkstatt tätig
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sind, können ebenfalls über verschiedene Stellen wie beispielsweise die Agentur für Arbeit
oder das Sozialamt als Teil der Teilhabe gefördert werden.
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3 Methodisches Vorgehen
3.1 Vorgehensweise bei der Bestandsaufnahme
3.1.1 Bestandsaufnahme zur rechtlichen Situation
Grundlage der Evaluation der gesetzgeberischen Tätigkeit war eine genaue und
umfassende Analyse des einschlägigen Normbestands. Die Bestandsaufnahme zur rechtlichen
Situation beinhaltet die gesetzlichen Regelungen und Bestimmungen zur Barrierefreiheit
bei Taxi und gebündelten Bedarfsverkehren gem. § 64c PBefG einschließlich aller
relevanten Legislativakte. Dies umfasste:
• Erfassung von Wortlaut und Systematik der bestehenden Rechtsnormen des PBefG,
• Recherche des Novellierungsverfahrens, d.h. der Bundestags- und Bundesrats-
Drucksachen vom Referentenentwurf bis zur verabschiedeten Fassung,
• Aufarbeitung des parlamentarischen Anhörungsverfahren und der
außerparlamentarischen Stellungnahmen. Dies umfasst auch Stellungnahmen seit dem
Gesetzgebungsverfahren bis zum heutigen Tag,
• Der Rechtsbestand wurde schriftlich umfassend aufbereitet, wobei in kurzen
Erläuterungen die wesentlichen Regelungsgegenstände auch für den juristischen Laien
verständlich dargestellt wurden.
3.1.2 Bestandsaufnahme zu barrierefreien Fahrzeugen
Es wurde ermittelt, inwieweit Art, Umfang und Qualität von evaluationsrelevanten
Mobilitätsdaten des Nationalen Zugangspunkts (Mobilithek) oder anderer Quellen eine
Bewertung des erreichten Umsetzungsstand zur Barrierefreiheit in den Fahrzeugflotten der oben
genannten Mobilitätsangebote zulassen.
3.2 Vorgehensweise bei der Konzeption, Durchführung und
Auswertung der Interviews mit Expertinnen und Experten
Die qualitative Erhebung beinhaltete sieben Interviews mit Expertinnen und Experten
relevanter Stakeholder-Gruppen. Befragt wurden Vertreterinnen und Vertreter von Anbietern
gebündelter Bedarfs- und Taxiverkehre, von Kommunalverbänden sowie von
Interessenvertretungen der Menschen mit sensorischen und Mobilitätseinschränkungen.
Ziel der Interviews
Ziel der qualitativen Befragung von Expertinnen und Experten war es, die Sichtweise von
relevanten Stakeholder-Gruppen auf die Entwicklung der Barrierefreiheit im Taxiverkehr
und im gebündelten Bedarfsverkehre auf einer übergeordneten Ebene zu erfassen. Im
Fokus standen dabei die ursprünglichen Erwartungen der jeweiligen Stakeholder an die
Gesetzesnovellierung und das Zusammentragen der jeweils wahrgenommenen
Entwicklungen seit Inkrafttreten der PBefG-Novelle im August 2021 sowie der Wirksamkeit aus Sicht
der befragten Personen. Darüber hinaus sollten mit den Interviews auch Themen und
Schwerpunkte für die quantitativen Befragungen identifiziert werden (s. Kapitel 3.3).
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Interviewthemen
Die Interviewthemen ergaben sich unmittelbar aus der Aufgabenstellung dieses Berichts
(Ermittlung des erreichten Stands bei dem Ziel, ein inklusives Mobilitätsangebot im
Bereich des gebündelten Bedarfsverkehrs und Taxiverkehrs schaffen) und den damit
verbundenen, konkret zu beantwortenden Fragen (s. Kapitel 1); sie lassen sich jeweils drei
zentralen Themenblöcken zuordnen:
1. Bedeutung der Barrierefreiheit für die individuelle Mobilität von sensorisch und in
ihrer Mobilität eingeschränkten Personen – Interviewthemen:
o allgemeine Mobilitätsoptionen von sensorisch und in ihrer Mobilität
eingeschränkten Personen
o Anforderungen an Bedarfsverkehre (allgemein) und an Taxiverkehre
o Veränderungen des individuellen Mobilitätsverhaltens durch barrierefreie
Mobilitätsangebote in Taxi- und gebündelten Bedarfsverkehren
o über die Regelungen des § 64c PBefG hinausgehende Aspekte, die die Nutzung
für sensorisch und in ihrer Mobilität eingeschränkte Personen begrenzen
o alternative Mobilitätsangebote für sensorisch und in ihrer Mobilität eingeschränkte
Personen
2. Markt- und Angebotsentwicklung der Barrierefreiheit im Taxiverkehr und im
gebündelten Bedarfsverkehr – Interviewthemen:
o Einschätzung der Marktentwicklung und Verfügbarkeit von barrierefreien
Mobilitätsangeboten
o Einschätzung der zukünftige Marktentwicklung
3. Funktion und Bedeutung des Rechtsrahmens für die Barrierefreiheit im Taxiverkehr
und im gebündelten Bedarfsverkehr – Interviewthemen:
o Erwartungen an die Gesetzesnovelle und wahrgenommene Veränderungen
o Anwendung der gesetzlichen Regelungsinstrumente des § 64c PBefG und
mögliche Hemmnisse für die Marktentwicklung
o Einschätzung zum Anpassungsbedarf der gesetzlichen Regelungen des § 64c
PBefG
Im Hinblick auf die Anwendung der gesetzlichen Regulierungsinstrumente seitens der
Genehmigungsbehörden wurde in den Interviews vor allem nach deren Folgen für die
Marktentwicklung von barrierefreien Mobilitätsangebot im gebündelten Bedarfsverkehr und im
Taxiverkehr gefragt. Die konkrete Genehmigungspraxis war Gegenstand der quantitativen
Erhebungen.
Für jeden Themenblock wurde jeweils ein entsprechender Fragenkatalog erarbeitet.
Dieser war Grundlage für die Erstellung von individualisierten Interview-Leitfäden.
Auswahl der zu befragenden Expertinnen und Experten
Im Themenfeld „Barrierefreiheit gem. § 64c PBefG“ wurden fünf relevante
Stakeholdergruppen mit jeweils unterschiedlichen Perspektiven auf das Thema „Barrierefreiheit“
identifiziert:
• Anbieter von gebündelten Bedarfsverkehren
• Taxianbieter
• Kommunen
• Behindertenvertretung
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Beirat für Seniorinnen und Senioren
Für jede Stakeholdergruppe wurden jeweils geeignete Interessenvertretungen
(Unternehmen, Verbände) identifiziert, die die jeweilige Stakeholder-Perspektive angemessen
repräsentieren. Sofern mehrere Interessenvertretungen für eine Stakeholdergruppe in Betracht
kamen, wurde darauf geachtet, dass ein möglichst breites Spektrum an Interessen
innerhalb dieser Gruppe abgedeckt wird. In Abhängigkeit vom konkreten Kenntnisstand im
Hinblick auf einzelne Themenblöcke (s. o.) und der damit verbundenen Aussagefähigkeit der
Interviewten wurde das individualisierte Fragenset des Interviewleitfadens jeweils
angepasst. Insgesamt wurden sieben Einzelinterview durchgeführt.
Auswertung der Interviews
Alle Interviews wurden im Zeitraum 16.11.23 bis 17.01.24 online geführt und mit
Zustimmung der Befragten als Video aufgezeichnet. Anschließend erfolgte eine automatisierte
Transkription der Videoaufzeichnung als bearbeitbare Textdatei, gegebenenfalls punktuell
mit einer redaktionellen Nachbearbeitung der Textdatei, um Fehler in der automatisierten
Transkription zu korrigieren.
Im nächsten Arbeitsschritt erfolgte dann die eigentliche Auswertung der Interviews.
Hierbei wurden Aussagen und Textpassagen mit einer Codierung versehen, die sich aus
Kernbegriffen der Interviewthemen und der jeweiligen Antworten der interviewten Personen
ableiten. Durch die Codierung war es möglich, die zu einem Interviewthema passenden
Aussagen zu identifizieren, so dass sich Aussagen innerhalb eines Interviews auch anderen
Fragen zuordnen ließen, wenn deren Thema mit der Aussage ebenso gut oder
möglicherweise auch treffender adressiert wurde. Des Weiteren erlaubte die Codierung eine
Zusammenstellung von einheitlich codierten Aussagen und Passagen aus allen Interviews in einer
synoptischen Gegenüberstellung sowie das Herstellen von Querbezügen zwischen
ähnlichen Themen. Mit der synoptischen Aufbereitung war es möglich, Übereinstimmungen,
Widersprüche oder Besonderheiten in den Aussagen der interviewten Expertinnen und
Experten zu identifizieren.
Schließlich wurden die Erkenntnisse, die über die Interviews gewonnen wurden, nochmals
mit den Zielen der Evaluation und den damit verbundenen Fragestellungen abgeglichen (s.
Kapitel 1). Über diesen Abgleich ließen sich Themen und Schwerpunkte für die
anschließenden quantitativen Befragungen identifizieren.
Die Darstellung der Interviewergebnisse in Kapitel 4 orientiert sich an den oben genannten
Interviewthemen und deren Zuordnung zu drei Themenblöcke.
3.3 Vorgehensweise bei der Konzeption, Durchführung und
Auswertung von quantitativen Befragungen
3.3.1 Generelle Vorgehensweise bei den quantitativen Befragungen
Für die Evaluation des Gesetzes zur Modernisierung des PBefG wurde ein „Mixed-
Method“-Ansatz angewählt, der neben qualitativen Befragungen (Expertinnen-/
Experteninterviews: s. Kapitel 3.2) auch quantitative Befragungen umfasst und deren Ergebnisse
miteinander verknüpft. Bei den quantitativen Befragungen ging es dabei – neben einer
Abrundung des Bildes zum erreichten Umsetzungsstand bei Barrierefreiheit im gebündelten
Bedarfsverkehr und im Taxiverkehr – vor allem darum, die Motive und Hintergründe für das
jeweilige Handeln auf Seiten der unterschiedlichen Akteursgruppen zu erfassen; dies
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29 BASt / Projekt 82.0806/2022
betraf Anbieter bzw. Vermittler von Bedarfsverkehren, Taxiunternehmen,
Genehmigungsbehörden sowie Nutzende bzw. Nicht-Nutzende von barrierefreien Bedarfs- und
Taxiverkehren.
Für jede Akteursgruppe wurde ein eigener strukturierter Fragebogen erarbeitet. Die
Befragungen wurden als Online-Befragung konzipiert. Die technische Umsetzung der
Befragungen erfolgte durch das KIT mit dem Befragungsprogramm Unipark. Zur Qualitätssicherung
wurde noch vor dem Start der Befragungen ein zweiwöchiger Pretest durchgeführt.
Die Durchführung der Befragungen erfolgte im Zeitraum 03.06. bis 15.07.2024.
3.3.2 Befragung der Anbieter von Taxiverkehren gem. § 47 PBefG und von
gebündelten Bedarfsverkehren gem. § 50 PBefG
Ziel der Befragung
Ziel der quantitativen Befragung von Anbietern bzw. Vermittler von gebündelten
Bedarfsverkehren und von Taxiunternehmen mit 20 oder mehr Fahrzeugen war es, den
Umsetzungsstand der gesetzlichen Regelungen des § 64c PBefG, insbesondere die Verfügbarkeit
von barrierefreien Fahrzeugen im gebündelten Bedarfsverkehr und im Taxiverkehr, zu
ermitteln sowie mögliche Hemmnisse bei der Umsetzung zu erfassen und entsprechend
ihrer Bedeutung einzuordnen.
Themen der Befragung
Die Befragungsthemen waren durch die Aufgabenstellung bereits weitgehend
vorgegeben. Darüber hinaus wurde darauf geachtet, dass mithilfe der quantitativen Befragungen
auch Erkenntnislücken geschlossen werden, die in den qualitativen Interviews mit den
Expertinnen und Experten (s. Kapitel 4) zu Tage traten, beispielweise wie sich die Nachfrage
nach barrierefreien Fahrzeugen aus Sicht der Unternehmen darstellt und ob und, falls ja,
welche wirtschaftlichen Auswirkungen die Regelungen des § 64c PBefG für die
betroffenen Unternehmen haben.
Die verschiedenen Themenblöcke sind im Folgenden kurz dargestellt.
1. Rolle und Betriebsgebiet des Unternehmens – Befragungsthemen:
a) Betreiber oder Vermittler von gebündelten Bedarfsverkehren bzw.
Taxiunternehmen
b) Betriebsgebiet des Unternehmens
2. Fahrzeuge allgemein – Befragungsthemen:
a) Anzahl der eingesetzten Fahrzeuge (Taxiunternehmen: im selben
Genehmigungsbezirk; Anbieter/Vermittler gebündelter Bedarfsverkehr: im Bediengebiet)
b) Antriebsform der eingesetzten Fahrzeuge
3. barrierefrei ausgestattete Fahrzeuge – Befragungsthemen:
a) Anzahl der Fahrzeuge gem. den Anforderungen des § 64c PBefG (Ausstattung
mit Rollstuhl-Rückhaltesystem und Rollstuhlnutzer-Rückhaltesystem)
b) Gründe für das Nicht-Erfüllen der Anforderungen des § 64c PBefG
c) geplante zukünftige Ausstattung der Fahrzeuge mit Rollstuhl-Rückhaltesystem
und Rollstuhlnutzer-Rückhaltesystem
d) vorhandene bzw. geplante Fahrzeuge mit zusätzlichen Ausstattungsmerkmalen
gemäß DIN 75078-1(Kraftfahrzeuge zur Beförderung mobilitätsbehinderter
Personen (KMP) – Begriffe, Anforderungen, Prüfung - Teil 1: Fahrzeugeigenschaften
und Ausstattungen) oder TÜV/DEKRA-Zertifikat “Sichere Beförderung von
Menschen mit Behinderung” nach Anzahl und Ausstattungsmerkmalen
4. Betriebsprozesse – Befragungsthema:
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a) Buchungsmöglichkeiten für barrierefreie Beförderungsangebote
5. Wirtschaftlichkeitsaspekte – Befragungsthemen:
a) durchschnittlicher Anteil der als “barrierefrei“ bestellten Fahrten an allen
Fahrten mit barrierefreien Fahrzeugen
b) Auswirkungen der Anforderungen an Anzahl und Ausstattung der barrierefreien
Fahrzeuge gem. § 64c PBefG auf die Wirtschaftlichkeit
c) Auswirkungen des bundesweiten Richtwerts zur Mindestverfügbarkeit von
barrierefreien Fahrzeugen gemäß § 64c PBefG
d) Vorgaben der Genehmigungsbehörden zur Mindestanzahl der vorzuhaltenden
barrierefreien Fahrzeuge gem. § 64c Abs. Satz 2 PBefG
e) Ausnahmeanträge von den Regelungen zur Barrierefreiheit gem. § 64c PBefG
Bei der Ausgestaltung der Befragung wurden sowohl geschlossene Fragen (Auswahllisten
mit vorgegebenen Antwortoptionen) als auch offenen Fragen (Freitextfeldern) verwendet,
oftmals auch in Kombination. Sofern dies sinnvoll erschien, wurden Mehrfachnennungen
bei den Antwortoptionen zugelassen. Bei der Frage der Zielerreichung wurden auch Likert-
Skalen5 verwendet, um die Einschätzung der Befragten zu erfassen.
Alle Befragten erhielten den gleichen Fragebogen und wurden entsprechend ihrer
Antworten zu den verschiedenen Teilen des Fragebogens geleitet.
Auswahl der Befragungsteilnehmenden
Taxiunternehmen:
Die Regelungen des § 64c PBefG gelten für Taxiunternehmen mit 20 oder mehr
Fahrzeugen. Daher sollten auch nur diese an der Befragung teilnehmen. In Deutschland wird die
Anzahl der Fahrzeuge je Taxiunternehmen, Betriebsgebiet und Art der Konzession
(Taxikonzession oder gemischte Taxi- und Mietwagenkonzession) jedoch nicht zentral mit
entsprechenden Kontaktdaten erfasst. Auf Rückfrage bestätigten mehrere Bundes- und
Landesverbände des Taxigewerbes, dass Ihnen keine Kontaktdaten vorliegen. Entsprechende
Kontaktdaten liegen möglicherweise bei den zuständigen Genehmigungsbehörden vor;
eine Recherche bei allen Genehmigungsbehörden in Deutschland war aufgrund der
Vielzahl der Behörden im Rahmen der Evaluation aus Aufwands- und Zeitgründen jedoch nicht
möglich.
Über eine stichwortbasierte Internetrecherche ließen sich bundesweit lediglich 11
Taxiunternehmen identifizieren, die auf ihrer Internetseite angegeben hatten, dass sie über
Fahrzeugflotten von 20 oder mehr Fahrzeugen verfügen. Auch aus einer Sondererhebung des
Bundesministeriums für Digitales und Verkehr vom 31.12.2020 ging hervor, dass lediglich
14,5 Prozent der Taxiunternehmen in Deutschland über drei oder mehr Fahrzeuge verfügen
[BMDV 2020]. Dies legt die Vermutung nahe, dass der Anteil der Taxiunternehmen mit 20
oder mehr Fahrzeuge noch deutlich kleiner ist. Diese Vermutung wurde u. a. vom
Bundesverband Taxi und Mietwagen e. V. sowie vom Verband des privaten gewerblichen
Straßenpersonenverkehrs Nordrhein-Westfalen VSPV e. V. ohne Kenntnis genauerer Zahlen im
persönlichen Kontakt bestätigt. Eine gezielte Ansprache von Taxiunternehmen mit 20 oder
mehr Fahrzeugen war somit nicht möglich.
5 Verfahren zur Messung persönlicher Einstellungen
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Um dennoch eine möglichst breite Streuung der Online-Befragung im Taxigewerbe zu
erreichen, wurden folgende Institutionen gebeten, die Einladung zur Teilnahme an der Online-
Befragung an ihre Mitglieds- bzw. Partnerunternehmen weiterzuleiten:
• 3 Bundesverbände des Taxigewerbes (Bundesverband Taxi und Mietwagen e. V.
(BVTM), Taxiverband Deutschland e. V. und Taxi- und Mietwagenverband
Deutschland e.V. (TMV))
• 26 Landesverbände des Taxigewerbes
• 4 bundesweit tätige Taxivermittler
Darüber hinaus wurden auch die 11 in der o. g. Internetrecherche identifizierten sowie 3
weitere, vom BMTV benannten großen Taxiunternehmen zur Teilnahme an der Befragung
eingeladen.
Anbieter von gebündelten Bedarfsverkehren nach § 50 PBefG:
Bei einer Internet- und Literaturrecherche im Rahmen einer Bestandsaufnahme zu
Bedarfsverkehrsangeboten (Stand 01/2024) waren 100 Bedarfsverkehrsangebote in
Deutschland identifiziert worden. Andere Erhebungen aus den Jahren 2023 und 2024 kommen zu
einer ähnlichen Größenordnung, so dass davon auszugehen ist, dass eine weitgehend
vollständige Bestandsaufnahme vorliegt, auch wenn nicht auszuschließen ist, dass aufgrund
der Erfassungsmethode bei der Bestandsaufnahme einzelne Angebote nicht erfasst
wurden. 10 dieser Bedarfsverkehrsangebote haben gleiche Anbieter bzw. Vermittler. Somit
verblieben 90 Anbieter bzw. Vermittler. Es lagen jedoch vor der Befragung keine
Informationen dazu vor, nach welcher Verkehrsform die Angebote genehmigt sind.
Daher wurde eine parallel stattfindende Online-Befragung, zu der die 90 identifizierten
Bedarfsverkehrsanbieter bzw. -vermittler via Email eingeladen waren, dazu genutzt, diese
zunächst nach der Genehmigungsform ihres Bedarfsverkehrs zu fragen.
Befragungsteilnehmende, die den gebündelten Bedarfsverkehr nach § 50 PBefG als Genehmigungsform
angaben, wurden anschließend auch die oben genannten Fragen zur Barrierefreiheit nach
§ 64c PBefG gestellt.
Durchführung und Auswertung der Befragung
Die via Email versendeten Einladungen enthielten Informationen zu Hintergrund, Inhalt und
Ablauf der Befragung sowie einen Link bzw. QR-Code zu einem standardisierten Online-
Fragebogen. Das Design des Fragebogens sah ein Ein- und Ausblenden solcher Fragen vor, für
die zuvor ein Filter bestimmt wurde. Wurden beispielsweise zu Anfang der Befragung
angegeben, dass ein teilnehmendes Unternehmen weniger als 20 Fahrzeuge hat, wurde die
Befragung qualifiziert beendet. Oder wenn Unternehmen mit 20 oder mehr Fahrzeugen
angegeben hatten, dass sie keine barrierefreien Fahrzeuge im Fahrzeugpool haben, wurde nur in
diesem die Frage gestellt, ob die Neubeschaffung barrierefreier Fahrzeuge geplant sei.
Um eine möglichst hohe Teilnahmequote zu erreichen, wurde auch während des
Befragungszeitraum nochmals mehrfach auf die Befragung aufmerksam gemacht:
• Da die Landesverbände des Taxigewerbes direkt angeschrieben wurden und mit einer
Zeitverzögerung von mehreren Tagen auch nochmals indirekt über die
Bundesverbände zur laufenden Online-Befragung informiert wurden, ergab sich eine
zeitversetzte Informationskaskade zur Befragung.
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32 BASt / Projekt 82.0806/2022
• Etwa 3 Wochen nach dem Start der Online-Befragung erschien im Online-Newsletter
der Branchen-Informationsplattform „Taxi-Times“, der einen größeren
Abonnentenkreis erreicht, eine weitere Information und Einladung zur laufenden Befragung.
Die eingegangenen Antworten wurden nach Abschluss zur Online-Befragung manuell
ausgewertet. Die Ergebnisse sind in Kapitel 5.1 dargestellt.
Teilnahmequote
An der Online-Befragung nahmen lediglich zwei Anbieter von gebündelten
Bedarfsverkehren sowie zehn Taxiunternehmen teil. Darunter waren zwei Taxiunternehmen, die zum
Zeitpunkt der Befragung weniger als 20 Fahrzeuge im Pflichtfahrbereich ihres Taxiverkehrs
(gem. § 47 Absatz 4) einsetzen und die somit nicht in den Anwendungsbereich des § 64c
PBefG fallen. Die Datensätze dieser beiden Taxiunternehmen wurde entfernt. Damit
standen insgesamt nur zehn Datensätze für eine Auswertung zur Verfügung.
Auswertung der Befragung
Die acht Taxiunternehmen mindestens 20 Fahrzeuge im Pflichtfahrbereich haben ihr
Bediengebiet (Pflichtfahrbereich) in den Bundesländern Baden-Württemberg, Hamburg und
Nordrhein-Westfalen. Die Anbieter von gebündelten Bedarfsverkehren machten keine
Angaben zum Bediengebiet.
Aufgrund der sehr geringen Teilnahmequote sind aus den Befragungsergebnissen weder
für Deutschland insgesamt noch für einzelne Bundesländer quantifizierbare Aussagen zum
Umsetzungsstand der Barrierefreiheit gemäß § 64c PBefG möglich. Es lassen sich lediglich
qualitative Aussagen in Form von Tendenzen ableiten.
Die Datenaufbereitung fand in Microsoft Excel statt.
3.3.3 Befragung der zuständigen Genehmigungsbehörden
Ziel der Befragung
Die gesetzlichen Vorgaben zur Barrierefreiheit werden durch das konkrete
Verwaltungshandeln der Genehmigungsbehörden auf ihre Einhaltung überprüft. Um die
Umsetzungseffizienz der novellierten Regelungen festzustellen, ist das Wissen der
Genehmigungsbehörden essenziell, da diese die Regelungen tatsächlich anwenden. Ziel ist es, dass dieses
Wissen über die Genehmigungspraxis durch die Befragung der Genehmigungsbehörden in
die Evaluation einfließt.
Themen der Befragung
Die Genehmigungsbehörden wurden zu den Themen der Befragung jeweils für den
gebündelten Bedarfsverkehr und Taxiverkehr befragt. Themen der Befragung waren die Anzahl
bzw. Quote der erteilten, versagten und nachträglich entzogenen Genehmigungen seit der
Novellierung sowie die erteilten Ausnahmeregelungen (Festsetzung einer höheren oder
niedrigeren Quote barrierefreier Fahrzeuge). Zu der Ausnahmeregelung der Vorhaltung
einer geringeren Quote barrierefreier Fahrzeuge aufgrund wirtschaftlicher Härte für den
Unternehmer wurden die praktischen Anforderungen erfragt, die von der
Genehmigungsbehörde an diese Nachweise gestellt werden. Die Befragung fokussierte dabei
insbesondere auf die im Novellierungsverfahren kritisierten Regelungsinhalten.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7640 – 32 –
33 BASt / Projekt 82.0806/2022
Auswahl der Befragungsteilnehmenden
Es wurde eine Online-Befragung der Behörden anhand eines vorstrukturierten, einheitlichen
Fragenkatalogs durchgeführt. Das Personenbeförderungsrecht ist Bundesrecht, welches
durch die Bundeländer umgesetzt wird. Die Genehmigungsbehörden sind auf Landesebene
angesiedelt, pro Bundesland existieren mehrere Genehmigungsbehörden. Eine Erfassung
aller Genehmigungsbehörden in Deutschland war aufgrund der Vielzahl der Behörden jedoch
nicht möglich. Um dennoch ein sinnvolles Befragungsergebnis erzielen zu können, wurde
eine Stichprobe je Bundesland gebildet. Um eine repräsentative Auswahl der Behörden zu
treffen, erfolgte eine Orientierung an den Delegationsgrößen des Bundesrats. Gemäß Artikel
51 Absatz 2 des Grundgesetzes hat jedes Land mindestens 3 Stimmen, Länder mit mehr als 2
Millionen Einwohnern haben 4 Stimmen, Länder mit mehr als 6 Millionen Einwohnern 5
Stimmen, Länder mit mehr als 7 Millionen Einwohnern 6 Stimmen.
Da sich die Anzahl der Genehmigungsbehörde in Stadtstaaten stark von Flächenländern
differenziert, war eine Anpassung der zu befragenden Genehmigungsbehörden
vorzunehmen. Ziel der Befragung war pro Bundesland mindestens eine Genehmigungsbehörde zu
befragen, höchstens drei. Daraus folgt ein Umrechnungsschlüssel von der
Delegationsgröße des Bunderates zur Anzahl der zu befragenden Genehmigungsbehörden von
Stimmgewicht 3 zu 1 Genehmigungsbehörde; 4 bis 6 zu 2 Genehmigungsbehörden; 6 zu 3
Genehmigungsbehörden. Die Zusammenlegung der Bundesländer mit einem Stimmgewicht
von mehr als 6 Millionen Einwohnern und Ländern mit mehr als 7 Millionen Einwohnern
folgt daraus, dass der Unterschied der Einwohnerzahl geringer ist als bei den Ländern mit
4 Stimmen.
Die Anzahl der je Bundesland befragten Genehmigungsbehörden für den Taxiverkehr ergibt
sich somit aus der nachfolgenden Tabelle.
Stimmanteil
im Bundesrat
Bundesländer Anzahl je Bundesland befragten
Genehmigungsbehörden
3
Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern,
Saarland
1
4
Berlin*, Brandenburg, Rheinland-Pfalz, Sachsen,
Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein, Thüringen
2
*1 gesonderte
Stadtstaatregelung
5 Hessen 3
6
Baden-Württemberg, Bayern, Niedersachsen,
Nordrhein-Westfalen
3
Tabelle 1: Anzahl der je Bundesland befragten Genehmigungsbehörden
Nach der abstrakten Wahl der o. g. Stichprobe je Bundesland wurden die die Teilnahme an
der Befragung vorgesehenen Genehmigungsbehörden ausgewählt. Um die Qualität
unserer Befragung zu sichern, waren möglichst diejenigen Genehmigungsbehörden
auszuwählen, die überhaupt mit der Regelung des § 64c PBefG in Berührung kommen können. Dies
ist bei solchen Genehmigungsbehörden der Fall, in deren Zuständigkeitsbereich
Unternehmen mit über 20 Fahrzeugen angesiedelt sind, was vermutlich eher in größeren
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Kommunen der Fall ist. Aus diesem Grund wurden Genehmigungsbehörden ausgewählt,
die Genehmigungen des Taxiverkehrs in den größten Orten der Bundesländer bearbeiten.
Für den gebündelten Bedarfsverkehr ergibt sich ein differenziertes Bild der Stichprobe. Die
Befragung zur Barrierefreiheit wurde mit einer weiteren, für die Evaluierung
durchgeführten Befragung zu den neuen Verkehrsformen des Linien- und gebündelten
Bedarfsverkehrs verknüpft, um nach Möglichkeit nur solche Genehmigungsbehörden des
gebündelten Bedarfsverkehrs zu der Regelung des § 64c PBefG zu befragen, die mit dem
Genehmigungsverfahren durch anhängige oder bereits beschiedene Verfahren in Berührung
gekommen sind. Von den 32 befragten Genehmigungsbehörden erfüllt dieses Kriterium nur
eine Genehmigungsbehörde; diese stellt die Stichprobe dar.
Durchführung und Auswertung der Befragung
Den ausgewählten Genehmigungsbehörden wurde eine Nachricht mit einem Link zu
einem standardisierten Online-Fragebogen nebst einem Begleitschreiben mit der Bitte der
Teilnahme an der Evaluation der Novellierung des PBefG übersandt. Das Design des
Fragebogens sah ein Ein- und Ausblenden solcher Fragen vor, für die zuvor ein Filter bestimmt
wurde. Wurden beispielsweise bislang keine Anträge zur Ausnahme der Vorhaltung
barrierefreier Fahrzeuge gestellt, so entfielen die folgenden Fragen zu dem Verfahren des
Nachweises der wirtschaftlichen Härte für den Unternehmer.
Teilnahmequote
14 Genehmigungsbehörden des Taxiverkehrs haben zwar an der Befragung
teilgenommen, diese aber abgebrochen bzw. nicht beendet, so dass deren Antworten nicht
gewertet werden konnten. 8 von 32 Genehmigungsbehörden des Taxiverkehrs haben den
Fragebogen gemäß des Fragebogendesigns beendet und konnten somit ausgewertet werden. Es
wurden nur Antworten ausgewertet werden, die aus einem vollständig ausgefüllten
Fragebogen resultieren. Für den gebündelten Bedarfsverkehr hat eine Genehmigungsbehörde
teilgenommen.
Auswertung der Befragung
Die geringe Teilnahmequote der Genehmigungsbehörden ermöglichte keine
repräsentative Gewichtung der Antworten nach dem o. g. Design (Stimmgewichtung im Bundesrat),
um ein repräsentatives Ergebnis auf Bundesebene zu erlangen.
3.3.4 Befragung von Nutzenden und Nicht-Nutzenden von barrierefreien
Mobilitätsangeboten
Ziel der Befragung
Ziel der quantitativen Befragung von Nutzenden und Nicht-Nutzenden von barrierefreien
Mobilitätsangeboten war es, die Verfügbarkeit sowie die Nutzbarkeit solcher Angebote zu
erfassen. Dabei standen die Erfahrungen von mobilitätseingeschränkten Personen im
Vordergrund sowie die Zufriedenheit mit bestehenden Ausstattungsmerkmalen.
Themen der Befragung
Da nur zu einem Bedarfsverkehrsangebot gesichert bekannt war, dass dieses als
gebündelter Bedarfsverkehr nach § 50 PBefG genehmigt war, dieses Angebot jedoch zum Zeitpunkt
der Befragung keine barrierefreien Fahrzeuge einsetzte, wurde lediglich das Thema der
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barrierefreien Taxis berücksichtigt. Dafür wurden zunächst Fragen zur Behinderung der
Personen gestellt, um zu identifizieren, ob ein solches barrierefreies Angebot für die
befragte Person relevant ist. Anschließend wurden die Personen zu ihren Erfahrungen und
ihrer Wahrnehmung von barrierefreien Taxis befragt.
Ein Überblick über die Befragungsinhalte gibt die folgende Auflistung:
1. Themenblock Soziodemographische Informationen – Befragungsthemen:
a) Alter, Geschlecht, Haushaltsgröße, Wohnsituation, …
2. Themenblock Mobilitätseinschränkung – Befragungsthemen:
a) Art der Einschränkung
b) benötigte Hilfsmittel
c) nutzbare Verkehrsmittel
3. Themenblock Allgemeines Mobilitätsverhalten – Befragungsthemen:
a) Verfügbare Mobilitätswerkzeuge
b) typische Verkehrsmittelnutzung
4. Themenblock Erfahrungen mit barrierefreien Taxis bzw. gebündelten
Bedarfsverkehren – Befragungsthemen:
a) Verfügbarkeit
b) Nutzbarkeit
Auswahl der Befragungsteilnehmenden
Durch die Interviews mit Expertinnen und Experten (s. Kapitel 3.2) gab es bereits Kontakt
zu diversen Vertreterinnen und Vertretern von Interessensverbänden für Menschen mit
Behinderung, an die ein Informationsschreiben mit dem Link bzw. QR-Code zur Online-
Befragung versendet wurde. Des Weiteren wurden Kontaktadressen von Initiativen und
Verbänden recherchiert. Daraufhin wurde ein Anschreiben versendet mit der Bitte, die
Befragung im Kontakt- und Mitgliederkreis zu verteilen, um möglichst viele Personen zu
erreichen. Die Einladung erging an insgesamt 12 verschiedene Verbände und
Interessensvertretungen.
Teilnahmequote
Aus Haushaltsbefragungen ist das Problem bereits bekannt, dass Personen mit
Behinderung, in diesem Fall speziell Menschen, die auf einen Rollstuhl angewiesen sind, nur
schwer erreichbar sind. Trotz der Bemühungen, entsprechende Kontakte anzuschreiben,
haben lediglich 16 Personen an der Befragung teilgenommen, die auf ein barrierefreies
Fahrzeug angewiesen sind (bzw. ein Fahrzeug, in dem sie im Rollstuhl transportiert
werden können).
Auswertung der Befragung
Aufgrund der geringen Stichprobe wurden lediglich qualitative Analysen der erhobenen
Daten vorgenommen. Die Datenaufbereitung fand in Microsoft Excel statt.
3.4 Vorgehensweise bei der Zusammenführung und
Auswertung aller Ergebnisse
Das Zusammenführen der Ergebnisse aus den unterschiedlichen Erhebungsmethoden soll es
ermöglichen, die Wirksamkeit der gesetzlichen Regelungen und Bestimmungen zur
Barrierefreiheit bei Taxi und gebündelten Bedarfsverkehren zu bewerten. Zudem sollen bislang
bewährte und zielführende Strategien bei der Anwendung der Steuerungsmöglichkeiten, die
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7640– 35 –
36 BASt / Projekt 82.0806/2022
die rechtlichen Regelungen im PBefG bieten, herausgearbeitet werden, um hieraus mögliche
Handlungsempfehlungen für den Bundesgesetzgeber abzuleiten.
Im letzten Schritt wurden die Evaluationsergebnisse aus den unterschiedlichen
Erhebungsmethoden thematisch im Hinblick auf die zu beantwortenden Forschungsfragen (s. Kapitel 1)
zusammengeführt, um hieraus Wirksamkeit der gesetzlichen Regelungen und
Bestimmungen in Bezug auf die Barrierefreiheit im Taxiverkehr und im gebündelten Bedarfsverkehre
ermitteln zu können. Unter Berücksichtigung der zur Verfügung stehenden stark
eingeschränkten Datenbasis erfolgte eine Bewertung zur Wirksamkeit des § 64c PBefG und inwieweit die
Ziele, die der Bundesgesetzgeber mit der Einführung in das Personenbeförderungsgesetz
verfolgt hat, bislang erreicht wurden.
Soweit aus dieser Zusammenschau der Ergebnisse Verbesserungsansätze erkennbar wurden,
wurden entsprechende, an den Bundesgesetzgeber oder andere verantwortliche
Institutionen gerichtete Handlungsempfehlungen formuliert.
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4 Ergebnisse der Interviews
zur Barrierefreiheit gemäß
§ 64c PBefG
4.1 Bedeutung der Barrierefreiheit im Taxiverkehr und im
gebündelten Bedarfsverkehr für die individuelle Mobilität
4.1.1 Allgemeine Mobilitätsoptionen für sensorisch und in ihrer Mobilität
eingeschränkte Personen
In den Gesprächen mit den Expertinnen und Experten zum Thema Barrierefreiheit wurde
deutlich, dass Menschen mit Behinderung ganz allgemein vor großen Herausforderungen
stehen, wenn sie mobil sein möchten. Ein Aspekt, der von den Befragten häufig
beschrieben wurde, sind sehr lange Vorlaufzeiten für Buchungen barrierefreier Fahrzeuge. Dies
beträfe unterschiedliche Verkehrsmittel. Ein Experte berichtete, dass die Nutzung des ÖPNV,
der grundsätzlich eine Spontanmobilität ermöglichen soll, mit großen Unsicherheiten für
Menschen mit Behinderung verbunden sei. Beispiele hierfür sind vollbesetzte
Verkehrsmittel oder fehlende Informationen zu defekten Aufzügen an Haltestellen.
Auch die fehlende Barrierefreiheit an Haltestellen sei ein großes Problem, insbesondere
dann, wenn keine Informationen dazu vorliegen. Während Krankentransporte an Fahrten
zu medizinischem Zwecke gebunden seien, weisen Sonderfahrdienste sehr hohe
Vorlaufzeiten auf. Ein Experte nennt in diesem Zusammenhang eine Vorlaufzeit für
Sonderfahrdienste zwischen drei Tagen und zwei Wochen.
Zu Taxiverkehren wurde von mehreren Interviewten angemerkt, dass diese auf Dauer sehr
teuer seien. Außerdem müsse der Rollstuhl vorher angemeldet werden und nicht nur ein
barrierefreies Taxi verfügbar sein, sondern auch entsprechend geschultes Personal. Beides
sei, insbesondere im ländlichen Raum, ein großes Problem. Im Projekt „Inklusionstaxi“ in
Berlin wird beispielsweise angestrebt, innerhalb von 15 Minuten ein barrierefreies Taxi
bekommen zu können. Dies wäre eine alternative Möglichkeit, Mindestmaße für
Verfügbarkeiten zu definieren. Ein Experte beschreibt die Situation bei fehlendem Angebot so: „Sie
müssen dann bitten und betteln, ob ihnen jemand aus der Nachbarschaft etwas mitbringt,
was Sie dringend brauchen“.
Eine Expertin schilderte, dass Familie, Freunde und Nachbarn oft die letzte Rückfallebene
für Menschen mit Behinderungen seien, wenn kein alternatives Angebot zur Verfügung
stünde. Gleichzeitig berichteten insbesondere zwei Interviewte von unterschiedlichsten
ehrenamtlichen Fahrdiensten, teils durch Kommunen, teils durch Vereine oder
Privatpersonen initiiert, insbesondere im ländlichen Raum. Des Weiteren existieren Fahrdienste für
Behindertenwerkstätten, die viele Anforderungen mobilitätseingeschränkter Personen
erfüllen, aber nur für Fahrten von bzw. zur Werkstatt genutzt werden dürfen.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7640– 37 –
38 BASt / Projekt 82.0806/2022
Die Schilderungen des Ist-Zustands von Mobilitätsoptionen für sensorisch und in ihrer
Mobilität eingeschränkte Menschen weisen darauf hin, dass spontane Mobilität für diesen
Personenkreis bislang kaum möglich ist.
4.1.2 Anforderungen von Menschen mit Behinderungen an Bedarfsverkehre
(allgemein) und an Taxiverkehre
Bei der Frage nach den Anforderungen von Menschen mit Behinderungen an
Bedarfsverkehre äußerten die Expertinnen und Experten verschiedenste Aspekte. Eine Expertin der
Behindertenvertretung fasste zusammen: „Ganz global und ganz wichtig ist natürlich
Barrierefreiheit. Punkt. Das beinhaltet eigentlich ja schon alles. Ich habe aber noch so ein paar
zusätzliche Stichworte wie Nutzbarkeit, Auffindbarkeit, wo auch Informationen und
Standorte zugehören, dann die barrierefreie Rufbarkeit, Verfügbarkeit, Bezahlbarkeit,
Unterstützung, das ist manchmal auch ein Thema und Flexibilität, zum Beispiel die Vorbestellzeit.“
Insbesondere der Ein- und Ausstieg wurde von mehreren Interviewten als sehr wichtig
empfunden, sowohl hinsichtlich der Zugänglichkeit des Fahrzeugs mit diversen
Rollstühlen, Rollatoren oder Gehhilfen, als auch die mögliche Unterstützung durch das
Fahrpersonal. Die Transportmöglichkeiten eines Rollators oder Rollstuhls wurden als weitere
Anforderung genannt, sofern dieser nicht während der Fahrt gebraucht wird.
Gleichzeitig müsse der Haltepunkt, sofern eine Abholung nicht unmittelbar am Standort
stattfindet, zugänglich und erkennbar sein, vor allem für sehbehinderte Menschen und
Personen im Rollstuhl. Nahezu alle Expertinnen und Experten wiesen darauf hin, dass ein
Punkt-zu-Punkt-Verkehr, wie Taxis ihn anbieten, im Allgemeinen einen großen Vorteil für
Menschen mit Behinderungen darstellt.
Viele Interviewte erwähnten, dass Menschen mit Behinderung ein größeres Bedürfnis an
Sicherheit haben. Dies beträfe einerseits die Möglichkeit eines sicheren Ein- und Ausstiegs und
andererseits die Kompetenz der Fahrenden darüber, wie Rollstühle und Rollstuhlnutzende
im Fahrzeug gesichert werden müssten. Eine Expertin unterstrich hierbei die Wichtigkeit von
Informationen für Fahrgäste und nannte das Beispiel eines Haltestellenkatasters.
In diesem Zusammenhang wurden auch Bedenken geäußert, ob Personen mit
Seheinschränkungen bei Fahrzeugen mit elektrischem Antrieb aufgrund des niedrigen
Geräuschpegels überhaupt mitbekommen, ob das Fahrzeug bereits da ist. Dieses Problem wachse
mit der zunehmenden Elektrifizierung der Fahrzeugflotten.
Weiterhin wurde ein barrierefreier Buchungsprozess als wichtiger Aspekt erwähnt. Dabei
müsse auf sehbehinderte Menschen Rücksicht genommen werden und generell müsse
jederzeit auch eine telefonische Buchbarkeit möglich sein.
4.1.3 Veränderungen des individuellen Mobilitätsverhalten von sensorisch
und in ihrer Mobilität eingeschränkten Personen durch barrierefreie
Mobilitätsangebote in Taxiverkehren und gebündelten Bedarfsverkehren
Größere Veränderungen des individuellen Mobilitätsverhalten bei Menschen mit
Behinderung wurden von den Expertinnen und Experten mit der Einführung der Novelle weder
erwartet noch bislang festgestellt. Gleichwohl schlossen zwei der Experten nicht aus, dass es
zu einem veränderten Mobilitätsverhalten kommen können, da neue Mobilitätsangebote
vom Betroffenenkreis jederzeit als große Chance betrachtet, ausprobiert und auch genutzt
würden, wenn diese in ihrem Umfeld eingeführt werden und einen Mehrwert bringen.
Eine Expertin sagte dazu: „Mit Leben füllen ist dann der wichtige Part“.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7640 – 38 –
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4.1.4 Über die Regelungen des § 64c PBefG hinausgehende Aspekte, die die
Nutzung für sensorisch und in ihrer Mobilität eingeschränkte Personen
begrenzen
Bei der Frage nach Aspekten, die über die Regelungen des § 64c hinausgehen, die Nutzung
aber weiter einschränken, nannten die Expertinnen und Experten verschiedenste
Probleme. Zwei Interviewte wiesen darauf hin, dass Fahrzeuge, die als barrierefrei beworben
werden, dies nicht immer seien. Bei Taxis sei beispielsweise die Einfahrtshöhe beim
seitlichen Einstieg manchmal so knapp, dass sich die Person im Rollstuhl den Kopf stoßen
könnte. Es sei darauf zu achten, dass für die vielen verschiedenen Rollstuhlmodelle die
Barrierefreiheit gleichermaßen gegeben sein müsse, was in der Praxis oftmals nicht der
Fall sei.
Seitens einer Expertin der Behindertenvertretung wurde auch auf eine fehlende
Konsistenz in der Barrierefreiheit hingewiesen. Während die Vorschriften zur
Fahrzeugausstattung die Nutzbarkeit gewährleisten, sei alles darüber hinaus „schwammig und ungeklärt
und nicht hilfreich“. Gleichzeitig werde mit barrierefreien Fahrzeugen geworben, während
die Ein- und Ausstiege nicht geregelt sind. Weiterhin wurde auch die Verfügbarkeit als
Hemmnis eingeordnet. Dies beträfe fehlende Fahrzeuge, fehlendes geschultes Personal,
das entsprechende Fahrten leisten kann sowie die dezentralisierte Disposition
barrierefreier Fahrzeuge, zumindest für den Anwendungsfall der Inklusionstaxis. Ein Experte der
kommunalen Vertretung erwähnte, dass Menschen mit Behinderung ihre Behinderung
auch weiterhin anmelden müssten und dass sie nicht auf jedes herkömmliche Angebot
zurückgreifen könnten.
Eine weitere Verbesserungsmöglichkeit wurde in der Informationsvermittlung zu den
barrierefreien Mobilitätsangeboten gesehen. So ist laut eines Experten in vielen Fällen nicht
bekannt, welche Taxi-Unternehmen rollstuhlgerechte Fahrzeuge anbieten und wie
technisch und organisatorisch gewährleistet werden könne, dass rollstuhlgerechte Fahrzeuge
auch für spontane Mobilität zur Verfügung stehen.
Auch die Themen Kosten, Sicherheit und der Buchungsprozess wurden genannt, hier
deckten sich die genannten Aspekte mit den grundsätzlichen Anforderungen an barrierefreie
Dienste.
4.1.5 Alternative Mobilitätsangebote für sensorisch und in ihrer Mobilität
eingeschränkte Personen
Hinsichtlich der Frage nach Mobilitätsangeboten, die Menschen mit Behinderung nutzen,
zeigte sich die zuvor beschriebene Lücke einer spontanen Mobilität. Ein Experte nannte
den ÖPNV, dieser sei aber aufgrund defekter Aufzüge und nicht vollständig barrierefrei
ausgebauter Haltestellen für viele mit Unsicherheiten verbunden. Auch kann der Weg zur
Haltestelle eine Barriere darstellen, z. B. aufgrund schlechter Verfassung oder schlechter
Wetterbedingungen.
Der Sonderfahrdienst sei zwar grundsätzlich nutzbar, der Experte berichtete aber, dass
dieser oftmals an Buchungen „überlauft“. Zwei weitere Interviewte berichteten von
etlichen Mobilitätsangeboten, die Kommunen, Vereine oder auch Privatpersonen auf die
Beine gestellt haben, oft mit ehrenamtlichem Personal, um die bestehenden Lücken zu
schließen. Auch Angehörige sind laut den Interviewten oft ein wichtiger Bestandteil in der
Mobilität von älteren und/oder Menschen mit Behinderung, da diese oft das fehlende
Angebot ausgleichen.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7640– 39 –
40 BASt / Projekt 82.0806/2022
An dieser Stelle wurden zwei sehr unterschiedliche Blickwinkel auf die allgemeine Frage
nach Inklusion im Mobilitätssektor deutlich: Während die Interessenvertretungen der
Menschen mit Behinderung sich eine inklusive Mobilität wünschen, bei der Personen mit
Behinderung mit anderen Personen ohne Behinderung gemeinsam transportiert werden,
denken Städtetag und Landkreistag, dass ein Sonderfahrdienst, genau zugeschnitten auf
barrierefreie Anforderungen, von dieser Personengruppe möglicherweise präferiert
würde.
Insgesamt zeigt sich bei der individuellen Mobilität von Menschen mit Behinderung, dass
die Anforderungen an ein Verkehrsmittel vielfältig sein können, Bedarfsverkehre und Taxis
grundsätzlich aber viele dieser Anforderungen erfüllen können. Bislang sind diese
Potenziale aus Sicht der Expertinnen und Experten allerdings nicht ausgeschöpft.
4.2 Markt- und Angebotsentwicklung der Barrierefreiheit im
Taxiverkehr und im gebündelten Bedarfsverkehr
4.2.1 Einschätzung der bisherigen Marktentwicklung und Verfügbarkeit von
barrierefreien Mobilitätsangeboten im Taxi- und gebündelten
Bedarfsverkehr
Bezüglich der allgemeinen Angebotsentwicklung der Barrierefreiheit im gebündelten
Bedarfsverkehr und Taxiverkehr konnten die Expertinnen und Experten keine konkreten
Zahlen nennen. Mehrere Experten bewerteten die Angebote insgesamt als noch nicht
ausreichend, um flexible Mobilität für Menschen mit Behinderung zu ermöglichen. Ein Vertreter
des Taxigewerbes sagt, dass sich die Verfügbarkeit barrierefreier Fahrzeuge im
Taxiverkehr seit Inkrafttreten der PBefG-Novelle noch nicht wesentlich verändert habe. Ein
anderer Experte merkte an, dass das Angebot an barrierefreien Fahrzeugen im Taxi- und
gebündelten Bedarfsverkehr in Städten vergleichsweise hoch sei, was damit
zusammenhängen könnte, dass es dort die größeren Unternehmen gibt.
Wie oben beschrieben, müsse ein barrierefreies Taxi oftmals weit im Voraus gebucht
werden und spontane Verfügbarkeiten seien nicht gewährleistet. Dazu käme, dass in manchen
Fällen die Fahrerinnen und Fahrer für rollstuhlgerechte Fahrzeuge gesonderte Schulungen
erhielten, um Menschen mit Behinderung bei der Nutzung der Fahrzeuge unterstützen zu
können. Neben dem grundsätzlichen Mangel an Fahrpersonal käme in diesen Fällen hinzu,
dass geschulte Fahrerinnen und Fahrer nicht zu allen Tagen und Uhrzeiten verfügbar
seien, weshalb nach einer Expertin gerade an den Randzeiten kein Angebot für
eingeschränkte Personen bestünde.
Von zwei Interviewten wurde auf die lokalen und meist durch Ehrenamtliche organisierte
Angebote hingewiesen. Es gäbe auch Fälle, in denen Gemeinden oder Verbände spezielle
Beförderungsangebote für mobilitätseingeschränkte Personen schaffen, indem sie
beispielsweise Fahrzeuge mit Einstiegshilfen oder Hebebühnen anschaffen und dadurch gute
Lösungen anbieten könnten, die allerdings mit hohen Kosten verbunden sind.
Der Umbau von bestehenden Fahrzeugen und die Anschaffung von Inklusionstaxis
bedeuten hohe Kosten und die Finanzierungsfrage stelle daher laut eines Experten für die
Mobilitätsanbieter eine Hürde dar. Ein anderer Experte nannte die Kosten als Grund dafür, dass
es bislang so wenige rollstuhlgerechte Fahrzeugen gibt. Zusätzliche Kosten könnten durch
die Schulungen der Fahrerinnen und Fahrer entstehen. Laut eines weiteren Experten
könnten die hohen Kosten dazu führen, dass auf Anbieterseite eine Diskussion über die
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7640 – 40 –
41 BASt / Projekt 82.0806/2022
Relevanz aufkommt, ob barrierefreie Mobilität nicht über Schwerbehinderten-Fahrdienste
gewährleistet werden könne.
Weiterhin wurde von einem Experten berichtet, dass Taxiunternehmen mit barrierefreien
Angeboten auch eine Marktlücke füllen können: „Es gibt auch engagierte Unternehmen,
die das schon vor der Novellierung gemacht haben, [...] dass das auch ein gutes
Marktsegment geworden ist für die Taxiunternehmen, die sich dann spezialisiert haben auf
Krankenfahrten, auf Freizeitfahrten für Rollstuhlnutzer [...] Also von daher gab es da eben eine
Marktlücke […]“.
Der Vertreter eines gebündelten Bedarfsverkehrsanbieters berichtet dazu für den
gebündelten Bedarfsverkehr: „Wir sehen keine Regelungen in § 64c, die einen wirtschaftlich
auskömmlichen Betrieb in besonderem Maße beeinträchtigen würden […].“
Es wurde außerdem von einem Vertreter der Taxianbieter darauf hingewiesen, dass auch
die Fahrzeugverfügbarkeit ein entscheidender Faktor sei. Es gäbe nur wenige
Unternehmen in Deutschland, die auf die barrierefreie Umrüstung von Taxifahrzeugen spezialisiert
sind.
4.2.2 Einschätzung der zukünftigen Marktentwicklungen
Bei der Entwicklung von autonomen Fahrzeugen sahen die Expertinnen und Experten
übereinstimmend noch Hindernisse bei der Unterstützung von Menschen mit
Behinderung bei der Nutzung der Fahrzeuge, zum Beispiel beim Anlegen der Rückhaltesysteme.
Diese Unterstützung müsse zwar nicht zwingend durch die Fahrerinnen und Fahrer
erfolgen, aber der Bedarf an Assistenz (-personal) bleibt.
Der Vertreter eines gebündelten Bedarfsverkehrsanbieters sagte hierzu: „Unseres
Erachtens wird es einfach nicht möglich oder auf absehbare Zeit nicht möglich sein,
mobilitätseingeschränkte oder schwerbehinderte Personen mit autonomen Fahrzeugen zu
transportieren. Mit Blick auf die Gewährleistung von Barrierefreiheit planen wir daher […], dass wir
in einem Teil (unserer automatisierten) Fahrzeugflotte auch weiterhin Fahrzeuge mit
Servicepersonal vorhalten, um eben genau diesen barrierefreien Service zu garantieren.“
Aufgrund fehlender Erfahrungen mit gebündelten Bedarfsverkehren bezogen sich die
Aussagen der Expertinnen und Experten – mit Ausnahme des Vertreters eines gebündelten
Bedarfsverkehrsanbieters – ausschließlich auf Taxiverkehre.
4.3 Funktion und Bedeutung des Rechtsrahmens für die
Barrierefreiheit im Taxiverkehr und im gebündelten
Bedarfsverkehr
4.3.1 Erwartungen an die Gesetzesnovelle und wahrgenommene Veränderungen
Es wurde positiv wahrgenommen, dass die Barrierefreiheit im
Personenbeförderungsgesetz nun im PBefG auch für Taxiverkehre und gebündelte Bedarfsverkehre verankert
wurde und dadurch eine Verbindlichkeit entsteht. Die Inhalte müssten aber erst noch
umgesetzt werden. Eine Expertin äußerte sich dazu wie folgt: „Für mich ist es natürlich dann
wieder eine Grundlage, mit der ich argumentieren kann, aber für die Einzelnen, für den die
Nutzung interessant ist, für den bringt ein Gesetzestext erstmal gar nichts.“
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7640– 41 –
42 BASt / Projekt 82.0806/2022
Explizite Erwartungen der Expertinnen und Experten an die Einführung der Regelungen in
§64 c PBefG wurden nicht genannt.
Von den befragten Repräsentanten der Betroffenen wurde jedoch auch darauf
hingewiesen, dass die jetzigen Regelungen zu kurz greifen, da es zur Gewährleistung einer
barrierefreien Mobilität nicht genügt, wenn nur das Fahrzeug über technische Rückhaltesysteme
für Rollstühle und Rollstuhlnutzende verfügt. So bezieht sich die DIN 75078-2 auf die
Rückhaltesysteme im Fahrzeug und beispielsweise nicht auf den barrierefreien Ein- und Ausstieg.
Ein Experte wies bezüglich der Fahrzeugausstattung noch auf DIN 75078-1; dieser Teil der
DIN-Norm beziehe sich auf die Innenraumgestaltung und eine ausreichende Kopffreiheit im
Fahrzeug und sollte aus Sicht des Experten ebenfalls berücksichtigt werden.
Darüber hinaus müssen barrierefreie Zu- und Abgänge und ein barrierefreier
Buchungsprozess vorhanden sein, damit seh- und mobilitätseingeschränkte Personen diese Dienste
nutzen können. Ein Experte sagte in diesem Zusammenhang: „Also wir haben da gesehen,
dass auch diese Genehmigungsbehörden dieser Verkehre eben nicht genau wussten: "Was
ist barrierefrei?" Und diese Definition fehlt halt auch im § 64c, da wurde nur der § 35a
Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung genommen, wo eigentlich nur das Haltesystem
vorgeschrieben wird.“
4.3.2 Anwendung der gesetzlichen Regelungsinstrumente des § 64c PBefG und
mögliche Hemmnisse für die Marktentwicklung
Bezüglich der 5-%-Quote wurden von den Expertinnen und Experten einheitlich Bedenken
geäußert. Es wurde hervorgehoben, dass diese Regelung auf viele Taxi-Unternehmen nicht
zuträfe, da es nur wenige Unternehmen mit mehr als 20 Fahrzeugen gibt und diese laut
den Experten mehrheitlich in den großen Städten sind. Daher würde die 5-%-Quote
insbesondere in den ländlichen Räumen keine Wirkung entfalten.
Ein Experte von der Behindertenvertretung regt als alternative Herangehensweise am
Beispiel von Berlin an, dass die 5-%-Quote nicht je Unternehmen, sondern auf das gesamte
Taxigewerbe von Berlin bezogen werden sollte. Ein weiterer Experte schlägt vor, den Anteil
barrierefreier Fahrzeuge am Anteil der Menschen mit Behinderung vor Ort auszurichten.
Weiterhin wurde von einem Experten als Bedenken geäußert, dass Unternehmen
absichtlich unter dem Grenzwert von 20 Fahrzeugen bleiben könnten.
Die Möglichkeit der Ausnahmeregelung nach § 64c Absatz 2 Satz 26 wurde ebenso kritisch
gesehen, auch wenn niemand der Expertinnen und Experten von einem Fall berichten
konnte, in dem diese bereits zur Anwendung kam. Aber allein schon die Möglichkeit einer
‚Nische‘ im Gesetz wurde kritisch bewertet. So äußerte beispielsweise eine Expertin: „Die
Ausnahme. Ja, logischerweise. Ja ganz klar, es ist immer die Frage, wie wird damit
umgegangen. Aber im Grunde ist das eben halt so der Punkt, an dem man ganz viel, wenn man
es dann unbedingt will, rumzirkeln kann, um nicht zu müssen.“
Ein Experte aus der Behindertenvertretung regte an, bei wirtschaftlichen Gründen die
Möglichkeiten einer Förderung zu überprüfen und nicht die Ausnahmeregelung anzuwenden.
6 § 64c Absatz 2 Satz 2 ermöglicht es der Genehmigungshörde, Ausnahmen von der Mindestanzahl
vorzuhaltender barrierefreier Fahrzeuge bei nachweislich technischer oder wirtschaftlicher Unumgänglichkeit zu gestatten.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7640 – 42 –
43 BASt / Projekt 82.0806/2022
4.3.3 Einschätzung zum Anpassungsbedarf der gesetzlichen Regelungen des
§ 64c PBefG
Auf die Frage, ob die Expertinnen und Experten Anpassungsbedarf bei den Regelungen des
§ 64c PBefG sehen, wurden verschiedene Aspekte genannt. Zum einen wurde
Anpassungsbedarf, wie zuvor beschrieben, in der Definition von Barrierefreiheit gesehen. So sollte
sich die Barrierefreiheit nicht nur auf das Fahrzeug selbst, sondern auch auf das Umfeld im
Ein- und Ausstiegsbereich beziehen, z. B., um die Auffindbarkeit von Mobilitätsangeboten
zu gewährleisten.
Weiterhin schlägt ein Experte vor: „[…] diese DIN 75078 nicht nur Teil 2 zu nehmen, sondern
auch Teil 1, der stellt nämlich auch die Kopffreiheit und den Platzbedarf im Fahrzeug dar.“
Er regte außerdem an, dass die Vorgaben nicht unbedingt im PBefG erweitert werden
müssten, sondern auch in der BOKraft (Verordnung über den Betrieb von
Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr) ergänzt werden könnten. Die Umsetzbarkeit dieses
Vorschlags ist jedoch hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem europäischen Recht zu prüfen.
Es wurde außerdem von Seiten der Behindertenvertretung angeregt, dass die spontane
Fahrtmöglichkeit maßgebend sein sollte: „Und wir nehmen diese 5 %-Quote, sagen wir
mal, raus oder weichen die auf und sagen, dass vor Ort geguckt wird, dass […] eine
weitreichende Barrierefreiheit erreicht wird, indem man sagt: „In dem Gebiet müsst ihr schauen,
wie können die Leute spontan befördert werden.“.
Von einem Experten wurde bezüglich der rechtlichen Regelungen abschließend mehr
Klarheit gewünscht: „Bei dem § 64c PBefG, da richtet sich der Absatz 1 an den Aufgabenträger.
Was erstmal überraschend ist, weil der eigentlich ja für den ÖPNV und den
Nahverkehrsplan zuständig ist und nicht für die Taxiverkehre. Und der Absatz 2 richtet sich dann an die
Genehmigungsbehörde und da ist […] eigentlich unklar, ist das jetzt ein
Redaktionsversehen. Oder ist es ganz bewusst so in dieser Zweiteilung vorgesehen, weil der
Aufgabenträger halt den Nahverkehrsplan und damit das ÖPNV-Angebot im Blick hat und dann
vielleicht so ein bisschen auch auf den Taxiverkehr rüber schielen mag, aber es ist ein bisschen
komisch, weil man eigentlich auch dazu nicht richtig in den Gesetzesmaterialien was
findet, was jetzt eigentlich da die Überlegungen dahinter waren.“
Von mehreren Experten wurde bei den rechtlichen Regelungen in § 64c PBefG kein
Anpassungsbedarf genannt.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7640– 43 –
44 BASt / Projekt 82.0806/2022
5 Ergebnisse der
quantitativen Befragungen
5.1 Befragung der Anbieter von Taxiverkehren und
gebündelten Bedarfsverkehren
5.1.1 Ergebnisse der Befragung
Vorhaltung von barrierefreien Fahrzeugen
Mit Ausnahme eines Taxiunternehmens setzen alle zehn Befragungsteilnehmenden
entsprechend der gesetzlichen Mindestanforderungen gemäß § 64c PBefG und § 35a Absatz
4a StVZO Fahrzeuge ein, die mit einem Rollstuhl-Rückhaltesystem und einem
Rollstuhlnutzer-Rückhaltesystem ausgestattet sind.
Das Taxiunternehmen, welches keine barrierefreien Fahrzeuge vorhält, begründete dies
damit, den Betrieb von barrierefreien Fahrzeugen bereits vor längerer Zeit wegen
Unrentabilität und fehlendem Fahrpersonal eingestellt zu haben. Eine Neubeschaffung von
Fahrzeugen mit Rollstuhl-Rückhaltesystem und Rollstuhlnutzer-Rückhaltesystem sei nicht
geplant.
Die übrigen sieben Taxiunternehmen machten Angaben dazu, welchen Anteil die mit
Rollstuhl-Rückhaltesystem und einem Rollstuhlnutzer-Rückhaltesystem ausgestatteten
Fahrzeuge an der jeweils eingesetzten Fahrzeugflotte haben. Diese Anteile lagen im Bereich
von 5 bis 43 Prozent. Die beiden Anbieter von gebündelten Bedarfsverkehren machten
zwar Angaben zur Anzahl der barrierefreien Fahrzeuge gem. § 64c PBefG und § 35a Absatz
4a StVZO, jedoch nicht zu deren Anteil an der eingesetzten Fahrzeugflotte.
Jeweils ein Taxiunternehmen und ein Anbieter von gebündelten Bedarfsverkehren gaben
an, dass die von ihnen eingesetzten Fahrzeuge über zusätzliche Ausstattungsmerkmale
gemäß der DIN 75078-1 oder dem TÜV/DEKRA-Zertifikat “Sichere Beförderung von
Menschen mit Behinderung” verfügen. Genauer Angaben, um welche Ausstattungsmerkmalen
es sich handelt, wurden jedoch nicht gemacht.
Buchungsmöglichkeiten von Fahrten mit barrierefreien Fahrzeugen
Bei allen 9 Befragungsteilnehmenden, die Fahrzeuge entsprechend den Anforderungen
des § 64c PBefG vorhalten, besteht die Möglichkeit, Fahrten mit den Fahrzeugen
telefonisch zu bestellen. Darüber hinaus bieten einige Anbieter auch eine Buchung über eine
barrierefrei gestaltete Internetseite (BITV 2.0-Standard) oder über Email an.
Anteil der Fahrtwünsche mit barrierefrei gestalteten Fahrzeugen
Die 9 Befragungsteilnehmenden mit Fahrzeugen entsprechend den Anforderungen des
§ 64c PBefG machten auch Angaben zum Anteil derjenigen Fahrten, die explizit als
barrierefreie bestellt wurden, an allen Fahrten, die mit den barrierefrei gestalteten Fahrzeugen
durchgeführt werden. Bei der Hälfte der Unternehmen lag dieser Anteil bei maximal
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7640 – 44 –
45 BASt / Projekt 82.0806/2022
10 Prozent und bei mehr als dreiviertel der Unternehmen lag der Anteil bei maximal
50 Prozent.
Die barrierefrei gestalteten Fahrzeuge werden demnach überwiegend nicht für die
Beförderung von Personen mit eingeschränkter Mobilität eingesetzt.
Wirtschaftlichkeitsaspekte
Neun Befragungsteilnehmende machten Angaben zu der Frage, ob die Anforderungen des
§ 64c PBefG bezüglich der Fahrzeugausstattung und der Mindestverfügbarkeit von
barrierefreien Fahrzeugen wirtschaftliche Auswirkungen auf ihr Unternehmen haben. Hierbei zeigte
sich ein uneinheitliches Bild mit einer leichten Tendenz zu der Einschätzung, dass sich die
genannten Anforderungen negativ auf die Wirtschaftlichkeit des Betriebs auswirken, wenn
gleich darin mehrheitlich keine unzumutbare wirtschaftliche Härte gesehen wird.
Als Gründe für die eher negative Einschätzung wurden vor allem höhere Beschaffungs-
und Wartungskosten für barrierefrei ausgestattete Fahrzeuge genannt, vereinzelt auch
höhere Personalkosten, die nicht durch entsprechende Einnahmen wie das Erschließen
neuer Kundenpotenziale oder höhere Vergütungsätze für die Beförderung gedeckt werden
können.
Ein Taxiunternehmen beklagte, dass sich die Mehrkosten für die Ausstattung und
Vorhaltung barrierefreier Fahrzeuge nicht durch Mehreinnahmen decken lassen und dass auch
keine finanzielle Förderung der Unternehmen zur Erfüllung des Gesetzesauflage durch die
öffentliche Hand erfolgt.
Vorgaben und Ausnahmen der Genehmigungsbehörden
Von den 10 befragten Unternehmen gaben 9 an, dass die zuständigen
Genehmigungsbehörden keine Vorgaben zur Mindestanzahl der vorzuhaltenden barrierefreien Fahrzeuge
entsprechend der Anforderungen des § 64c PBefG gemacht hätten. Ein Unternehmen
machte dazu keine Angaben.
5.1.2 Zwischenfazit
Nur ein sehr geringer Anteil der Taxiunternehmen in Deutschland verfügt über 20 oder
mehr Fahrzeuge, was auch ein Grund für die sehr geringe Beteiligung an der Befragung
sein könnte. Zudem lässt das Gesetz Interpretationsspielräume zu, wie „Unternehmen“ im
Taxigewerbe zu definieren sind (mit oder ohne Subunternehmen, im Pflichtfahrbereich
oder darüber hinaus), auf welche sich der Anwendungsbereich des § 64c PBefG erstreckt.
Gebündelte Bedarfsverkehre wiederum sind im Markt der gewerblichen
Personenbeförderung praktisch bedeutungslos. Darüber hinaus schätzen zwei der befragten
Mobilitätsanbieter die Nachfrage nach barrierefreien Fahrten als gering ein.
Wenn Taxiunternehmen oder Anbieter von gebündelten Bedarfsverkehren
rollstuhlgerechte Fahrzeuge vorhalten, dann entspricht deren Ausstattung nach eigenem Bekunden
den Mindestanforderungen gem. § 64c PBefG und § 35a Absatz 4a StVZO. Die Möglichkeit,
barrierefreie Fahrten telefonisch zu buchen, ist dabei die Regeloption.
Die wirtschaftlichen Auswirkungen des § 64c PBefG auf den Betrieb werden von den
Befragungsteilnehmenden unterschiedlich eingeschätzt mit einer leichten Tendenz zu
negativen Effekten. Beklagt wird in diesem Zusammenhang auch das Fehlen einer finanziellen
Förderung für die den Unternehmen entstehenden Mehrkosten.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7640– 45 –
46 BASt / Projekt 82.0806/2022
5.2 Befragung der zuständigen Genehmigungsbehörden
Gebündelter Bedarfsverkehr
Insgesamt hat von den 32 befragten Behörden nur eine einen gebündelten Bedarfsverkehr
genehmigt und ist daher mit der Regelung des § 64c PBefG zur Barrierefreiheit inhaltlich in
Berührung gekommen.
Anwendung der Regelung
In dem Zuständigkeitsbereich der Behörde existiert ein Beförderungsunternehmen des
gebündelten Bedarfsverkehrs, welches über 20 Fahrzeuge in seinem Bestand hat und damit
unter die Regelung des § 64c PBefG fällt.
Überprüfung, Ausnahmen von der Barrierefreiheit & Gründe
Das Angebot, welches die Genehmigungsbehörde genehmigt hat, verfügt über keine
barrierefreien Fahrzeuge im Sinne des § 64c PBefG und kein barrierefreies Buchungsangebot.
Die Genehmigungsbehörde gab ebenfalls an, grundsätzlich eine laufende Prüfung der
Anzahl barrierefreier Fahrzeuge vorzunehmen. Stellt die laufende Prüfung eine
Überschreitung der Grenze oder eine nicht ausreichende Fahrzeuganzahl fest, so wird dem
Unternehmen eine Frist zur Herbeiführung der Barrierefreiheit gesetzt.
Im Zuständigkeitsbereich der einen teilnehmenden Genehmigungsbehörde wurden
Ausnahmen von der Erfüllung der 5-%-Quote gewährt. Die Ausnahmen betreffen 5 % der
genehmigten Fahrzeuge, mithin dürfte keines der Fahrzeuge des gebündelten
Bedarfsverkehrs im Sinn des § 64c Abs. 1 PBefG in Verbindung mit § 35a Abs. 4a StVZO barrierefrei
sein.
Die Genehmigungsbehörde gab an, eine Mindestanzahl vorzuhaltender barrierefreier
Fahrzeuge im Sinne des § 64c Abs. 2 Satz 1 PBefG angeordnet zu haben. Hiergegen
brachte das befördernde Unternehmen jedoch den Einwand der sog. „wirtschaftlichen
Härte“ vor, der mit folgenden Argumenten begründet wurde:
• wirtschaftliche Lage 2022/23
• Pandemiebedingungen
• Ukrainekrieg und die folgende Lieferkettenproblematik Ostasiens
Behördliche Maßnahmen, um die wirtschaftliche Härte abzumildern gibt es im
Zuständigkeitsbereich der Behörde nicht.
Aufgrund der o. g. Gründe wurden Ausnahmen von der Vorhaltung von 5 % barrierefreier
Fahrzeuge im Sinne des § 64c Abs. 2 Satz 2 PBefG aus den „technischen Gründen“ gewährt.
Seit der Novellierung des § 64c PBefG wurden keine Genehmigungen aufgrund der
herzustellenden Barrierefreiheit versagt, oder nachträglich entzogen.
Unternehmensbegriff
Nicht definiert wird, wie der Begriff „ein Unternehmen“ behördlicherseits auszulegen ist.
Stellungnahmen im Gesetzgebungsverfahren legen die Befürchtung nahe, dass weitere
oder (Sub-) unternehmen gegründet werden, um keine barrierefreien Fahrzeuge vorhalten
zu müssen. Diesbezüglich wurde die Genehmigungsbehörden gefragt, ob sie unter den
Begriff des Unternehmens auch Subunternehmen definieren. Die Behörde gab an, dies nicht
zu wissen.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7640 – 46 –
47 BASt / Projekt 82.0806/2022
Begriff der Barrierefreiheit
Der § 64c PBefG definiert den Begriff der Barrierefreiheit nicht abschließend. Es wird
Bezug genommen auf die Regelungen des § 35a Absatz 4a der Straßenverkehrs-Zulassungs-
Ordnung (StVZO). Über den Anhang der StVZO wird auf die Vorschriften der Verordnung
(EU) 2018/858 Bezug genommen, welche Anforderungen an rollstuhlgerechte Fahrzeuge
und unter anderem an Rollstuhlstellplätze mit Rollstuhl-Rückhaltesystemen und
Rollstuhlnutzer-Rückhaltesystemen festlegt. Die Genehmigungsbehörde gab an den
Beurteilungsmaßstand für die Barrierefreiheit nicht zu kennen. Darüber hinaus sind der
Genehmigungsbehörde auch keine weiteren Anforderungen bekannt, die über die Barrierefreiheit
im Sinne des § 64c PBFG in Verbindung mit § 35a Abs. 4a StVZO hinausgehen.
5.2.1 Taxiverkehr
Anwendung der Regelung
Eine von 8 Genehmigungsbehörden gab an, in ihrem Zuständigkeitsbereich ein
Unternehmen zu haben, welches über mehr als 20 Fahrzeuge verfügt. Eine von 8
Genehmigungsbehörden gab an, dass es kein Unternehmen dieser Mindestgröße gibt. Die anderen
Genehmigungsbehörden machten hierzu keine Angabe.
Überprüfung, Ausnahmen von der Barrierefreiheit und Gründe
Um die Einhaltung der Quote barrierefreier Fahrzeuge festzustellen, ist grundsätzlich eine
laufende Prüfung des Genehmigungsbestands, aber auch der tatsächlichen Umsetzung
erforderlich. Vier von acht Genehmigungsbehörden überprüfen laufend die Einhaltung der
Barrierefreiheit, z. B. dahingehend, ob die Grenze der 20 Fahrzeuge seitens des
Unternehmers im Laufe der Genehmigung über- oder unterschritten wird. Drei von acht
Genehmigungsbehörden überprüfen dies nicht. Eine Genehmigungsbehörde gab an, dies nicht zu
wissen. Vier von acht Genehmigungsbehörden gaben an, bei einer festgestellten
Überschreitung der Fahrzeuganzahl von 20 eine Frist zur Herbeiführung der Barrierefreiheit für
den Taxiunternehmer zu setzen.
§ 64c Absatz 2 ermöglicht Ausnahmen zur 5-%-Quote barrierefreier Fahrzeuge. Zum einen
können die verpflichteten Unternehmen angeordnet werden, eine höhere Quote
barrierefreier Fahrzeuge vorzuhalten, sofern dies keine unzumutbare wirtschaftliche Härte
darstellt. Zum anderen kann die Quote abgesenkt werden, wenn die Vorhaltung barrierefreier
Fahrzeuge aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen nicht möglich ist.
Eine von 8 Genehmigungsbehörden gab an, eine Mindestzahl barrierefreier Fahrzeuge
angeordnet zu haben (§ 64c Abs. 2 S. 1 PBefG). Zur Beurteilung der unzumutbaren
wirtschaftlichen Härte lässt diese eine Behörde eine Eigenerklärung des Unternehmens gelten.
Maßnahmen zur Abmilderung der wirtschaftlichen Härte existieren bei dieser
Genehmigungsbehörde nicht.
Zur Wirtschaftlichkeit führte eine Behörde aus: „§ 64c PBefG ermöglicht nur die ohnehin
schon verpflichteten Unternehmer mit einer höheren Quote zu belasten. Die Realität ist
aber, dass auch für diese Unternehmen ein wirtschaftlicher Betrieb von barrierefreien
Fahrzeugen nicht oder nur sehr schwer möglich ist. Insbesondere das Fahrpersonal mag solche
Fahrzeuge und letztlich auch solche Fahrten nicht ausführen. […] Die Probleme sind
vielfältig und vor allem fehlt es an rechtlichem Handwerkszeug aber auch an Fördermitteln.“
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7640– 47 –
48 BASt / Projekt 82.0806/2022
8 von 8 Genehmigungsbehörden gaben an, keine Verringerung der 5-%-Quote im Sinne
des § 64c Abs. 2 PBefG gewährt zu haben.
Unternehmensbegriff
Die Vorschrift des § 64c PBefG regelt, dass ein Unternehmen ab 20 Fahrzeugen im
Genehmigungsbestand davon 5 Prozent als rollstuhlgerechte Fahrzeuge vorhalten muss. Nicht
definiert wird, wie der Begriff „ein Unternehmen“ behördlicherseits auszulegen ist.
Stellungnahmen im Gesetzgebungsverfahren weisen darauf hin, dass weitere oder (Sub-)
unternehmen gegründet werden könnten, um keine barrierefreien Fahrzeuge vorhalten zu
müssen. Diesbezüglich wurden die Genehmigungsbehörden gefragt, ob sie unter den
Begriff des Unternehmens auch Subunternehmen definieren. Vier von acht
Genehmigungsbehörden gaben an, dies nicht wissen. Drei von acht Genehmigungsbehörden fassen
hierunter keine Subunternehmen, eine Genehmigungsbehörde fasst unter den
Unternehmensbegriff auch Subunternehmen.
Hierzu merkte eine Genehmigungsbehörde ergänzend an: „Die Anzahl von 5 Prozent bei
Betrieben von mindestens 20 Fahrzeugen ist völlig ungeeignet. Diese Betriebsgröße wird in
den wenigsten Fällen erreicht. Selbst in Großstädten kommt dieses regelmäßig nicht vor.
Wenn eine ausreichende Versorgung mit barrierefreien Fahrzeugen erreicht werden soll, so
ist diese in Prozent-Angaben (aufgerundet) von den konzessionierten [Unternehmen]
festzulegen. Wenn eine Verpflichtung erst ab einer bestimmten Betriebsgröße besteht, werden
weitere Unternehmen gegründet, so dass die Betriebsgröße nicht erreicht wird.“
Begriff der Barrierefreiheit
Zur Definition der Barrierefreiheit verweist § 64c PBefG auf die Straßenverkehrs-
Zulassungs-Ordnung und diese auf eine DIN-Norm zu Rückhaltesystemen für Rollstühle und
Rollstuhlnutzende. Vier von acht Genehmigungsbehörden gaben an, den behördlichen
Beurteilungsmaßstab der Barrierefreiheit nicht zu kennen. Diese Antworten lassen sich
möglicherweise damit erklären, dass diese Behörden mit den Regelungen zur Barrierefreiheit
noch nicht in Berührung gekommen sind, da in ihrem Zuständigkeitsbereich keine
verpflichteten Unternehmen existieren.
Einer von acht Behörden sind Anforderungen an rollstuhlgerechte Fahrzeuge bekannt, die
über die des § 35 Absatz 4a StVZO und damit auch die DIN 75078-2: 2015-04 hinausgehen.
Zwischenfazit
Als Zwischenfazit lässt – vorbehaltlich der fehlenden Repräsentativität der Befragung – in
der Tendenz festhalten, dass die Regelung des § 64c PBefG zwar einen gesetzlichen
Durchsetzungsanspruch der Behörden zur Vorhaltung rollstuhlgerechte Fahrzeuge darstellt.
Aber sie wird offenbar nur von wenigen der befragten Genehmigungsbehörden auch
angewendet, da es nur wenige Unternehmen zu geben scheint, die die Größe von 20
Fahrzeugen überschreiten. Darüber hinaus kann festgestellt werden, dass von den befragten
Genehmigungsbehörden nur wenige von ihrem Ermessensspielraum Gebrauch machen,
die gesetzliche Quote vorzuhaltender barrierefreier Fahrzeuge von 5 Prozent eines
Unternehmers durch Anordnung zu erhöhen oder Ausnahmen in Form einer Verringerung der
Quote zu genehmigen. Der Begriff des Unternehmens wird von den Behörden hinsichtlich
der Einbeziehung von Subunternehmen unterschiedlich ausgelegt. Teilweise ist den
Behörden ihr Beurteilungsmaßstab der Barrierefreiheit nicht bekannt, was aber auch auf die
geringe Anwendung der Regelung zurückgeführt werden kann.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7640 – 48 –
49 BASt / Projekt 82.0806/2022
5.3 Befragung der Nutzenden bzw. Nicht-Nutzenden von
Taxiverkehren und gebündelten Bedarfsverkehren
Aufgrund der kleinen Stichprobe wird nicht auf soziodemographische Eigenschaften der
Personen eingegangen. Von den 16 Personen, die auf einen Transport im Rollstuhl
angewiesen sind, verfügen die meisten über mehrere Rollstühle. Einen elektrischen oder
faltbaren Rollstuhl besitzt jeweils etwa die Hälfte, ein Drittel besitzt einen Standardrollstuhl.
Generell zeigt sich, wie es auch aus den Interviews hervorgegangen ist, dass spontane
Mobilität für Rollstuhlfahrende kaum möglich ist. Nur vier Personen stimmen der Aussage
„Ich kann spontan mobil sein“ ganz oder eher zu. 12 Personen stimmten der Aussage „Die
Nutzung des ÖPNV bereitet mir Schwierigkeiten“ zu und gaben an, dass der ÖPNV, der
eigentlich barrierefrei sein sollte, für sie noch nicht einwandfrei nutzbar ist.
Bei den Fragen nach den Erfahrungen mit Taxis zeigen sich verschiedene Erfahrungen. Sechs
Personen geben an, dass barrierefreie Taxis verfügbar oder eher verfügbar sind, wohingegen
fünf weitere Personen angeben, dass barrierefreie Taxis eher nicht bzw. nie verfügbar seien.
Hierbei ist zu berücksichtigen, dass – wie bereits die Recherche zu barrierefreien Angeboten
und die Interviews (s. Kapitel 4) gezeigt haben – die örtliche Situation der Betroffenen eine
große Rolle spielt. Hinsichtlich der benötigten Vorlaufzeit für eine Taxifahrt geben die
Befragten an, dass ein barrierefreies Taxi für sie nur mehrere Tage im Voraus buchbar ist. Als
üblicher Buchungshorizont werden mehrere Tage bzw. Wochen angegeben. Dies
unterstreicht die Erkenntnisse aus den qualitativen Interviews, dass spontane Mobilität für
Menschen mit Behinderung kaum möglich ist und sie ihre Wege und Aktivitäten meist im Voraus
planen müssen. Lediglich eine Person gibt an, dass noch nie ein Fahrtwunsch mit einem
barrierefreien Taxi abgelehnt wurde. Alle anderen haben dies bereits in unterschiedlicher
Häufigkeit erlebt. Dabei werden die fehlende Verfügbarkeit eines barrierefrei gestalteten
Fahrzeugs sowie das Fehlen von geschultem Personal gleich häufig als Grund für eine
solche Fahrtablehnung genannt.
Die Personen wurden ebenfalls gefragt, inwiefern ihre Anforderungen an bestimmte
Aspekte erfüllt werden. Der einzige Aspekt, bei dem mehr als zwei Personen die
Anforderung als erfüllt ansehen, ist die Unterstützung durch das Personal. Insgesamt zeigt sich
aber ein sehr gemischtes Bild. Die Anforderungen an die Innenausstattung, Mitnahme des
Rollstuhls, den Ein -und Ausstieg sowie die barrierefreie Buchung erfüllen die
Anforderungen der Personen nicht. Insbesondere der Buchungsprozess und der Ein- und Ausstieg
weisen für die Befragten Mängel auf.
Grundsätzlich sind diese Auswertungen auch vor dem Hintergrund der Heterogenität der
Taxiverkehre zu interpretieren. Diese Aussagen lassen sich jedoch wegen der geringen
Stichprobe und der Unkenntnis des jeweiligen Mobilitätsangebots nicht verallgemeinern
und nur als spezifische Situation betrachten. Trotz der geringen Stichprobe zeichnet sich
aber ein Bild ab, dass barrierefreie Taxis für Personen mit Mobilitätseinschränkung
offenbar nur eingeschränkt nutzbar sind. Dies betrifft einerseits die Verfügbarkeiten und den
benötigten zeitlichen Vorlauf für eine Fahrt, andererseits auch die physischen Hürden, um
ein solches Fahrzeug zu nutzen.
5.4 Fazit aus den quantitativen Befragungen
Aufgrund der sehr geringen Teilnahmequote (Anbieter, Genehmigungsbehörden,
Nutzende bzw. Nicht-Nutzende) lassen sich aus den Befragungsergebnissen keine
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quantifizierbaren Aussagen zum Umsetzungsstand der Barrierefreiheit gemäß § 64c PBefG
ableiten, sondern lediglich qualitative Aussagen in Form von Tendenzen.
Die gesetzliche Regelung des § 64c PBefG bietet den zuständigen Genehmigungsbehörden
erstmals eine Rechtgrundlage zur Durchsetzung von Barrierefreiheit im Taxiverkehr und
im gebündelten Bedarfsverkehr.
Die Regelung wird jedoch von Teilen der Mobilitätsanbieter, den Nutzenden von
barrierefreien Fahrzeugen und den Genehmigungsbehörden gleichermaßen als zu unkonkret
empfunden. Dies betrifft die Beschränkung des Aspekts der Barrierefreiheit auf die technische
Ausstattung der Fahrzeuge mit Rückhaltesystemen für Rollstühle und Rollstuhlnutzende,
aber auch die Auslegung des Begriffs „Unternehmen“, für welches der Schwellenwert der
Mindestfahrzeugzahl und der Anteil der barrierefreien Fahrzeuge gilt (mit/ohne
Subunternehmen, Begrenzung auf Anzahl der im Pflichtfahrbereich eingesetzten Fahrzeuge bei
Taxiunternehmen) sowie den Einwand der „wirtschaftlichen Härte“, der vom Unternehmen
gegen eine behördliche Anordnung der Quote barrierefreier Fahrzeuge vorgebracht
werden kann. Zudem ist die Kenntnis der Genehmigungsbehörden zum behördlichen
Beurteilungsmaßstab der Barrierefreiheit noch nicht sehr stark ausgeprägt, was möglicherweise
auch auf die geringe Relevanz des Themas aufgrund des Fehlens von gesetzlich
verpflichteten Mobilitätsanbietern zurückzuführen ist.
Eine regelmäßige Überprüfung der Einhaltung der gesetzlichen Regelungen durch die
Genehmigungsbehörden erfolgt eher anlassbezogen und nicht flächendeckend.
Die mit der notwendigen Fahrzeugausstattung verbunden Kosten verschlechtern aus Sicht
eines Teils der betroffenen Unternehmen die Wirtschaftlichkeit ihres Betriebs, da die
Kosten nicht durch Mehreinnahmen gedeckt sind und keine reguläre finanzielle Förderung
der Investitionen durch die öffentliche Hand vorgesehen ist.
Aufgrund der Marktstruktur im Personenbeförderungsgewerbe (sehr geringer Anteil von
Taxiunternehmen mit 20 oder mehr Fahrzeugen, Bedeutungslosigkeit des gebündelten
Bedarfsverkehrs) bringt die gesetzliche Regelung nur punktuelle Verbesserungen der
Barrierefreiheit. In der Gesamtbetrachtung erscheint die Wirkung des § 64c PBefG im Hinblick
auf eine deutschlandweite Verbesserung der Barrierefreiheit im Taxiverkehr oder im
gebündelten Bedarfsverkehr daher eher gering zu sein.
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6 Schlussfolgerungen und
Handlungsempfehlungen
Nachfolgend werden Schlussfolgerung aus der Zusammenschau von Ergebnissen und
Erkenntnissen gezogen, die die Evaluation erbracht hat. Die Schlussfolgerungen haben dabei
vor allem das Ziel, Antworten auf die Forschungsfragen zu geben, die Ausgangspunkt
dieser Evaluation waren (s. Kapitel 1). Soweit hieraus Verbesserungsansätze erkennbar
waren, wurden darüber hinaus Handlungsempfehlungen formuliert, die sich an den
Bundesgesetzgeber oder andere verantwortliche Institutionen richten.
6.1 Vorbemerkung zur Datenlage
Die nachfolgenden Schlussfolgerungen beruhen auf Daten und Informationen, die mit den
eingesetzten Evaluationsinstrumenten erhoben wurden. Deren Umfang und Qualität hat
einen maßgeblichen Einfluss darauf, wie fundiert sich die Forschungsfragen beantworten
lassen. Eine zentrale Erkenntnis der vorliegenden Evaluation des Gesetzes zur
Modernisierung des Personenbeförderungsrechts im Hinblick auf die Wirksamkeit des § 64c PBefG ist,
dass die Datenlage für eine Beantwortung der Forschungsfragen (s. Kapitel 1) in Bezug auf
die Bewertung des Umsetzungsstands beim § 64c PBefG unzureichend ist. So sind die
Datensätze aus öffentlichen Statistiken und Datenbanken (v. a. Mobilithek, Sondererhebung
zum Taxi- und Mietwagengewerbe) zur Unternehmensstruktur und zur Verfügbarkeit von
barrierefreien Fahrzeugen lückenhaft oder die erforderlichen Merkmale (hier:
Unternehmensgröße ab 20 Fahrzeugen, Ausstattung der Fahrzeuge mit Rollstuhl-Rückhaltesystem
und Rollstuhlfahrer-Rückhaltesystem) werden bislang nicht erfasst. Auch Taxiverbände auf
Bundes- und Länderebene führen nach eigenem Bekunden keine Statistiken über die
Unternehmensgröße ihrer Verbandsmitglieder. Zur Anzahl von Taxiunternehmen mit
mindestens 20 Fahrzeugen waren seitens der Taxiverbände daher allenfalls qualitative Aussagen
möglich. Da zudem der Rücklauf bei der quantitativen Befragung von Anbietern,
Genehmigungsbehörden und Personen, die in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkt sind,
sehr gering war, ließ sich die Datenlage auch hierdurch nicht in einem Maße verbessern,
welches es erlaubt hätte, quantifizierbare Aussagen abzuleiten oder die Forschungsfragen
differenziert zu beantworten.
Allgemeingültige Schlussfolgerungen sind daher nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich.
Dennoch lassen die gesammelten Erkenntnisse zumindest qualitative Einschätzungen zu.
6.2 Entwicklung der Verfügbarkeit von barrierefreien
Fahrzeugen seit Einführung des § 64c PBefG
Es war die Frage zu beantworten, inwiefern die Maßgaben an die Gestaltung
rollstuhlgerechter Fahrzeuge gemäß § 35a Abs. 4a StVZO bei Taxi und gebündelten Bedarfsverkehren
Anwendung finden und inwiefern sich die Anzahl der barrierefreien Fahrzeuge je
Unternehmen seit Einführung des § 64c PBefG verändert hat.
Die Fragen adressieren das folgende Ziel des Bundesgesetzgebers bei der Einführung des §
64c in das PBefG:
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• Förderung von gesellschaftlicher Teilhabe durch möglichst weitgehend barrierefreie
Mobilität für Menschen, die in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkt sind.
Aus einer parallel durchgeführten Evaluation zu Bedarfsverkehren ergab sich, dass
gebündelte Bedarfsverkehre gemäß § 50 PBefG in Deutschland zurzeit weitgehend
bedeutungslos sind, da Bedarfsverkehre nach dieser Genehmigungsform zum Zeitpunkt der Evaluation
bis auf einzelne Ausnahmen nicht existierten. Somit leistet diese Verkehrsform bislang
keinen nennenswerten Beitrag, um barrierefreie Mobilität im Sinne des § 64c PBefG zu
ermöglichen.
Aufgrund des Fehlens von differenzierten Daten zu Unternehmensgrößen im Taxigewerbe
lässt sich auch nicht gesichert beurteilen, wie viele Taxiunternehmen mit 20 oder mehr
Fahrzeugen regional und deutschlandweit existieren, die den Regelungen des § 64c PBefG
unterliegen (s. Kapitel 2.2). Die vorliegenden Daten sowie die Einschätzungen der befragten
Expertinnen und Experten (einschließlich des Taxigewerbes) lassen jedoch den Schluss zu, dass
Klein- und Kleinstunternehmen im deutschen Taxigewerbe dominieren und der Anteil von
Unternehmen mit 20 oder mehr Fahrzeugen an der Gesamtzahl der Taxiunternehmen sehr
gering ist, wobei diese wenigen Unternehmen sich vermutlich eher in größeren Städten
konzentrieren (s. Kapitel 4.2). Ein Hemmnis für größere Unternehmensgrößen könnte die
Zulassungsbeschränkung des § 13 Absatz 4 PBefG sein, da diese Vorschrift einer
Unternehmenserweiterung durch zusätzliche Taxigenehmigungen oftmals entgegensteht. Zudem deuten
die Evaluationsergebnisse darauf hin, dass der Begriff des Unternehmens von den Behörden
hinsichtlich der Einbeziehung von Subunternehmen unterschiedlich ausgelegt wird (s.
Kapitel 5.1.2). Auch ist nicht auszuschließen, dass Taxiunternehmen gezielt klein gehalten
werden, um die Anwendung von gesetzlichen Regelungen zu umgehen.
Sowohl die befragten Repräsentierenden von Personen, die in ihrer Mobilität oder
sensorisch eingeschränkt sind, als auch die Vertretenden der Mobilitätsanbieter (Taxiverkehr,
gebündelter Bedarfsverkehr) vermuten vor dem Hintergrund ihrer jeweiligen Erfahrungen,
dass sich die Verfügbarkeit von barrierefreien Fahrzeugen seit der PBefG-Novellierung 2021
höchstens sehr geringfügig verbessert hat (s. Kapitel 4.2). Wenn rollstuhlgerechte Fahrzeuge
im Taxiverkehr oder in gebündelten Bedarfsverkehren vorgehalten werden, dann entspricht
deren Ausstattung jedoch den Mindestanforderungen des § 64c PBefG und in der Regel ist
auch eine telefonische Buchung von barrierefreien Fahrten möglich (s. Kapitel 5.1.1).
Deutlich wurde aber auch, dass Menschen mit Behinderung vor allem privat organisierte
Mitfahrgelegenheiten (Familie, Freunde, Nachbarn) oder – sofern verfügbar – ehrenamtliche und
gewerbliche Fahrdienste für Schwerbehinderte als alternative Mobilitätsdienste nutzen (s.
Kapitel 4.1).
In wenigen, meist größeren Kommunen gibt es darüber hinaus Initiativen des
Taxigewerbes, wie z. B. das Inklusionstaxi oder Kooperationen des Taxigewerbes mit
Fahrtvermittlungsdienstleistern, deren Bestreben es ist, den Anteil barrierefreier Fahrzeuge im
Taxigewerbe zu erhöhen, oftmals mit finanzieller Unterstützung der Kommune (s. Kapitel 2.3.1).
Solche Initiativen sind zwar im Kontext des § 64c PBefG zu sehen, es besteht jedoch kein
direkter Bezug.
Somit lässt sich zusammenfassend feststellen, dass weder die Anzahl noch die räumliche
Verteilung der Unternehmen bekannt ist, die den Regelungen des § 64c PBefG
unterliegen. Deren Zahl ist jedoch mutmaßlich gering und eine Konzentration in urbanen Räumen
ist wahrscheinlich. Dies lässt den Rückschluss zu, dass zumindest im Hinblick auf die
Wirkung des § 64c PBefG seit dessen Einführung in das Personenbeförderungsgesetz im Jahr
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2021 keine nennenswerte Verbesserung bei der Verfügbarkeit barrierefreier Fahrzeuge
eingetreten ist. Das Ziel des Bundesgesetzgebers, die gesellschaftliche Teilhabe von
Menschen, die in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkt sind, durch eine möglichst
weitgehend barrierefreie Mobilität zu fördern, wird somit bislang bestenfalls nur in sehr
geringem Umfang erreicht. Darüber hinaus ist fraglich, ob sich dieses Ziel im Hinblick auf
den im Gesetz enthaltenen Schwellenwert der Unternehmensgröße für die
Gesetzesanwendung (20 oder mehr Fahrzeugen) und den angestrebten bundesweiten Richtwert von
5 Prozent bezogen auf die Anzahl der vom Unternehmen betriebenen Fahrzeuge
überhaupt erreichen lässt (s. Kapitel 4.3 und 0).
Handlungsempfehlung: Deutschlandweite Erhebung im Taxigewerbe und bei
Anbietern von gebündelten Bedarfsverkehren zur Unternehmensgröße und zu
barrierefreien Fahrzeugen
Die in regelmäßigen Abständen im Auftrag des Bundesministeriums für Verkehr
durchgeführte Sondererhebung zum Taxen- und Mietwagenverkehr erfasst lediglich die
Genehmigungsformen und die Anzahl der Unternehmen nach Anzahl der genehmigten Fahrzeuge,
wobei nur erfasst und ausgewiesen wird, ob die Unternehmen genehmigte Fahrzeuge
haben und ob es sich dabei um ein, zwei, drei und mehr Fahrzeuge handelt. Merkmale der
Barrierefreiheit werden nicht erfasst.
Ihrer Pflicht zur Bereitstellung der entsprechender Mobilitätsdaten über den Nationalen
Zugangspunkt (Mobilithek) gemäß § 3a PBefG kommen die Unternehmen entsprechend
dem Ergebnis der vorliegenden Evaluation bislang nur vereinzelt nach. Wann eine
ausreichende und aktuelle Datenbasis zur Anzahl der barrierefreien Fahrzeuge im Taxigewerbe
und bei den Anbietern von gebündelten Bedarfsverkehren über die Mobilithek zur
Verfügung steht, ist derzeit nicht absehbar.
Um dennoch kurz- bis mittelfristig ein Monitoring zum Umsetzungsstand der gesetzlichen
Regelungen des § 64c PBefG zu ermöglichen, wird empfohlen, einmalig oder
vorübergehend in regelmäßigen Zeitabständen eine differenzierte, deutschlandweite Erhebung im
Taxigewerbe und bei Anbietern von gebündelten Bedarfsverkehren durchzuführen. Diese
Erhebung sollte die Anzahl der Fahrzeuge erfassen, die dem Unternehmen genehmigt
wurden und von diesem eingesetzt werden, sowie die Anzahl oder den Anteil der nach
§ 64c PBefG barrierefrei ausgestatteten Fahrzeuge, ebenso deren räumliche Verteilung
und Nachfrageabdeckung. So ließe sich ermitteln, wie viele Unternehmen in welchen
Räumen der Gesetzesanwendung unterliegen und welchen Stand die Ausstattung mit
barrierefreien Fahrzeugen erreicht hat. Um den damit verbundenen Verwaltungsaufwand zu
begrenzen, könnte eine Verknüpfung mit der regelmäßig vom Bundesministerium für
Verkehr durchgeführten Sondererhebung zum Taxen- und Mietwagenverkehr in Erwägung
gezogen werden.
Langfristig sollte eine kontinuierliche Datenerfassung über die Mobilithek in Verbindung
mit der Mobilitätsdatenverordnung erfolgen.
Adressaten der Handlungsempfehlung: Länder (ggf. in Abstimmung mit dem Bund,
z. B. im Hinblick auf ein einheitliches Erhebungsdesign)
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Handlungsempfehlung: (Finanzielle) Anreize zur freiwilligen Beschaffung bzw.
Ausrüstung von barrierefreien Fahrzeugen
Als Hürde für die Beschaffung von barrierefreien Fahrzeugen oder die Umrüstung von
bestehenden Fahrzeugen nannten mehrere der befragten Expertinnen und Experten in den
Interviews auch die damit verbundenen Kosten. Eine untergeordnete Rolle mag dabei
spielen, ob diese im Einzelfall vom Mobilitätsanbieter als wirtschaftliche Härte bewertet
werden.
Um eine stärkere Verbreitung von barrierefreien Fahrzeugen im Taxigewerbe und im
gebündelten Bedarfsverkehr zu erreichen, wird daher empfohlen, seitens der öffentlichen
Hand stärkere Anreize zur freiwilligen Beschaffung bzw. Ausrüstung von barrierefreien
Fahrzeugen durch die Anbieter dieser Mobilitätsdienstleistungen über entsprechende
Förderinstrumente zu schaffen. Vorbild könnte hier u. a. die Initiative Inklusionstaxi sein, bei
der Kommunen die Neubeschaffung von barrierefreien Fahrzeugen bzw. die Umrüstung
von bislang nicht barrierefreien Fahrzeugen finanziell fördern. Alternativ wären andere,
nicht-monetäre Anreizmaßnahmen denkbar, die den Unternehmen im Falle einer
Beschaffung von barrierefreien Fahrzeugen auf eigene Kosten entsprechende Vergünstigungen
einräumen.
Adressaten der Handlungsempfehlung: Bund oder Länder oder Kommunen
6.3 Zufriedenheit von mobilitäts- oder sensorisch
eingeschränkten Menschen mit den neuen barrierefreien
Mobilitätsangeboten und Veränderung des Nutzungsverhaltens
Nachfolgend war die Frage zu beantworten, wie zufrieden mobilitäts- oder sensorisch
eingeschränkte Menschen mit den neuen barrierefreien Mobilitätsangeboten sind und in
welcher Form sich ihr Nutzungsverhalten in Bezug auf rollstuhlgerechte Fahrzeuge im
Taxiverkehr und im gebündelten Bedarfsverkehr geändert hat.
Die Fragen adressieren das folgende Ziel des Bundesgesetzgebers bei der Einführung des §
64c in das PBefG:
• Förderung von gesellschaftlicher Teilhabe durch möglichst weitgehend barrierefreie
Mobilität für Menschen, die in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkt sind.
Aus Sicht von in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkten Menschen hat die mit dem
§ 64c erfolgte Verankerung der Barrierefreiheit im Personenbeförderungsgesetz eine große
Bedeutung, weil hierdurch eine Verbindlichkeit bei der Gewährleistung von Barrierefreiheit
im Taxiverkehr und im gebündelten Bedarfsverkehr erfolgt ist, selbst wenn Letzterer zurzeit
praktisch bedeutungslos ist. In Verbindung mit dem § 35a StVZO werden grundsätzliche
Anforderungen an rollstuhlgerechte Fahrzeuge (Rollstuhlrückhaltesystem und Rollstuhlnutzer-
Rückhaltesystem) adressiert (s. Kapitel 4.3). Allerdings lässt das Ergebnis der Evaluation den
Rückschluss zu, dass die konkrete Ausgestaltung des § 64c PBefG kaum zu einer
nennenswerten Verbesserung bei der Verfügbarkeit barrierefreier Fahrzeuge im Taxiverkehr und im
gebündelten Bedarfsverkehr geführt hat (s. Kapitel 6.2). Die Repräsentierenden der
Betroffenen beklagen in diesem Zusammenhang die oftmals langen Vorausbuchungszeiten für
rollstuhlgerechte Fahrzeuge sowie Einschränkungen bei den Nutzungs- bzw. Bedienzeiten, die
sich aus den eingeschränkten Verfügbarkeiten von barrierefreien Fahrzeugen und
entsprechend geschultem Fahrpersonal ergeben (s. Kapitel 4.1).
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Wenn örtlich dennoch eine höhere Verfügbarkeit von barrierefreien Fahrzeugen besteht,
kann dies auf örtliche Initiativen wie „Inklusionstaxi“ zurückzuführen sein, bei denen
Kommunen die Beschaffung bzw. Ausrüstung von barrierefreien Fahrzeugen finanziell fördern (s.
Kapitel 2.3.1). Solche Initiativen sind zwar im Kontext des § 64c PBefG zu sehen, es besteht
jedoch kein direkter Bezug.
Darüber hinaus wurde deutlich, dass die Beschränkung der gesetzlichen Regelungen auf die
Fahrzeugausstattung (Rückhaltesysteme) zwar notwendig, aber nicht hinreichend ist, um
eine durchgängig barrierefreie Mobilität zu gewährleisten (s. Kapitel 4.1und 4.3). In der
derzeitigen Regelung verweist § 64c PBefG auf § 35a Abs. 4a StVZO und dieser wiederum auf
den Anhang der StVZO. Im Anhang der StVZO wird auf die Vorschriften der Verordnung (EU)
2018/858 verwiesen, welche Anforderungen an rollstuhlgerechte Fahrzeuge und damit
unter anderem an Rollstuhlstellplätze mit Rollstuhl-Rückhaltesystemen und Rollstuhlnutzer-
Rückhaltesystemen festlegt. Die DIN-Norm 75078-2:2015-04 kann als Alternative zu den im
Anhang der StVZO genannten Bestimmungen für die Fahrzeuge angewendet werden, die
nicht verpflichtend den Typgenehmigungsvorschriften der Verordnung (EU) 2018/858
unterliegen. Die DIN-Norm 75078-2:2015-04 enthält ebenfalls Bestimmungen zu Rollstuhl-
Rückhaltesystemen und Rollstuhlnutzer-Rückhaltesystemen. Anforderungen an weitere Aspekte
im Zusammenhang mit barrierefreier Mobilität, wie z. B. Buchungsprozesse oder
Fahrzeugeinstiegshöhen, sind bislang nicht geregelt. Ein Verweis auf die DIN-Norm 75078-1: 2023-01
ist in diesem Zusammenhang nicht möglich, da diese in der derzeit vorliegenden Fassung
nicht verweisfähig ist und zunächst inhaltlich zu überarbeiten wäre. Überdies könnte die
genannte Norm ebenfalls nur als Alternative zu den im Anhang der StVZO genannten
Bestimmungen und nur für die Fahrzeuge angewendet werden, die nicht verpflichtend
europäischen Typgenehmigungsvorschriften an rollstuhlgerechte Fahrzeuge unterliegen.
Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die Zufriedenheit von den in ihrer Mobilität
oder sensorisch eingeschränkten Personen seit der Einführung des § 64c in das
Personenbeförderungsgesetz vermutlich kaum verbessert hat und somit auch keine wesentlichen
Veränderungen des individuellen Mobilitätsverhalten zu erwarten sind, was sich mit den
Beobachtungen der Expertinnen und Experten deckt, die diese Personengruppe repräsentieren.
Spontane Mobilität scheint daher für diese Personengruppe auch weiterhin kaum möglich zu
sein. Das Ziel des Bundesgesetzgebers, die gesellschaftliche Teilhabe von Menschen, die in
ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkt sind, durch eine möglichst weitgehend
barrierefreie Mobilität zu fördern, wird somit auch unter dem Aspekt der Zufriedenheit
mutmaßlich nicht erreicht.
6.4 Entwicklung der Genehmigungspraxis (einschließlich der
Steuerungsmöglichkeiten und Handlungsinstrumente)
Es war die Frage zu beantworten,
a) inwiefern sich die erteilten Ausnahmen gemäß § 64c Abs. 2 S. 2 PBefG auf die
Beförderung von in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkten Menschen
ausgewirkt haben,
b) welche Anforderungen die Genehmigungsbehörden an den Nachweis der
technischen oder wirtschaftlichen Unumgänglichkeit (vgl. § 64c Abs. 2 Satz 2 PBefG)
stellten und wann sie von einer unzumutbaren wirtschaftlichen Härte ausgingen
und
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c) ob Genehmigungen versagt wurden, weil die Vorgaben zur Barrierefreiheit
gemäß § 64c PBefG (z. B. die Mindestanzahl barrierefreier Fahrzeuge) nicht
eingehalten wurden.
Die Fragen adressieren das folgende Ziel des Bundesgesetzgebers bei der Einführung des §
64c in das PBefG:
• Förderung von gesellschaftlicher Teilhabe durch möglichst weitgehend barrierefreie
Mobilität für Menschen, die in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkt sind.
Zwar war die Beteiligung der Genehmigungsbehörden an den quantitativen Befragungen
zu gering, um hieraus repräsentative Aussagen ableiten zu können. Aus den vorliegenden
Rückmeldungen ergaben sich jedoch Hinweise, dass einzelne Regelungen des § 64c PBefG
sowohl von mobilitätseingeschränkten Personen als auch von Genehmigungsbehörden
und Mobilitätsanbietern teilweise unterschiedlich interpretiert werden. Dies betrifft vor
allem den Begriff des Unternehmens im Personenbeförderungsgesetz, der von den
Genehmigungsbehörden hinsichtlich der Einbeziehung von Subunternehmen unterschiedlich
ausgelegt wird (s. Kapitel 5.1.1), was einen erheblichen Einfluss auf die Anzahl der
Mobilitätsanbieter haben kann, die dem Anwendungsbereich des § 64c PBefG unterliegen. In
Verbindung mit einer entsprechenden Organisation der Betriebe durch die
Mobilitätsanbieter besteht somit das Risiko, dass der im Gesetz genannte Schwellenwert für die
Unternehmensgröße von mindestens 20 Fahrzeugen systematisch unterlaufen und die
Gesetzesanwendung auf diese Weise umgangen wird.
Zudem ergab sich aus den Rückmeldungen zu den quantitativen Befragungen der
Eindruck, dass die Kenntnisse der Genehmigungsbehörden zum behördlichen
Beurteilungsmaßstab der Barrierefreiheit noch nicht sehr stark ausgeprägt zu sein scheinen (s. Kapitel
0 und 5.2.1). Ein Grund hierfür ist möglicherweise die bisherige Irrelevanz infolge der hoch
angesetzten Schwellenwerte der Mindestfahrzeugzahl für die Anwendung der
gesetzlichen Regelung (s. auch Kapitel 4.2). Des Weiteren deuten die Befragungsergebnisse darauf
hin, dass die zuständigen Behörden im Genehmigungsverfahren nur selten von ihrem
Ermessensspielraum Gebrauch machen, die gesetzliche Quote vorzuhaltender barrierefreier
Fahrzeuge von 5 Prozent eines Unternehmers durch Anordnung zu erhöhen oder Ausnahmen in
Form einer geringeren Quote zu genehmigen. Zu verzeichnen ist auch, dass eine
Überprüfung der Einhaltung der gesetzlichen Regelungen durch die Genehmigungsbehörden
zumindest nicht überall regelmäßig und flächendeckend, sondern teilweise nur
anlassbezogen erfolgt (s. Kapitel 5.2.1 und 0).
Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die aktuelle Genehmigungspraxis dem Ziel
des Bundesgesetzgebers, mit der Einführung des § 64c PBefG die gesellschaftliche
Teilhabe von Menschen, die in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkt sind, durch
möglichst weitgehend barrierefreie Mobilität zu fördern, nicht entgegensteht, dieses aber
auch nicht in besonderem Maße unterstützt.
Handlungsempfe
Anzeige gekürzt – vollständiger Text im Original.
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