Bericht zur Evaluation des Gesetzes zur Modernisierung des Personenbeförderungsrechts - Neue Verkehrsformen gemäß den §§ 44 und 50 des Personenbeförderungsgesetzes

Bericht zur Evaluation des Gesetzes zur Modernisierung des Personenbeförderungsrechts - Neue Verkehrsformen gemäß den §§ 44 und 50 des Personenbeförderungsgesetzes Deutscher Bundestag Drucksache 21/7630 21. Wahlperiode 13.08.2026 Unterrichtung durch die Bundesregierung Bericht zur Evaluation des Gesetzes zur Modernisierung des Personenbeförderungsrechts – Neue Verkehrsformen gemäß den §§ 44 und 50 des Personenbeförderungsgesetzes Zugeleitet mit Schreiben des Bundesministeriums für Verkehr vom 12. August 2026 gemäß § 66 Absatz 2 des Personenbeförderungsgesetzes. Evaluation des Gesetzes zur Modernisierung des Personenbeförderungsrechts: Neue Verkehrsformen gemäß § 44 und § 50 PBefG FE 82.0806/2022 von Christian Reuter PTV Transport Consult GmbH Miriam Magdolen, Pia Tulodetzki, Gabriel Wilkes KIT – Karlsruher Institut für Technologie Institut für Verkehrswesen (IfV) Ricarda Bans Rödl GmbH) Fachveröffentlichung Berichte der Bundesanstalt für Straßen- und Verkehrswesen Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 3 – Impressum Referat: U3 – Grundlagen des Verkehrs- und Mobilitätsverhaltens) Herausgeber: Bundesanstalt für Straßen- und Verkehrswesen Brüderstraße 53, D-51427 Bergisch Gladbach Telefon: (0 22 04) 43 - 0 Gestaltungskonzept: MedienMélange:Kommunikation Bergisch Gladbach, Dezember 2025 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 4 – 5 BASt / Projekt 82.0806/2022 Kurzfassung – Abstract Evaluation des Gesetzes zur Modernisierung des Personenbeförderungsrechts: Neue Verkehrsformen im PBefG Mit Inkrafttreten des Gesetzes zur Modernisierung des Personenbeförderungsrechts vom 16. 04.2021 (BGBI. I S. 822) am 01.08.2021 wurden unter anderem die neuen Verkehrsformen Linienbedarfsverkehr (§ 44 PBefG) und gebündelter Bedarfsverkehr (§ 50 PBefG) eingeführt. Mit der Gesetzesnovelle verfolgte der Bundesgesetzgeber mehrere Ziele, v. a. durch moderne Bedienformen mehr Mobilität bei weniger Verkehr in Städten und ländlichen Räumen zu ermöglichen und hierdurch insbesondere die Versorgung der Menschen in ländlichen Räumen mit flexiblen, nachfrageorientierten Mobilitätsangeboten zu verbessern, geteilte Mobilität als maßgeblichen Beitrag zum Klimaschutz zu fördern und faire Wettbewerbsbedingungen (level playing field) zwischen den Verkehrsformen zu schaffen, u. a. durch vielfältige Steuerungskompetenzen und -instrumente für die Genehmigungsbehörden. Um beurteilen zu können, ob bzw. in welchem Ausmaß und mit welchen Wirkungen diese Ziele erreicht wurden, ist die Bundesregierung dazu verpflichtet, bis zum 01.08.2026 eine Evaluation zu den mit der Einführung der neuen Verkehrsformen verfolgten Ziele und deren Auswirkungen auf Klimaschutz und Nachhaltigkeit durchzuführen. Hierzu fanden im Zeitraum 02/2023 bis 06/2025 Bestandsaufnahmen zur rechtlichen Situation und zur Verfügbarkeit von Bedarfsverkehren sowie qualitative und quantitative Befragungen relevanter Stakeholdergruppen statt. Damit bestand eine ausreichende Informations- und Datenlage für die Evaluation. Die Ergebnisse wurden thematisch zusammengeführt und bei Bedarf durch Handlungsempfehlungen ergänzt. Demnach hat Anfang 2025 rund ein Siebtel der Bevölkerung in Deutschland einen direkten Zugang zu einem der etwa 130 erfassten Bedarfsverkehrsangebote, vor allem in größeren Städten. Dabei stellt sich die Marktentwicklung sehr dynamisch dar, wobei die Mehrzahl der digital gesteuerten Bedarfsverkehrsangebote in den letzten Jahren in ländlichen Regionen entstanden ist. Dennoch ist hier die Erschließungsquote durch Bedarfsverkehre im Vergleich zu den größeren Städten stark unterdurchschnittlich. Bedarfsverkehre schließen vor allem Lücken im öffentlich verfügbaren Mobilitätsangebot oder sie fungieren als Zubzw. Abbringer des konventionellen liniengebunden ÖPNV bzw. des SPNV, ohne dass dies in nennenswertem Maße zulasten etablierter ÖPNV-Anbieter und Taxiunternehmen geht. Bei den Verkehrsformen dominiert der Linienbedarfsverkehr (§ 44 PBefG) deutlich vor bereits zuvor bestehenden Verkehrsformen des Linienverkehrs, während der gebündelte Bedarfsverkehr (§ 50 PBefG) weitgehend bedeutungslos zu sein scheint. Dennoch wird die Unterscheidung in eine in den ÖPNV integrierte und eine erwerbswirtschaftliche Form von Bedarfsverkehren sowohl von den Mobilitätsanbietern als auch von den befragten Kommunalvertretenden überwiegend positiv bewertet. Dabei werden die Steuerungsmöglichkeiten und die regulatorischen Instrumente des Personenbeförderungsgesetzes für die konkrete Ausgestaltung der beiden Verkehrsformen von den befragten Genehmigungsbehörden intensiv genutzt. Zugleich deutet sich an, dass diesen Erfahrungswerte fehlen, um die regulatorischen Vorgaben noch besser an die Bedürfnisse der Praxis anzupassen und effektiv zu überwachen (z. B. Bündelungsquote). Die Integration der neuen Verkehrsformen in das Gesamtgefüge des gewerblichen Straßenpersonenverkehrs ist somit weitgehend erfolgreich verlaufen. Technischer Optimierungsbedarf besteht noch bei der vollständigen Integration von Bedarfsverkehren in bestehende ÖPNV-Informationssysteme. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 5 – 6 BASt / Projekt 82.0806/2022 Eine Gegenüberstellung der Vor- und Nachteile der neuen Verkehrsformen aus Sicht der Fahrgäste, anderer Beförderungsunternehmen und für den Verkehr allgemein ergab, dass deren Vorteile die Nachteile überwiegen. Befragungen von Nutzenden und Nicht- Nutzenden zeigen sowohl, dass Bedarfsverkehrsangebote teilweise für die intermodale Verknüpfung von Wegen genutzt werden, als auch, dass Bedarfsverkehrsnutzende über mehr Mobilitätswerkzeuge verfügen. Dies deutet darauf hin, dass Nutzende ihr Verkehrsverhalten tendenziell multimodaler gestalten als Nicht-Nutzende. Ebenso könnten Personen mit multimodaler Verkehrsmittelnutzung offener für die Nutzung von Bedarfsverkehren sein. Aufgrund fehlender bzw. nicht eindeutiger Daten lässt sich derzeit nicht quantifizieren, inwieweit Bedarfsverkehre als eine Form von geteilter Mobilität dazu beitragen, den motorisierten Individualverkehr in Städten und urbanen Ballungsräumen zu reduzieren und damit einen maßgeblichen Beitrag zum Klimaschutz zu leisten. Die langfristige Etablierung von Bedarfsverkehren ist jedoch eng mit deren Finanzierung durch die kommunalen ÖPNV-Aufgabenträger verknüpft. Evaluation of the Act on the Modernisation of Passenger Transport Law: New forms of public transport in the Passenger Transport Law (PBefG) With the entry into force of the Act on the Modernisation of Passenger Transport Law (BGBI. I p. 822) on the 1st of August 2021, new forms of (usually digitally controlled) ondemand transport services were introduced: “Linienbedarfsverkehr” (public transport integrated ridepooling on-demand transport) (§ 44 PBefG) and “gebündelter Bedarfsverkehr” (commercial ridepooling on-demand transport) (§ 50 PBefG). With the amendment to the law, the federal legislature pursued several objectives, primarily to enable more mobility options with less traffic in cities and rural areas through modern forms of service, and in particular -improving the provision of flexible, demand-oriented mobility services, particularly for people in rural areas, promoting shared mobility as a significant contribution to climate protection, and creating a level playing field between different modes of passenger transport, including through a range of control powers and instruments for the licensing authorities. In order to assess whether, to what extent and with what effects these objectives have been achieved, the Federal Government is obliged to carry out an evaluation by the 1st of August 2026 of the objectives pursued with the introduction of the two new forms of passenger transport and their impact on climate protection and sustainability. To this end, between February 2023 and June 2025, assessments of the legal situation and the availability of on-demand transport services were carried out, as well as qualitative and quantitative surveys of relevant stakeholder groups. This provided sufficient information and data for the evaluation. The results were grouped by topic and supplemented with recommendations for action if necessary. According to the findings, at the beginning of 2025, around one-seventh of the population in Germany has direct access to one of the approximately 130 on-demand services recorded, mainly people in larger cities. The market is developing very dynamically, with the majority of on-demand services having emerged in rural regions in recent years. Nevertheless, the coverage rate by on-demand transport services here is well below average compared to larger cities. On-demand transport services primarily fill gaps in the portfolio of publicly available mobility services or act as a feeder service to conventional scheduled public transport (road- /rail-based) without having a significant negative impact on established public transport Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 6 – 7 BASt / Projekt 82.0806/2022 providers and taxi companies. In terms of licenses for passenger transport, “ Linienbedarfsverkehr” (§ 44 PBefG) clearly dominates over previously existing modes of scheduled transport, while “gebündelter Bedarfsverkehr” (§ 50 PBefG) appears to be largely insignificant. Nevertheless, the distinction made in the Passenger Transportation Act between ondemand transport services integrated into public transport and commercial demand- responsive transport outside public transport is regarded positively by the majority of both the mobility providers and local authority representatives surveyed. The regulatory options and instruments provided by the Passenger Transportation Act are being used intensively by the licensing authorities surveyed to shape the specific design of the two new forms of passenger transport. At the same time, there are indications that there is a lack of experience in adapting the regulatory requirements even better to practical needs and monitoring them effectively (e.g. pooling rates). The integration of the new forms of on-demand ridepooling services into the overall structure of commercial road passenger transport has thus been largely successful. Although, there is still a need for technical optimisation in terms of the complete integration of the new services into existing passenger information systems. A comparison of the advantages and disadvantages of the new forms of passenger transport from the perspective of passengers, other transport companies and for transport in general showed that the advantages outweigh the disadvantages. Surveys of users and non-users indicate that on-demand transport services are sometimes used used for connecting trips with different modes, and that users of on-demand services generally have more “mobility tools” at their disposal. This suggests that users tend to be more multimodal in their transport behaviour than non-users. Similarly, people who use multimodal transport may be more open to using on-demand transport services. Due to a lack of data or unclear data, it is currently not possible to quantify the extent to which on-demand ridepooling services, as a form of shared mobility, contribute to reducing motorised private transport in cities and urban agglomerations and thus make a significant contribution to climate protection. In the long term, however, the establishing of on-demand transport ridepooling services will depend on funding capability of local public transport authorities. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 7 – 8 BASt / Projekt 82.0806/2022 Summary Evaluation of the Act on the Modernisation of Passenger Transport Law: New Forms of Public Transport in the Passenger Transport Law (PBefG) Background, Objective and Structure of the Evaluation On the 1st of August 2021, the Act on the Modernisation of Passenger Transport Law (PBefG) of April 16th, 2021 (BGBI. I p. 822) came into force. The amendment to the previous Passenger Transport Act (PBefG) introduced, among other things, two new forms of passenger transport, i.e. usually digitally controlled on-demand transport services: “Linienbedarfsverkehr” (public transport integrated ridepooling on-demand transport) (§ 44 PBefG) and “gebündelter Bedarfsverkehr” (commercial ridepooling on-demand transport) (§ 50 PBefG). With this amendment, the legislator pursued the goals of supplementing traditional public transport as well as taxi and ride-hailing services with new modes of public transport and modern forms of service, enabling more mobility options with less traffic in cities and rural areas, and promoting shared mobility as a significant contribution to climate protection. In addition, the aim was to provide people in rural areas with better access to flexible, demand-oriented mobility services. In addition, the legislator intended to offer local public transport authorities greater flexibility in designing their local public transport services with the addition of on-demand transport services, and to provide the licensing authorities with a wide range of control powers and instruments for tailor-made transport and mobility solutions. Last but not least, the aim was to create a level playing field between the different modes of transport in Passenger Transport Law (PBefG). Five years after the amendment to the law comes into force, i.e. on 1 August 2026, the Federal Government is obliged under § 66 (2) of the PBefG to carry out an evaluation of the objectives pursued with the introduction of the new forms of passenger transport and their impact on climate protection and sustainability. During the evaluation phase, which lasted almost two and a half years (February 2023 to June 2025), the following questions had to be answered with regard to the new forms of passenger transport, namely “Linienbedarfsverkehr” (§ 44 PBefG) and „gebündelter Bedarfsverkehr“ (§ 50 PBefG): • How do the new forms of passenger transport pursuant to § 44 and § 50 of the German Passenger Transportation Law (PBefG) fit into the overall structure of commercial road passenger transport? • What impact do the new forms of passenger transport have on traditional local public transport (e.g. increasing attractiveness vs. cannibalisation), on connectivity, and on strengthening intermodality and multimodality? • What are the advantages and disadvantages of the new forms of passenger transport for passengers, other transport companies and transport in general? Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 8 – 9 BASt / Projekt 82.0806/2022 • Do the new forms of passenger transport have a significant impact on climate protection and sustainability? • Has the provision of mobility services for people in rural areas improved? • How has the licensing practice (including control options and instruments) developed for both new forms of passenger transport? Methodology The following four instruments were used in the evaluation: 1. Review of the legal framework: The wording and structure of the legal provisions of the Passenger Transport Law (PBefG) and the main subjects of regulation were recorded, as well as key aspects of the amendment process, the parliamentary consultation process and extra-parliamentary statements. 2. Review of on-demand transport services: A Germany-wide literature and internet search was conducted to record the range of on-demand transport services that can be assigned to the two new forms of passenger transport (basic review in the period from 04/2023 to 05/2023, updates in the periods 01/2024 and 12/2024 to 02/2025). In addition to this, it was determined whether and what grade the market penetration of the new forms of passenger transport and their specific service design can be identified by evaluating mobility data from the National Access Point (Mobilithek). 3. Qualitative surveys (expert interviews): The qualitative survey comprised 14 interviews (online) with experts representing relevant stakeholder groups (providers, intermediaries and vicarious representatives of both “Linienbedarfsverkehr” services and „gebündelter Bedarfsverkehr“ services, taxi service providers, local authority associations, transport scientists, transport company employees and users of on-demand transport services). The interview topics were derived directly from the objectives of the evaluation and the research questions (see Chapter 1), and the guideline-based interviews were conducted between 16rh of November 2023 and 19th of January 2024. 4. Quantitative surveys: The quantitative surveys were aimed at providers and brokers of on-demand transport services, licensing authorities, and users and non-users of on-demand transport services (for the latter, including a choice experiment on transport mode choice) and were conducted online. The aim was to further deepen the findings from the inventory and the qualitative interviews and, where possible, to underpin them with data. Again, the questions were based on the research questions (see Chapter 1) from the perspective of the respective stakeholder group. The surveys were conducted between 3rd of June 2024 and 15th of July 2024. Only response profiles from completed questionnaires were evaluated. This included 36 of the 90 providers or intermediaries of on-demand transport services which were invited to participate in the survey, 16 of the 21 licensing authorities for “Linienbedarfsverkehr” services invited, and 12 of the 32 licensing authorities for „gebündelter Bedarfsverkehr“ services invited. The sample of users and non-users of on-demand transport services comprised 1,729 people. Finally, the results of the evaluation instruments were combined thematically with regard to answering the research questions, and the effectiveness and achievement of objectives of the legal regulations were assessed and, where appropriate, recommendations for action were derived. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 9 – 10 BASt / Projekt 82.0806/2022 Key Evaluation Findings Preliminary Remark on Data Situation The national access point ‘Mobilithek’ did not prove to be a suitable source of data and information for the evaluation because the scope and content of the data sets contained therein were very incomplete. Nevertheless, the inventory and surveys made it possible to create a body of information and data that enabled general statements to be made about the availability of the new forms of passenger transport and their integration into the overall structure of commercial passenger transport. However, when assessing the transport and economic effects of on-demand transport services, major gaps in data and information became apparent, which is why only qualitative assessments of trends were possible. Nevertheless, recommendations for action were formulated on how the data situation could be improved in the future. Integration of New Forms of Passenger Transport into the Overall Structure of Commercial Road Passenger Transport The availability of innovative on-demand transport services, typically with journey booking via app, has been steadily increasing in Germany since around 2019. By the beginning of 2025, around 130 on-demand transport services had been created. It can be assumed that the amendment of the Passenger Transportation Act in 2021 had at least a favourable effect on this market development. Since 2024, however, market consolidation appears to be emerging in the on-demand transport sector, presumably also in connection with the expiry of subsidies. At the beginning of 2025, around one seventh of the population in Germany has direct access to on-demand transport services, especially in metropolitan areas, regional centres and other large cities. In villages and small towns, as well as in rural regions in general, the ratio of the population with direct access to on-demand transport services is well below average. There are also differences in the spatial distribution of on-demand transport services across federal states. On-demand transport primarily fills gaps in publicly available mobility services or acts as a feeder service to traditional scheduled public transport or regional rail transport, without this being to the detriment of traditional public transport providers and taxi companies to any great extent. In terms of modes of transport, „Linienbedarfsverkehr“ services (§ 44 PBefG) clearly dominate over previously existing modes of transport according to the Passenger Transport Law (PBefG) before the amendment to the PBefG, while „gebündelter Bedarfsverkehr“ services (§ 50 PBefG) appear to be largely insignificant. The experts surveyed cite, among other things, the narrow market niche that remains for the profitable commercial operation of pooled on-demand transport between publicly funded forms of public transport, taxi transport and ride hailing services as a reason for this. From the perspective of traditional public transport and the taxi companies, the legislator's goal of creating a level playing field between the new and existing forms of public transport using the regulatory instruments of § 50 PBefG is thus achieved. The distinction made in the Passenger Transportation Act between on-demand transport services integrated into public transport and commercial demand-responsive transport outside public transport is regarded positively by the majority of both the mobility providers and local authority representatives. The experts surveyed consider it crucial to the goal pursued by the amendment to the Passenger Transportation Act of enabling more mobility options in cities and rural areas to ensure that local public transport authorities are adequately funded in future to guarantee further expansion and continuation of innovative on-demand transport services. Great Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 10 – 11 BASt / Projekt 82.0806/2022 importance is attached to autonomous vehicles, which is expected to reduce operating costs for on-demand transport services and at the same time counteract the increasing shortage of professional drivers. Advantages and Disadvantages of the New Forms of Passenger Transport When comparing the advantages and disadvantages that the new forms of passenger transport bring for passengers, other transport companies and transport in general, it becomes clear that the advantages outweigh the disadvantages, which is in line with the legislator's goal of supplementing the mobility option portfolio of traditional public transport, taxis and ride-hailing services with innovative forms of service. In particular, „gebündelter Bedarfsverkehr“ services enable new business models for commercial providers. Both forms of on-demand transport open up more mobility options for the people by closing spatial and temporal gaps in public transport with flexible door-to-door service concepts, thereby enabling greater social participation. They also increase the level of comfort in public transport because they can be tailored more closely to the individual mobility needs of passengers. As feeder services they strengthen scheduled public transport and regional rail transport. However, it is important to critically examine whether the desired reduction in motorised traffic can be achieved with the new forms of passenger transport (see below). Furthermore, the low transport capacity of the vehicles used in on-demand services means that only limited growth in demand can be expected in public transport. This also carries a risk of step costs if additional vehicles and driving personnel are required. Impact of the New Forms of Passenger Transport on Traditional Forms of Public Transport With respect on the impact the two new forms of passenger transport have on the traditional forms of public transport, it can be stated that the integration of “ Linienbedarfsverkehr” into the forms of public transport on the one hand, and the regulatory instruments for “gebündelter Bedarfsverkehr” services on the other, fair competitive conditions exist from the perspective of traditional public transport. It is also clear that numerous local public transport authorities are taking advantage of the opportunity to supplement traditional public transport services and make local public transport more attractive by integrating on-demand transport services into public transport in terms of services and fares. There is still a need for technical optimisation regarding the complete integration of the new on-demand transport services into existing passenger information systems. Both passenger surveys conducted by on-demand service providers as well as those being part of this evaluation indicate that there is a shift in demand from traditional public transport to on-demand services (”Linienbedarfsverkehr”), but so far this does not appear to be significant. However, the effects of on-demand services on traditional public transport have not yet been sufficiently researched, Hence, it is recommended that the knowledge base be improved through further studies. Impact of the New Forms of Passenger Transport on Connectivity and the Strengthening of Intermodality and Multimodality The impact of new forms of transport on connectivity and the strengthening of intermodality and multimodality was also assessed. Surveys of users and non-users show that ondemand services are sometimes used for connecting trips with different modes, and that users of on-demand services generally have more “mobility tools” at their disposal. This suggests that users tend to be more multimodal in their transport behaviour than non- users. Similarly, people who use multimodal transport may be more open to using on- demand ridepooling services. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 11 – 12 BASt / Projekt 82.0806/2022 Impact of the New Forms of Passenger Transport on Climate Protection and Sustainability Due to a lack of data or unclear data, it is currently not possible to clearly determine and quantify the extent to which on-demand ridepooling services, as a form of shared mobility, contribute to reducing motorised private transport in cities and urban agglomerations, and thus make a significant contribution to climate protection. The findings do indicate that there is potential for a shift from motorised private transport to environmentally friendly on-demand ridepooling transport, which is likely to become permanent if on- demand services are established reliably and comprehensively in the long term. On the other hand, there are also indications that undesirable traffic shifts from eco-friendly modes of transport (conventional scheduled transport, cycling and walking) to on-demand transport, which is not in line with the intention of the legislator. Another aspect in connection with the assessment of climate protection effects is the pooling of trip requests into one vehicle tour. The Passenger Transportation Act (PBefG) stipulates that the licensing authority shall specify a pooling rate only for commercial „gebündelter Bedarfsverkehr“ services (§ 50 PBefG) to ensure minimum pooling rates. The survey of on-demand transport providers conducted as part of the evaluation revealed a (non-representative) average pooling rate of 1.4 (with a wide range of individual values). With regard to climate protection, such low pooling rates are unsatisfactory, but are probably often unavoidable, especially in rural areas. Several recommendations for action therefore aim to take actual mobility needs into account and to encourage on-demand service providers to optimise the actual pooling rate. Impact of the New Forms of Passenger Transport on the Provision of Mobility Services to People in Rural Areas One of the goals in introducing two new forms of passenger transport was to improve mobility options for people in rural areas by on-demand services. Findings from the evaluation proved that the 2021 amendment to the PBefG created a legal framework for innovative on-demand services, and the focus of these transport services have emerged in recent years is now clearly on rural communities. However, the above-mentioned goal has only been achieved to a limited extent so far since the coverage rate in rural regions, in terms of total area and total population, is still well below average at a maximum of 9 per cent compared to larger cities. In the long term, however, the establishing of on-demand transport ridepooling services will depend on funding capability of local public transport authorities. Development of Licensing Practice The distinction in the Passenger Transport Act (PBefG) between on-demand ridepooling service integrated into public transport and on-demand ridepooling services operated on a commercial basis is regarded positively by most of the mobility providers, public transport authorities and licensing authorities. The high approval rate, especially for "Linienbedarfsverkehr" services (§ 44 PBefG), can be seen as an indication that both service providers and licensing authorities have already developed a common understanding of the requirements to be met in each case. The evaluation results on licensing practice also show that the control options and regulatory instruments of the Passenger Transportation Act are being used intensively by the licensing authorities surveyed to specifically design the transport services, primarily in the form of ancillary provisions. At the same time, there are indications that experience is lacking in order to better adapt the regulatory requirements to practical needs and monitor them effectively (e.g. pooling rates). However, given the low response rate of licensing Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 12 – 13 BASt / Projekt 82.0806/2022 authorities to the survey, it is not possible to say to what extent these findings can be generalised. A recommendation for action addressed to the federal states therefore aims to determine the need of their licensing authorities for guidance on licensing procedures for both “Linienbedarfsverkehr” services and „gebündelter Bedarfsverkehr“ services. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 13 – 14 BASt / Projekt 82.0806/2022 Inhalt Abkürzungsverzeichnis ____________________________ 18 1 Anlass, Ziel und Aufbau der Evaluation ___________ 19 2 Bestandsaufnahme ___________________________ 21 2.1 Überblick zu den Verkehrsformen von Bedarfsverkehrsangeboten _____________ 21 2.2 Derzeitige gesetzliche Regelungen und Bestimmungen zum Linienbedarfsverkehr gemäß § 44 PBefG ____________________________________________________ 21 2.2.1 Wesentlicher Regelungsgegenstand ________________________________ 21 2.2.2 Systematik der Rechtsnorm _______________________________________ 22 2.2.3 Intention des Bundesgesetzgebers _________________________________ 23 2.2.4 Stand der außerparlamentarischen Debatte __________________________ 23 2.3 Derzeitige gesetzliche Regelungen und Bestimmungen zum gebündelten Bedarfsverkehr gemäß § 50 PBefG _______________________________________ 24 2.3.1 Wesentlicher Regelungsgegenstand ________________________________ 24 2.3.2 Systematik der Rechtsnorm _______________________________________ 24 2.3.3 Intention des Bundesgesetzgebers _________________________________ 24 2.3.4 Stand der außerparlamentarischen Debatte __________________________ 26 2.4 Exkurs: Betreibermodell „ÖPNV-Taxi“ _____________________________________ 27 2.5 Mobilitätsdaten zu Bedarfsverkehren über den Nationalen Zugangspunkt _______ 28 2.6 Übersicht über vorhandene Angebote des Linienbedarfsverkehrs und des gebündelten Bedarfsverkehrs ___________________________________________ 30 3 Methodisches Vorgehen _______________________ 40 3.1 Vorgehensweise bei der Bestandsaufnahme _______________________________ 40 3.1.1 Bestandsaufnahme zur rechtlichen Situation _________________________ 40 3.1.2 Bestandsaufnahme zu Bedarfsverkehrsangeboten _____________________ 40 3.2 Vorgehensweise bei der Konzeption, Durchführung und Auswertung von qualitativen Befragungen (Experteninterviews) _______________________________________ 43 3.3 Vorgehensweise bei der Konzeption, Durchführung und Auswertung von quantitativen Befragungen _________________________________________________________ 45 3.3.1 Befragung der Anbieter und Vermittler von Bedarfsverkehren ___________ 46 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 14 – 15 BASt / Projekt 82.0806/2022 3.3.2 Befragung der zuständigen Genehmigungsbehörden ___________________ 48 3.3.3 Befragung von Nutzenden und Nicht-Nutzenden von Bedarfsverkehrsangeboten _______________________________________ 50 3.4 Vorgehensweise bei der Zusammenführung und Auswertung der Evaluationsergebnisse _________________________________________________ 54 4 Ergebnisse der Interviews zu den neuen Bedarfsverkehrsformen _______________________ 55 4.1 Markt- und Angebotsentwicklung der neuen Bedarfsverkehrsformen ___________ 55 4.1.1 Markt- und Angebotsentwicklung von Bedarfsverkehren in Deutschland und deren Integration in den Markt des gewerblichen Straßenpersonenverkehrs 55 4.1.2 Generelle Bewertung der Marktchancen von gebündelten Bedarfsverkehren nach § 50 PBefG ________________________________________________ 56 4.1.3 Bewertung der möglichen Mehrkosten von Linienbedarfsverkehren gegenüber konventionellen ÖPNV-Angeboten _________________________________ 58 4.1.4 Haltung der Expertinnen und Experten zur weiteren Verbreitung der neuen Bedarfsverkehrsformen in Deutschland _____________________________ 58 4.1.5 Zukünftige Herausforderungen und Chancen bei der weitere Marktentwicklung der neuen Bedarfsverkehrsformen __________________ 59 4.2 Wahrnehmung der neuen Bedarfsverkehrsformen in der Bevölkerung sowie Motive und Hemmnisse bei der Nutzung ________________________________________ 62 4.2.1 Wahrnehmung der neuen Bedarfsverkehrsformen in der Bevölkerung ____ 62 4.2.2 Motive für die Nutzung von Bedarfsverkehrsangeboten ________________ 62 4.2.3 Hemmnisse bei der Nutzung von Bedarfsverkehrsangeboten ____________ 63 4.3 Verkehrliche Wirkung der neuen Bedarfsverkehrsformen _____________________ 64 4.3.1 Einschätzung der generellen Wirkung von Bedarfsverkehren auf die Mobilität der Bevölkerung ________________________________________________ 64 4.3.2 Einschätzung zu den spezifischen Vor- und Nachteilen von Linienbedarfsverkehren und gebündelten Bedarfsverkehren im Hinblick auf die verkehrlichen Wirkungen ______________________________________ 66 4.3.3 Besondere Bedeutung von Linienbedarfsverkehren nach § 44 PBefG für den ÖPNV _________________________________________________________ 68 4.3.4 Wirkungen auf die Mobilität in ländlichen Räumen ____________________ 68 4.3.5 Wirkungen auf die Mobilität von Jugendlichen ________________________ 69 4.3.6 Wirkungen auf die Mobilität von mobilitätseingeschränkten Personen ____ 69 4.3.7 Einschätzung des Beitrags zum Klimaschutz __________________________ 70 4.4 Funktion und Bedeutung des Rechtsrahmens für die neuen Bedarfsverkehrsformen 70 4.4.1 Erwartungen an die Einführung der Bedarfsverkehrsformen in das PBefG __ 70 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 15 – 16 BASt / Projekt 82.0806/2022 4.4.2 Unmittelbarer Einfluss der Einführung von neuen Bedarfsverkehrsformen im PBefG auf deren Marktentwicklung _________________________________ 71 4.4.3 Chance und Risiken der Einführung von Bedarfsverkehrsformen im PBefG für eine stärkere Nutzung von öffentlichen Verkehrsmitteln (einschl. gebündelter Bedarfsverkehre) _______________________________________________ 72 4.4.4 Bedeutung der Abgrenzung der Verkehrsformen im PBefG sowie der konkreten Regelungen zu Linienbedarfsverkehren und gebündelten Bedarfsverkehren für deren Marktchancen und -risiken ________________ 72 4.4.5 Auswirkungen der neuen Bedarfsverkehrsformen auf die Arbeitsbedingungen der Beschäftigten im Straßenpersonenverkehrsgewerbe ________________ 75 5 Ergebnisse der quantitativen Befragungen ________ 77 5.1 Befragung der Anbieter und Vermittler von Bedarfsverkehren _________________ 77 5.1.1 Rolle und räumliche Verteilung der Befragungsteilnehmenden ___________ 77 5.1.2 Verkehrsformen der Bedarfsverkehrsangebote _______________________ 78 5.1.3 Größe der Fahrzeugflotten und Antriebsformen _______________________ 79 5.1.4 Linienbedarfsverkehr ____________________________________________ 80 5.1.5 Gebündelter Bedarfsverkehr ______________________________________ 86 5.1.6 Zwischenfazit___________________________________________________ 86 5.2 Befragung der zuständigen Genehmigungsbehörden ________________________ 86 5.2.1 Linienbedarfsverkehr ____________________________________________ 86 5.2.2 Gebündelter Bedarfsverkehr ______________________________________ 88 5.2.3 Zwischenfazit___________________________________________________ 89 5.3 Befragung der Nutzenden bzw. Nicht-Nutzenden von Bedarfsverkehren _________ 89 5.3.1 Soziodemographische Merkmale ___________________________________ 89 5.3.2 Mobilitätsverhalten _____________________________________________ 90 5.3.3 Ergebnisse der Befragung von Nicht-Nutzenden _______________________ 94 5.3.4 Ergebnis der Befragung der Nutzenden ______________________________ 97 5.3.5 Ergebnisse des Choice-Experiments ________________________________ 105 5.3.6 Zwischenfazit__________________________________________________ 107 5.4 Fazit aus den quantitativen Befragungen _________________________________ 107 6 Schlussfolgerungen und Handlungsempfehlungen _ 109 6.1 Vorbemerkung zur Datenlage __________________________________________ 109 6.2 Integration der neuen Verkehrsformen in das Gesamtgefüge des gewerblichen Straßenpersonenverkehrs _____________________________________________ 109 6.2.1 Verfügbarkeit von Bedarfsverkehrsangeboten _______________________ 110 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 16 – 17 BASt / Projekt 82.0806/2022 6.2.2 Akzeptanz und Verbreitung der Genehmigungsformen nach § 44 und § 50 PBefG ________________________________________________________ 112 6.2.3 Mögliche zukünftige Entwicklung _________________________________ 115 6.3 Vor- und Nachteile der neuen Verkehrsformen ____________________________ 116 6.4 Auswirkungen der neuen Verkehrsformen auf den konventionellen ÖPNV ______ 118 6.5 Auswirkungen der neuen Verkehrsformen auf den Vernetzungsgedanken und die Stärkung von Intermodalität und Multimodalität ___________________________ 121 6.6 Auswirkungen der neuen Verkehrsformen auf Klimaschutz und Nachhaltigkeit __ 125 6.7 Auswirkungen der neuen Verkehrsformen auf die Versorgung der Menschen in ländlichen Räumen mit Mobilitätsangeboten ______________________________ 130 6.8 Entwicklung der Genehmigungspraxis____________________________________ 131 7 Resümee __________________________________ 134 Literatur ______________________________________ 137 Bilder _________________________________________ 138 Tabellen _______________________________________ 140 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 17 – 18 BASt / Projekt 82.0806/2022 Abkürzungsverzeichnis BASt: Bundesanstalt für Straßen- und Verkehrswesen BGBI: Bundesgesetzblatt BMV: Bundesministerium für Verkehr i. d. F. v.: in der Fassung von i. V. m.: in Verbindung mit MDV: Mobilitätsdatenverordnung ÖPNV: Öffentlicher Personennahverkehr PBefG: Personenbeförderungsgesetz PBZugV: Personenbeförderungszugangsverordnung PKW: Personenkraftwagen SPNV: Schienenpersonennahverkehr Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 18 – 19 BASt / Projekt 82.0806/2022 1 Anlass, Ziel und Aufbau der Evaluation Am 1. August 2021 trat das Gesetz zur Modernisierung des Personenbeförderungsrechts vom 16. April 2021 (BGBI. I S. 822) in Kraft. Mit der Novelle des bisherigen Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) wurden unter anderem die neuen Verkehrsformen Linienbedarfsverkehr (§ 44 PBefG) und gebündelter Bedarfsverkehr (§ 50 PBefG) eingeführt. Damit wurde erstmals Planungs- und Rechtssicherheit für digital vermittelte Pooling-Dienste gegenüber dem vorherigen Stand der sonst häufig (befristeten) Genehmigungsmöglichkeit geschaffen. Auf diese Weise sollen neue Geschäftsmodelle ermöglicht werden, sowohl innerhalb als auch außerhalb des ÖPNV. Die dabei vom Bundesgesetzgeber verfolgten Ziele und deren Auswirkungen umfassen: • Ergänzung des klassischen ÖPNV sowie des Taxi- und Mietwagenverkehrs durch neue Mobilitätsangebote und moderne Bedienformen • mehr Mobilität bei weniger Verkehr in Städten und ländlichen Räumen • geteilte Mobilität: weniger motorisierter Individualverkehr in Städten und urbanen Ballungsräumen – ein maßgeblicher Beitrag zum Klimaschutz • bessere Versorgung der Menschen in ländlichen Räumen mit flexiblen, nachfrageorientierten Mobilitätsangeboten • Gestaltungsmöglichkeiten der kommunalen ÖPNV-Aufgabenträger für das lokale ÖPNV-Angebot durch Linienbedarfsverkehr • passgenaue Verkehrs- und Mobilitätslösungen vor Ort durch vielfältige Steuerungskompetenzen und -instrumente für die Genehmigungsbehörden • faire Wettbewerbsbedingungen (level playing field) zwischen den Verkehrsformen, z. B. durch grundsätzliche Beibehaltung der Rückkehrpflicht für Mietwagen zum Schutz des Taxigewerbes Mit Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten der Gesetzesnovelle, d. h. zum 01. August 2026, ist die Bundesregierung gemäß § 66 Abs. 2 dazu verpflichtet, eine Evaluation zum Stand der Umsetzung und zur Wirksamkeit der Gesetzesänderung durchzuführen, um beurteilen zu können, ob bzw. in welchem Ausmaß die mit der Novellierung verbundenen Ziele erreicht wurden. In der fast zweieinhalbjährigen Evaluationsphase (02/2023 – 06/2025) waren im Hinblick auf die neuen Verkehrsformen Linienbedarfsverkehr gemäß § 44 PBefG und gebündelter Bedarfsverkehr gemäß § 50 PBefG folgende Fragen zu beantworten: • Wie passen sich die neuen Verkehrsformen gemäß §§ 44 und 50 PBefG in das Gesamtgefüge des gewerblichen Straßenpersonenverkehrs ein? • Welche Auswirkungen haben die neuen Verkehrsformen auf den konventionellen ÖPNV (z. B. Stärkung der Attraktivität vs. Kannibalisierung), auf den Vernetzungsgedanken und die Stärkung von Intermodalität und Multimodalität? • Welche Vor- und Nachteile bringen die neuen Verkehrsformen für die Fahrgäste, andere Beförderungsunternehmen und den Verkehr allgemein mit sich? • Haben die neuen Verkehrsformen signifikante Auswirkungen auf Klimaschutz und Nachhaltigkeit? Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 19 – 20 BASt / Projekt 82.0806/2022 • Hat sich die Versorgung der Menschen in ländlichen Räumen mit Mobilitätsangeboten verbessert? • Wie hat sich die Genehmigungspraxis (einschließlich der Steuerungsmöglichkeiten und Handlungsinstrumente) bei beiden Verkehrsformen entwickelt? Der vorliegende Bericht für den Deutschen Bundestag enthält die Ergebnisse der Evaluation. Kapitel 2.1 leitet ein mit einem Überblick zu den verschiedenen Verkehrsformen bei Bedarfsverkehren. Es folgt eine Vorstellung der Rechtsnormen zum Linienbedarfsverkehr gemäß § 44 PBefG und zum gebündelten Bedarfsverkehr gemäß § 50 PBefG (Regelungsgegenstand, Systematik der Rechtsnorm, Intention des Bundesgesetzgebers und seinerzeitiger Stand der außerparlamentarischen Debatte) (Kapitel 2.2 und 2.3). Ergänzt werden diese Ausführungen mit einem Exkurs zum „ÖPNV-Taxi“ als mögliches Betreibermodell für Bedarfsverkehrsangebote (Kapitel 2.4). Des Weiteren erfolgt ein Einblick in die Verfügbarkeit und Qualität von Daten zu Bedarfsverkehren über den Nationalen Zugangspunkt Mobilithek (Kapitel 2.5). Das Kapitel 2 schließt mit Erkenntnissen zu den im Evaluierungszeitraum bestehenden Angeboten des Linienbedarfsverkehrs und des gebündelten Bedarfsverkehrs sowie deren Ausgestaltung (u. a. räumliche Verbreitung, zeitliche Verfügbarkeit, eingesetzte Fahrzeuge, Tarife) (Kapitel 2.6). Einen Überblick zum methodischen Vorgehen bei der Evaluation gibt das Kapitel 3. Zentrale Erkenntnisse zur Markt- und Angebotsentwicklung der neuen Bedarfsverkehrsformen, zu deren verkehrlichen Wirkungen und weiteren Aspekten, die mit den angewandten Evaluationsmethoden gewonnen werden konnten, sind in Kapitel 4 (Ergebnisse der Interviews mit Expertinnen und Experten) und Kapitel 5 (quantitative Befragungen verschiedener Stakeholdergruppen) dokumentiert. In Kapitel 6 werden Schlussfolgerungen aus den Evaluationsergebnissen gezogen, um den Stand der Zielerreichung zu ermitteln und bei Bedarf Handlungsempfehlungen abzuleiten. Der Bericht schließt mit einem Resümee zu den Evaluationsergebnissen in Kapitel 7. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 20 – 21 BASt / Projekt 82.0806/2022 2 Bestandsaufnahme 2.1 Überblick zu den Verkehrsformen von Bedarfsverkehrsangeboten In der folgenden Bestandsaufnahme werden die neuen Verkehrsformen des Linienbedarfsverkehrs gemäß § 44 PBefG und des gebündelten Bedarfsverkehrs gemäß § 50 PBefG nacheinander dargestellt. Zur ersten Orientierung und systemischen bzw. rechtlichen Abgrenzung der Verkehrsformen untereinander und zum Taxiverkehr dient das nachfolgende Bild 1. Bild 1: Übersicht zu den wesentlichen Systemmerkmalen des Linienbedarfsverkehrs und gebündelten Bedarfsverkehrs in Abgrenzung untereinander und zum Taxiverkehr 2.2 Derzeitige gesetzliche Regelungen und Bestimmungen zum Linienbedarfsverkehr gemäß § 44 PBefG 2.2.1 Wesentlicher Regelungsgegenstand Vor der Neueinführung des § 44 PBefG bestand keine passgenaue Genehmigungsmöglichkeit für ein flexibles On-Demand-Angebot im ÖPNV. Vor der Novellierung des PBefG wurden flexible Beförderungsformen regelmäßig nach § 2 Abs. 6 PBefG genehmigt. Diese Regelung besagt, dass im Falle, dass der beantragte Verkehr nicht den Verkehrstypen des PBefG entspricht, eine Genehmigung nach derjenigen Vorschrift erteilt wird, die dieser Beförderungsform am meisten entspricht. Vor der Novellierung wurden daher regelmäßig Genehmigungen i. S. d. am nächsten stehenden Verkehrstyps des Linienverkehrs erteilt. Folge war, Gebündelter Bedarfsverkehr ÖPNV Erwerbswirtschaftliche Verkehre • Betriebspflicht • Beförderungspflicht • Tarifpflicht • Pflicht zur Barrierefreiheit Spezifische Rechte und Pflichten von Genehmigungsbehörde • Betriebspflicht • Beförderungspflicht • Tarifpflicht • Kontingentierung Individuelle Halte; ggf. auf virtuelle Haltepunkte beschränkt Individuelle Halte; ggf. auf virtuelle Haltepunkte beschränkt Individuelle Halte • Vorausbuchung • Fahrtwunschbündelung • Spontanfahrt • Vorausbuchung • Fahrtwunschbündelung bei Zustimmung Fahrgast • Vorausbuchung • Fahrtwunschbündelung § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG § 13 Abs. 4, 5b PBefG § 13 Abs. 5a, 5b PBefG Linienbedarfsverkehr Taxenverkehr Verkehrsformen von Bedarfsverkehrsangebot und ÖPNV-Integration Anforderungen Zu- und Ausstiegspunkte Pflichten Routing und Zustieg Versagungsgründe © Rödl & Partner Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 21 – 22 BASt / Projekt 82.0806/2022 dass damit keine passgenauen Regularien für das neue Angebot zur Verfügung standen, da nur die Regulierungsmöglichkeiten des Linienverkehrs heranzuziehen waren. Mit der Neueinführung des § 44 PBefG etabliert der Bundesgesetzgeber eine neue, flexible Verkehrsbedienform im ÖPNV und schafft Rechtssicherheit durch den entsprechenden personenbeförderungsrechtlichen Genehmigungstatbestand. Dabei wird das Konzept der Aufgabenträgerschaft gewahrt, in dem ein Ausgestaltungsspielraum für die Behörden vor Ort geschaffen wird. Mit § 44 PBefG wurde ein eigener Genehmigungstatbestand geschaffen, der den Linienbedarfsverkehr als ÖPNV einordnet und ihm daher die entsprechenden Pflichten auferlegt. Ziel ist es, ein bedarfsorientiertes, flexibles Beförderungsangebot im ÖPNV einzurichten und den Anbietern eine entsprechende Rechts- und Planungssicherheit zu geben. In den Blick genommene Beförderungsszenarien der Novellierung sind die Beförderung im Linienbedarfsverkehr zu auslastungsschwachen Zeiten sowie als Zubringerverkehr im Sinne eines intermodalen Beförderungsangebots. Der Linienbedarfsverkehr unterliegt wenigen Regulierungsmöglichkeiten seitens der Genehmigungsbehörde. Diese kann einen Entgeltszuschlag anordnen, um den verstärkten Komfort, den der Linienbedarfsverkehr im Vergleich zum übrigen klassischen ÖPNV bietet, zu bepreisen. Weitere Regulierungsmöglichkeiten wurden nicht geschaffen. 2.2.2 Systematik der Rechtsnorm Der Linienbedarfsverkehr ist Teil des öffentlichen Personennahverkehrs, daher unterliegt er den Rechten und Pflichten des ÖPNV: Der Betriebspflicht (§ 21 PBefG), Beförderungspflicht (§ 22 PBefG), Tarifpflicht (§ 39 PBefG) und der Pflicht zur Gewährleistung der Barrierefreiheit (§ 8 Abs. 3 PBefG). Die Betriebspflicht des § 21 Abs. 1 Satz 1 PBefG hat die Beförderungsleistungen zum Inhalt, die den Gegenstand der Genehmigung bilden, d. h. der Inhalt der Genehmigung gestaltet den Umfang der Betriebspflicht konkreter aus [HEINZE et al. 2014: PBefG § 21 Rn. 3]. Die Beförderungspflicht hat hingegen zum Gegenstand, dass die Erbringung der genehmigten Beförderungsleistung an jedermann gerichtet ist.1 Durch die Beförderungspflicht wird ein daseinsvorsorgerechtlicher Teilhabeanspruch geschaffen, niemand darf von der Beförderung ausgeschlossen werden. Die Tarifpflicht umfasst eine abstrakt-generelle, transparente und auf Dauer angelegte Festlegung des Beförderungsentgelts. Das Beförderungsentgelt kann dabei verschiedene Beförderungsfälle (örtlich und zeitlich) sowie nach persönlichen Eigenschaften der Fahrgäste unterscheiden [HEINZE et al. 2014: PBefG § 21 Rn. 3]. Diese Tarifpflicht gilt auch für den Linienbedarfsverkehr, d. h. dass grundsätzlich der ÖPNV-Tarif anzuwenden ist. Dem örtlichen Aufgabenträger wird jedoch die Möglichkeit eingeräumt einen Entgeltzuschlag festzusetzen. Dieser soll dem erhöhten Komfort des flexiblen On-Demand-Angebots im Vergleich zum starren Fahrplan des Linienverkehrs gerecht werden und so einen hinreichenden Abstand im Tarif zum klassischen ÖPNV-Angebot schaffen. Die Pflicht zur Gewährleistung der Barrierefreiheit ist in § 8 Abs. 3 PBefG geregelt. 1 u. a. BayObLG 23.9.1985 – 3 ObOWi 69/85, MDR 1986, 259. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 22 – 23 BASt / Projekt 82.0806/2022 2.2.3 Intention des Bundesgesetzgebers § 44 PBefG stellt einen Genehmigungstatbestand dar. Die Einführung erfolgte, um den Anbietern der flexiblen, gebündelten Beförderungsform Rechts- und Planungssicherheit für die Umsetzung zu gewähren. Der Linienbedarfsverkehr soll als neue flexible Verkehrsform im ÖPNV dem Lückenschluss oder dem Ersatz von gering ausgelasteten konventionellen Linienverkehren dienen. Hier sieht der Bundesgesetzgeber Einsatzmöglichkeiten insbesondere im ländlichen Raum (zu den Zielen des Bundesgesetzgebers: siehe auch Kapitel 1). Für die schützenden Regulierungen im Umfang des gebündelten Bedarfsverkehrs (s. u.) besteht beim Linienbedarfsverkehr nach dem Willen des Bundesgesetzgebers keine derart ausgeprägte Notwendigkeit. Er beschränkt sich daher auf die Schaffung eines Genehmigungstatbestand. Das den Linienbedarfsverkehr konstituierende Merkmal „auf Bestellung“ ermöglicht im Sinne des Bundesgesetzgebers ein Abweichen von der Fahrplanpflicht (§ 40 PBefG), die für den Linienverkehr gilt und ermöglicht ein On-Demand (bedarfsgesteuertes) Beförderungsangebot. Um die Flexibilisierung auch hinsichtlich der Fahrstrecke zu ermöglichen, ist ein fester Linienweg nicht einzuhalten. Der Linienbedarfsverkehr kann zwischen dem Ein- und Ausstiegspunkten frei verkehren. Hiermit sollen Leerfahrten eines nicht ausgelasteten Linienverkehrs vermieden werden. Im Gegensatz zum gebündelten Bedarfsverkehr ist es bei Linienbedarfsverkehr umstritten, ob dieser eine Tür-zur-Tür-Bedienung ermöglicht [SAXIN- GER et al. o. J.: § 44 PBefG Rn. 14] oder wie der Linienverkehr nur feste Ein- und Ausstiegspunkte anfahren darf. Der Linienbedarfsverkehr ist auf ein bestimmtes Bediengebiet begrenzt; dies soll andere Verkehrsformen des PBefG (namentlich den Taxiverkehr) vor dem preislich günstigeren aber durchaus mit mehr Komfort versehenen Angebot des Linienbedarfsverkehrs schützen. Nach dem Willen des Bundesgesetzgebers sollen durch die Begrenzung des Bediengebiets auch die Auswirkungen dieser neuen Verkehrsform auf bestehende Verkehre besser evaluiert werden können. Die Bedienzeit wird durch den Aufgabenträger festgelegt, hier verdeutlicht sich der Charakter als Zubringer- und Ergänzungsverkehr zu Zeiten mit einem geringen Bedienangebot. Denn die Bedienzeit soll mit dem bestehenden ÖPNV-Angebot abgestimmt werden, um ein bestmögliches Ineinandergreifen der unterschiedlichen Angebote zu ermöglichen. Es besteht die Möglichkeit des Aufgabenträgers einen Zuschlag für den Linienbedarfsverkehr auf den regulären Fahrentgelttarif zu erheben, womit zum einen den höheren Betriebskosten aber auch dem „Komfortlevel“ Rechnung getragen werden soll. Diese Regelungen sind -nach Änderung im Gesetzgebungsverfahren - den lokalen Aufgabenträgern vorbehalten, damit diese den Linienbedarfsverkehr bestmöglich in das örtliche System integrieren können. Der Gesetzesentwurf sah zunächst „einen pauschalen Zuschlag“ vor, der die Festlegung des Tarifs den Aufgabenträgern entzogen hätte. Dies hätte den derzeit geltenden Zuständigkeitsregelungen widersprochen. 2.2.4 Stand der außerparlamentarischen Debatte Zum Linienbedarfsverkehr fand kaum eine außerparlamentarische Diskussionsdebatte statt und bezog sich überwiegend auf eine befürchtete Konkurrenzierung durch den gebündelten Bedarfsverkehr. Eine Vielzahl der konstituierenden Merkmale entspringt dem Linienverkehr. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 23 – 24 BASt / Projekt 82.0806/2022 2.3 Derzeitige gesetzliche Regelungen und Bestimmungen zum gebündelten Bedarfsverkehr gemäß § 50 PBefG 2.3.1 Wesentlicher Regelungsgegenstand Vor der Neueinführung des § 50 PBefG bestand keine passgenaue Genehmigungsmöglichkeit für ein flexibles On-Demand-Angebot. Derartige Verkehre konnten nur unter § 2 Abs. 6 und 7 PBefG genehmigt werden. Mit der Neueinführung des § 50 PBefG wurde eine neue, flexible, privatwirtschaftlich betriebene Verkehrsbedienform mit Fahrtwunschbündelung etabliert und ein entsprechender personenbeförderungsrechtlicher Genehmigungstatbestand geschaffen, um Rechtssicherheit herzustellen. Der gebündelte Bedarfsverkehr unterliegt vielfältigen Regulierungsmöglichkeiten, um andere bestehende Verkehrsformen zu schützen. Aus Nutzendensicht unterscheiden sich der Linienbedarfs- und gebündelte Bedarfsverkehr in ihrem Angebot nur an wenigen Stellen. Auch der gebündelte Bedarfsverkehr bietet ein On-Demand-Angebot mit Fahrtwunschbündelung. Sein Bediengebiet ist in der Regel auf den Sitz des Unternehmens beschränkt. Eine Tür-zur-Tür-Bedienung ist möglich. Den gebündelten Bedarfsverkehr treffen als privatwirtschaftlich organisierte Verkehrsform nicht die Pflichten des ÖPNV. Zur Herstellung eines level playing field zwischen einzelnen Verkehrsarten und -formen stehen der Genehmigungsbehörde jedoch zahlreiche Regulierungsinstrumente zur Verfügung. Dadurch soll insbesondere ein ausgewogenes Verhältnis zum ÖPNV und zum Taxiverkehr gewährleistet werden. Die Regulierungsinstrumente lassen sich dabei in obligatorische und fakultative unterteilen. Der Bundesgesetzgeber hat die obligatorischen Instrumente vorgegeben, die eine hinreichende Abgrenzung zum ÖPNV und Taxi- sowie Mietwagenverkehr begründen sollen. Die fakultativen Regulierungsinstrumente sollen den Genehmigungsbehörden vor Ort einen weiteren Gestaltungsspielraum geben, um den gebündelten Bedarfsverkehr in das Gesamtsystem der örtlichen Verkehre einzugliedern. 2.3.2 Systematik der Rechtsnorm Der Genehmigungstatbestand des gebündelten Bedarfsverkehrs befindet sich im Teil der Gelegenheitsverkehre mit Kraftfahrzeugen. Bestimmungen für den gebündelten Bedarfsverkehr werden auch in Abgrenzung zu anderen Sonderbestimmungen für die einzelnen Verkehrsarten des PBefG vorgenommen. 2.3.3 Intention des Bundesgesetzgebers Mit der Einführung des Genehmigungstatbestands wurde Planungs- und Rechtssicherheit gegenüber dem vorherigen Stand der sonst häufig (befristeten) Genehmigungsmöglichkeit geschaffen. Erklärtes Ziel des Bundesgesetzgebers ist die Einführung von Bedarfsverkehren, auch außerhalb des ÖPNV. Unter anderem solle die Einzelbeförderung mit entsprechend vielen Fahrzeugbewegungen zugunsten gebündelter Fahrten vermieden werden. Es soll mehr Mobilität bei weniger Verkehrsaufkommen entstehen, insbesondere auch ländliche Regionen sollen erschlossen werden (zu den Zielen des Bundesgesetzgebers: siehe auch Kapitel 1) Um die bestehenden Verkehrsformen vor einem erwerbswirtschaftlich betriebenen Bedarfsverkehr, der sich vorwiegend an wirtschaftlich attraktive Lagen etablieren wird, zu schützen, hat der Bundesgesetzgeber eine Vielzahl von Regulierungsmöglichkeiten Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 24 – 25 BASt / Projekt 82.0806/2022 geschaffen. Diese vorgegebenen Regulierungsmöglichkeiten können auch als obligatorische Regularien bezeichnet werden; sie sind konstituierende Genehmigungsvoraussetzungen, die den gebündelten Bedarfsverkehr auszeichnen: • Vorherige Bestellung: Die ausschließliche Durchführung aufgrund vorheriger Bestellung dient der Abgrenzung zum Taxiverkehr, der auch den sog. Winkverkehr befördern darf. Unter Winkverkehr sind Beförderungen aufgrund des spontanen Heranwinkens des Taxis oder der Einstieg an einem Taxistand zu verstehen. • Verwechslungsverbot zum Taxi- und Mietwagenverkehr: Der gebündelte Bedarfsverkehr darf für die Nutzenden in seinem Erscheinungsbild nicht zu einer Verwechslung mit dem Taxi- und Mietwagenverkehr führen. • Bediengebebiet Gemeinde des Betriebssitzes: Insbesondere für den ländlichen Raum hat der Bundesgesetzgeber von der Beschränkung des Bediengebiets Ausnahmen vorgesehen, die das Einvernehmen der anderen Genehmigungsbehörde und des Aufgabenträgers voraussetzen. Hinsichtlich des Verfahrens des Einvernehmens macht der Bundesgesetzgeber keine Vorgaben, sondern setzt diesbezüglich auf die kommunale Selbstbestimmung der Akteure. • Bündelungsquote: Die Bündelungsquote ist nur für den Stadt- und Vorortverkehr im Sinne des § 8 Abs. 1 PBefG festzulegen. Ziel ist es, in diesen Räumen mit vergleichsweise hohen Nachfragepotenzialen und entsprechend zu erwartenden Erträgen eine Kannibalisierung der anderen Verkehre zu vermeiden und eine höhere Verkehrseffizienz zu erreichen. Ebenfalls ist ein Monitoring der Bündelungsquote durch die Behörde vorgesehen, um die Einhaltung der Vorgaben kontrollieren zu können. • Keine Mehrfachkonzession: Der Bundesgesetzgeber verbietet es grundsätzlich, dass für dasselbe Fahrzeug eine Taxikonzession, eine Mietwagenkonzession und eine solche für den gebündelten Bedarfsverkehr parallel bestehen, § 46 Abs. 3 PBefG. Diese Vorgabe besteht nur in Gemeinden über 50.000 Einwohnerinnen und Einwohnern, in diesen besteht die Annahme, dass ein ausreichender Verkehrsbedarf für beide Beförderungsformen besteht. In kleineren Gemeinden kann eine Mehrfachkonzession zur Wirtschaftlichkeit des Verkehrs maßgeblich beitragen. • Abstandsgebot zum ÖPNV: Durch ein Mindestbeförderungsentgelt soll der Abstand zum ÖPNV gewahrt werden, § 51a Abs. 2 PBefG. Der Bundesgesetzgeber hat diesbezüglich von der Angabe einer Mindesthöhe (z. B. prozentuale Angabe) abgesehen, diese Regelung wurde den örtlichen Genehmigungsbehörden vorbehalten. Der Bundesgesetzgeber erteilt den örtlichen Genehmigungsbehörden darüber hinaus einen Gestaltungsspielraum durch fakultative Regulierungsinstrumente: • Rückkehrpflicht: Die Rückkehrpflicht besagt, dass Fahrzeuge des gebündelten Bedarfsverkehrs nach einem durchgeführten Auftrag grundsätzlich wieder an ihren Betriebssitz oder einen geeigneten Abstellort zurückkehren müssen, sofern dies öffentliche Verkehrsinteressen erfordern. Von dieser Rückkehr kann nur abgesehen werden, wenn während des Auftrags oder während der Rückfahrt ein neuer Beförderungsauftrag angenommen wird. • Schutz der öffentlichen Verkehrsinteressen: Der Bundesgesetzgeber ermöglicht der örtlichen Genehmigungsbehörde den Schutz der öffentlichen Verkehrsinteressen durch Anforderungen an den Abstellort; eine Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 25 – 26 BASt / Projekt 82.0806/2022 Bündelungsquote2 außerhalb des Stadt- und Vorortverkehrs; Vorgaben an Barrierefreiheit, Emissionen, Sozialstandards, Arbeitszeitregelungen, Entlohnung, Pausenzeiten. • Höchstbeförderungsentgelt: Ein Mindestentgelt (s. Abstandsgebot zum ÖPNV) für den gebündelten Bedarfsverkehr ist verpflichtend anzuordnen, die Deckelung nach oben hingegen fakultativ, § 51a Abs. 2 PBefG. Eine Deckelung nach oben kann den gebündelten Bedarfsverkehr als „Zwischenform“ passgenau seinem Komfort nach zwischen den Linien(bedarfs) verkehr und den Taxiverkehr einordnen. Darüber hinaus kann die Genehmigungsbehörde auch Zeitpunkte für diese festgelegten Mindest- und Höchsttarife festlegen. • Festsetzung Höchstzahl der Fahrzeuge: Um öffentliche Verkehrsinteressen zu schützen, kann eine Höchstzahl der genehmigten Fahrzeuge des gebündelten Bedarfsverkehrs festgesetzt werden (§ 13 Abs. 5a PBefG). Dies dient zum einen der Sicherstellung der Wirtschaftlichkeit der einzelnen Betreiber gebündelten Bedarfsverkehre aber auch dem Schutz der weiteren Verkehrsformen. 2.3.4 Stand der außerparlamentarischen Debatte Die Regelung des gebündelten Bedarfsverkehrs sah und sieht sich vielzähligen Einwänden ausgesetzt. Zusammenfassend lassen sich diese insbesondere auf folgende Punkte konkretisieren: • Rückkehrpflicht: Die Rückkehrpflicht führe zu Leerfahrten und widerspricht damit den Zielen des Klima- und Umweltschutzes. • Bündelungsquote: Zum Schutze des Taxi- und Mietwagengewerbes kann die Bündelungsquote auch außerhalb des Stadt- und Vorortverkehrs angeordnet werden. Befürchtungen gehen dahin, dass aufgrund der niedrigeren Siedlungsdichte eine angeordnete Bündelungsquote in ländlicheren Regionen schwer eingehalten werden könne. Die geringe Wirtschaftlichkeit wird dazu führen, dass sich gebündelte Bedarfsverkehre an diesen Orten nicht etablieren werden. • Fehlende Leitlinien für Abstimmung mehrerer Gemeinden: Erstreckt sich ein Bediengebiet des gebündelten Bedarfsverkehrs über mehrere Gemeinden, so haben sich diese hinsichtlich der Genehmigung des gebündelten Bedarfsverkehrs abzustimmen. In diesem Zusammenhang wird von der Wirtschaft befürchtet, dass fehlende Abstimmungsleitlinien zu einer Zerklüftung des Genehmigungsprozesses führen würden. • Entgeltsystem: Mit dem Abstandgebot überträgt der Bundesgesetzgeber ein im ÖPNV verankertes Tarifmodell auf den innovativen Bereich der neuen Verkehrsformen. Flatrate- oder Abonnementsmodell seien damit schwer umsetzbar. • Keine Steuersatzermäßigung: Der Bundesgesetzgeber entschied sich gegen eine Steuersatzermäßigung des gebündelten Bedarfsverkehrs auf sieben Prozent. Im Gesetzgebungsverfahren wurde dies angeregt, um insbesondere die Wettbewerbsfähigkeit der erwerbswirtschaftlich betriebenen Verkehrsform zu stärken. So profitieren andere Verkehrsformen (z. B. der Taxiverkehr unter 50 km Fahrtweg) von einer ermäßigten Steuer in Höhe von 7 Prozent. • Starke Regulierung: Der Bundesgesetzgeber hat eine Vielzahl an Regulierungsinstrumenten für den 2 Die Bündelungsquote ist ein betrachtungszeitraumbezogener Durchschnittswert, wie viele Personen (Personenkilometer) relativ zur Fahrleistung der Fahrzeuge (Fahrzeugkilometer) gleichzeitig befördert wurden. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 26 – 27 BASt / Projekt 82.0806/2022 gebündelten Bedarfsverkehr entwickelt. Diese dienen überwiegend dem Schutz des ÖPNV vor Kannibalisierung durch erwerbswirtschaftliche Verkehre sowie dem Taxi- und Mietwagengewerbe in ihrem Bestand. Zumindest der Taxiverkehr sieht sich jedoch derzeit einer starken Konkurrenz durch Mietwagenverkehre von Anbietern wie UBER ausgesetzt, so dass angeführt wird, die Regulierungstiefe verhindere die Etablierung gebündelter Bedarfsverkehre ohne, dass dies dem Schutz des Taxigewerbes dienlich wäre. 2.4 Exkurs: Betreibermodell „ÖPNV-Taxi“ Das Konzept des ÖPNV-Taxis ist keine Verkehrsform des Personenbeförderungsgesetzes, sondern ein Betreibermodell im Sinne einer Organisationsform. Ziel des Betreibermodells ist es, den bestehenden Linienverkehr im Sinne des § 8 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 PBefG durch konventionelle Fahrzeuge des Taxiverkehrs zu ergänzen und zu verdichten; eine Ersetzungsfunktion ist in der Regel nicht vorgesehen. Es handelt sich um ein fahrplanloses Angebot im Flächenverkehr, die Beförderung der Fahrgäste erfolgt nur bei einem entsprechenden Bedarf. Eine Fahrtwunschbündelungen (gemeinsame Beförderung mehrerer Fahrgäste auf ähnlicher Wegstrecke), vergleichbar zu den neuen Verkehrsformen Linienbedarfs- (§ 44 PBefG) und gebündeltem Bedarfsverkehr (§ 50 PBefG) kann potenziell erfolgen, eine Bündelung ist jedoch nicht zwingend vorgesehen. Das Betreibermodell „ÖPNV- Taxi“ wird daher auch in On-Demand-Angeboten angewendet (z. B. im Landkreis Freudenstadt, Baden-Württemberg). Die praktische Umsetzung des ÖPNV-Taxis sieht vor, dass sich Taxiunternehmer (Genehmigung nach § 47 i. V. m. § 13 PBefG) in Zeiten, bei denen kein Beförderungsauftrag im regulären Taxiverkehr vorliegt, über eine Dispositionssoftware zur Erbringung von ÖPNV- Taxifahrten zur Verfügung stellen können. Die Teilnahme der Taxiunternehmer ist freiwillig, so dass ein verlässliches Angebot entstehen kann, sofern die Nachfrage des Markts zu einem entsprechenden Angebot der Taxiunternehmer führt. Die Fahrgäste platzieren ihren Fahrtwunsch über eine Mobilitätsplattform. Steht eine konventionelle ÖPNV-Verbindung zu dem gewünschten Zeitpunkt nicht zur Verfügung, so vermittelt die Mobilitätsplattform die Fahrt mit dem ÖPNV-Taxi. Gegenüber dem Fahrgast wird diese Fahrt zum regulären ÖPNV-Tarif und – sofern vorgesehen – mit einem entsprechenden Komfortzuschlag abgerechnet. Der Taxiunternehmer befördert den Fahrgast hingegen zum regulären Taxitarif; sofern vereinbart sind Abschläge denkbar. Den regulären Taxitarif erhält der Taxiunternehmer vom ÖPNV-Aufgabenträger in Form eines Ausgleichsanspruchs ersetzt. Der ÖPNV- Aufgabenträger rabattiert den Taxitarif für Inhaber eines ÖPNV-Tickets durch eine gemeinwirtschaftliche Tarifverpflichtung im Rahmen einer allgemeinen Vorschrift. Für diese Abrechnungsmodalität ist eine entsprechende Sondervereinbarung zwischen dem Aufgabenträger und Taxiunternehmern im Sinne des § 51 Abs. 2 PBefG, mit einer entsprechenden beihilferechtskonformen Ausgestaltung in Einklang mit der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 notwendig. Das Modell des ÖPNV-Taxis bietet Chancen, wenn u. a. zu Zeiten des Betriebsschlusses im konventionellen Linienverkehr keine Beförderung von Personen im ÖPNV erfolgen kann. Der ÖPNV-Aufgabenträger kann der Daseinsvorsorge zu ausgeweiteten Betriebszeiten verstärkt gerecht werden. Das Konzept ermöglicht einen Rückgriff auf eine bestehende Fahrzeugflotte und Personalkapazitäten, so dass Neubeschaffungen nicht notwendig sind. Kosten für die Vorhaltung von Personal und Fahrzeugen bestehen nicht. Kosten fallen nur an, sofern eine Beförderungsleistung erbracht wird. Das Konzept wird derzeit als wettbewerbsfreie ÖPNV-Leistung eingestuft, so dass ein Vergabeverfahren nicht notwendig sei. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 27 – 28 BASt / Projekt 82.0806/2022 2.5 Mobilitätsdaten zu Bedarfsverkehren über den Nationalen Zugangspunkt Mobilithek als neuer und zentraler Nationaler Zugangspunkt Seit dem 01.07.2022 bietet das Bundesministerium für Verkehr (BMV) mit der sogenannten „Mobilithek“ einen neuen zentralen, einheitlichen und öffentlich Zugang zu Mobilitätsdaten unter anderem des öffentlichen Linien- und Gelegenheitsverkehrs. Die Mobilithek ersetzt somit das zuvor betriebene Open-Data-Portal mCLOUD und den Mobilitäts Daten Marktplatz (MDM) als Nationalen Zugangspunkt. Damit bot sich die Mobilithek grundsätzlich als mögliche Datenquelle für eine Evaluation der Wirkungen der §§ 44 und 50 PBefG an. Zum Zeitpunkt der Analyse befand sich die Mobilithek noch im Aufbau. Daher war zu berücksichtigen, dass Art, Umfang und Qualität der verfügbaren Mobilitätsdaten die Verwendbarkeit der Mobilithek im Rahmen der Evaluation bestimmen. Datenbereitstellungspflicht Anbieter und Vermittler von Beförderungsdienstleistungen sind gemäß § 3a, Absatz 1 PBefG dazu verpflichtet, statische und dynamische Mobilitätsdaten sowie entsprechende Metadaten, die im Zusammenhang mit der Beförderung von Personen im Linienverkehr nach den §§ 42, 42a und 44 PBefG sowie im Gelegenheitsverkehr nach den §§ 47, 49 und 50 PBefG entstehen, bereitzustellen. Hierzu können sie sich auch eines Erfüllungsgehilfen bedienen. Art, Inhalt und Form der Datenbereitstellung regelt die Mobilitätsdatenverordnung (MDV). Sofern auf Länderebene Systeme zur Erfassung von Mobilitätsdaten bereits betrieben werden, die dem Zweck der landeseinheitlichen Zusammenführung von Daten dienen, so sind die Daten von den Mobilitätsanbietern bzw. Vermittlern vorrangig an diese Systeme zu liefern; Weiterleitung der Daten an die Mobilithek ist gewährleistet. Von der Pflicht zur Datenbereitstellung ausgenommen sind natürliche oder juristische Personen, die als Einzelunternehmer firmieren. Diese können entsprechende Daten jedoch freiwillige bereitstellen. Evaluationsrelevante Daten der Mobilitätsdatenverordnung Die Mobilitätsdatenverordnung vom 20.10.2021 i. d. F. v. 01.07.2022 sieht die Bereitstellung einer Reihe von Mobilitätsdaten vor, die eine Beurteilung der Angebots- und Marktentwicklung bei Linienbedarfsverkehren gemäß § 44 PBefG und gebündelten Bedarfsverkehren § 50 PBefG ermöglichen (s. folgende Tabellen). Die Fassung vom 15.05.2026 lag zum Zeitpunkt der Untersuchung noch nicht vor. Relevante Datengruppe Relevante Daten Fahrpläne Haltestellen, Haltezeiten, Anschlüsse Betriebskalender Betriebszeiten und Betriebskalender mit einer Zuordnung zwischen Tageskategorien und Kalendertagen Routen Netztopologie, Streckendaten, Liniennetz, Bediengebiet Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 28 – 29 BASt / Projekt 82.0806/2022 Relevante Datengruppe Relevante Daten Tarifdaten / Preise gängige Basis-/Normaltarife, Fahrgastkategorien, gängige Tarifprodukte, Sondertarifprodukte, Tarifzonen Fahrzeuge Fahrzeugart, Eigenschaften (Barrierefreiheit, Umweltstandard) Tabelle 1: Evaluationsrelevante Daten entsprechend der Mobilitätsdatenverordnung zur Bewertung der Angebots- und Marktentwicklung bei Bedarfsverkehren gemäß § 44 PBefG Relevante Datengruppe Relevante Daten Gebiete/Zeiten Gebiete, in denen die Mobilitätsdienstleistung angeboten wird / ggf. ab wann Dienste im entsprechenden Gebiet angeboten werden Standorte Geokoordinaten/Adresse/Beschreibung von Taxistandorten, Mietwagenstationen und Stationen für den gebündelten Bedarfsverkehr Preise gängiger Basis-/Normalpreis; Sonderprodukte; Geschäftsbedingungen Fahrzeuge Informationen zum eingesetzten Fahrzeugpool (inkl. Fahrzeugtyp und Angaben zu Barrierefreiheit und Umweltstandard) Tabelle 2: Evaluationsrelevante Daten entsprechend der Mobilitätsdatenverordnung zur Bewertung der Angebots- und Marktentwicklung bei Bedarfsverkehren gemäß § 50 PBefG Datenverfügbarkeit und Datenqualität Zum Zeitpunkt der letztmaligen Überprüfung der oben genannten Mobilitätsdaten auf Verfügbarkeit und Qualität im Februar 2024 enthielt die Mobilithek keine Datensätze zu Linienbedarfsverkehren gemäß § 44 PBefG und nur einen Datensatz (statische Daten) der MOIA GmbH zum gebündelten Bedarfsverkehrsangebot gemäß § 50 PBefG in Hannover mit Angaben zu Bediengebiet, Preisen/Beförderungsentgelten, Buchungs- und Bezahlmöglichkeiten sowie zu Anzahl, Umweltstandard und Barrierefreiheit der eingesetzten Fahrzeuge. Fazit Die Mobilitätsdatenverordnung verpflichtet Mobilitätsanbieter bzw. deren Erfüllungsgehilfen dazu, Daten zu ihrem Mobilitätsangebot bereitzustellen. Dies betrifft insbesondere Daten zum räumlichen und zeitlichen Umfang der Angebote, zur Gestaltung der Fahrpreise sowie zu Art, Anzahl und Ausstattung der eingesetzten Fahrzeuge. Eine solche Datensammlung wäre grundsätzlich eine geeignete Grundlage, um die Wirkungen der PBefG- Gesetzesnovelle von 2021 datenbasiert evaluieren zu können. Im Zeitraum der Evaluation enthielt der Nationale Zugangspunkt „Mobilithek“ jedoch lediglich einen Datensatz zu einem gebündelten Bedarfsverkehrsangebot gemäß § 50 PBefG. Mobilitätsdaten aus der Mobilithek waren somit für eine Evaluation der Gesetzesnovelle nicht nutzbar. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 29 – 30 BASt / Projekt 82.0806/2022 2.6 Übersicht über vorhandene Angebote des Linienbedarfsverkehrs und des gebündelten Bedarfsverkehrs Bestand an Bedarfsverkehren und Genehmigungsformen Im Zeitraum der letzten Bestandsaufnahme im Rahmen dieser Evaluation (12/2024 bis 02/2025) ergab eine Literatur- und Internetrecherche bundesweit 131 digital gesteuerte Bedarfsangebote3 ohne Linien- und Fahrplanbindung. Dieses Ergebnis ist jedoch nur eine Momentaufnahme. Denn zum einen kann nicht ausgeschlossen werden, dass trotz einer sorgfältigen Recherche einzelne Bedarfsverkehrsangebote nicht erfasst wurden. Zum anderen zeigte der Vergleich mit den zuvor durchgeführten Bestandsaufnahmen eine dynamische Marktentwicklung: War im Zeitraum 04/2023 bis 01/2024 noch eine deutliche Zunahme an Bedarfsverkehrsangeboten in Deutschland zu beobachten, hatte sich der Zuwachs an neuen Angeboten im Zeitraum 01/2024 bis 02/2025 deutlich abgebremst. Dem standen anderenorts Betriebseinstellungen von Bedarfsverkehren gegenüber oder bestehende Angebote wurden angepasst: • Betriebseinstellungen gab es vor allem in größeren Städten und urbanen Räumen (Berlin, Köln, Dresden, Münster, Mainz, Leverkusen, Rostock). • Ein häufig genannter Grund für Betriebseinstellungen war Mediendarstellungen zufolge die Unrentabilität der Bedarfsverkehre. Nach dem Auslaufen von Fördermitteln sahen sich die zuständigen ÖPNV-Aufgabenträger nicht in der Lage, das Betriebskostendefizit der Bedarfsverkehre weiterhin zu finanzieren. Tiefergehende Gründe für diese Unrentabilität (z. B. ungünstiges Verhältnis aus hohe Bereitstellungskosten und zu geringer Fahrgastnachfrage) waren in den Medien in der Regel nicht näher genannt; nur vereinzelt wurde auf zu geringe Nutzungszahlen verwiesen. • Die Angebotsanpassungen bei vielen Bedarfsverkehren umfassten oftmals zum Teil deutliche Ausweitungen der Bediengebiete, insbesondere in suburbanen und ländlich geprägten Räumen. Häufig erfolgten auch Anpassungen bei den Betriebstagen und Betriebszeiten, den Nutzungsbedingungen und den Beförderungstarifen. Ziel dieser Anpassungen war oftmals eine Optimierung der Angebotsabstimmung mit dem liniengebundenen ÖPNV (z. B. Anpassung von Bediengebieten oder Nutzungsbeschränkung der Bedarfsverkehre bei Verfügbarkeit einer Fahrt im Linienverkehr) und die Sicherung der Finanzierbarkeit eines Regelbetriebs ohne Fördermittel. Die in der Literatur bzw. im Internet verfügbaren Informationen zu den recherchierten Bedarfsverkehrsangeboten enthielten keine Angaben zur genehmigten Verkehrsform. Insofern sind beispielsweise auch die Verkehrsformen von den o. g. eingestellten Bedarfsverkehren nicht bekannt; da jedoch meist auf eine Entscheidung des ÖPNV-Aufgabenträgers verwiesen wurde, ist jedoch anzunehmen, dass es sich in diesen Fällen um Linienbedarfsverkehre gemäß § 44 PBefG oder andere Formen des Linienverkehrs handelt. Bei den noch bestehenden Bedarfsverkehrsangeboten deuteten die Angebotsstrukturen (Betriebstage und -zeiten) und insbesondere die Beförderungstarife darauf hin, dass diese überwiegend in den ÖPNV integriert und nicht rein erwerbswirtschaftlich organisiert sind, womit sie wesentliche Angebotsmerkmale von Linienbedarfsverkehren nach § 44 PBefG aufweisen. Lediglich die MOIA GmbH hatte auf Anfrage bestätigt, dass das Ridepooling- Angebot MOIA Hannover zum Zeitpunkt der Anfrage (Stand 10/2023) als gebündelter Bedarfsverkehr nach § 50 PBefG genehmigt war, der Bedarfsverkehr MOIA Hamburg 3 zur Zählweise von Bedarfsverkehrsangeboten: siehe Kapitel 3.1.2 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 30 – 31 BASt / Projekt 82.0806/2022 hingegen als Linienbedarfsverkehr nach § 44 PBefG. Darüber hinaus ergab die quantitative Befragung der Anbieter und Vermittler von Bedarfsverkehren, dass nach § 50 PBefG genehmigte gebündelte Bedarfsverkehre offenbar nur sehr selten vorkommen (s. Kapitel 5.1.2, 5.2.1 und 5.2.2). Dies lässt den Schluss zu, dass die im Zeitraum der Bestandsaufnahme (12/2024 bis 02/2025) bestehenden Angebote entweder als Linienbedarfsverkehr nach § 44 PBefG oder nach einer bereits vor der PBefG-Novelle bestehenden Verkehrsform genehmigt waren. Auch das Ergebnis der Experteninterviews (s. Kapitel 4) bestätigt diese Vermutung. Räumliche Verbreitung von Bedarfsverkehren nach Raumtyp • Eine Auswertung zur räumlichen Verbreitung von Bedarfsverkehren nach Raumtyp (RegioStaR-7)4 brachte folgende Ergebnisse: • Die Bediengebiete der rd. 130 Bedarfsverkehrsangebote lagen überwiegend in kleinstädtisch-dörflich strukturierten Kommunen. Mit großem Abstand überwogen dabei Kommunen, die dem kleinstädtischen, dörflichen Raum in ländlichen Regionen zugeordnet sind (Typ 77: rd. 58 Prozent), gefolgt von Kommunen im kleinstädtischen, dörflichen Raum von Stadtregionen (Typ 74: rd. 16 Prozent). Auf Metropolen sowie auf Regiopolen und Großstädte entfielen nur wenige Bedarfsverkehrsangebote (Typ 71: rd. 1 Prozent, Typ 72: rd. 2 Prozent). • Mit Blick auf die einzelnen Raumtypen und die Anzahl der diesen jeweils zugeordneten Kommunen zeigte sich, dass insbesondere die Metropolen, aber auch die Regiopolen und Großstädte eine sehr gute Abdeckung mit Bedarfsverkehren haben (Typ 71: rd. 63 Prozent, Typ 72: rd. 35 Prozent) (vgl. Bild 2). • Von den Kommunen, die den kleinstädtischen, dörflichen Räumen sowohl in Stadtregionen als auch in ländlichen Regionen zugordnet sind, verfügte nur jeweils ein knappes Zehntel über Bedarfsverkehrsangebote (Typ 74 und 77: jeweils rd. 9 Prozent). Die Ausstattung der Kommunen in den übrigen Raumtypen lag in ähnlicher Größenordnung. Zu berücksichtigen ist hierbei, dass die Zahl der Gemeinden insbesondere in den Raumtypen 74 und 77 sehr groß ist. • Rund 11 Prozent der Fläche in Deutschland waren Bediengebiete von Bedarfsverkehren und rd. 15 Prozent der Bevölkerung in Deutschland hatten unmittelbaren Zugang zu Bedarfsverkehrsangeboten (vgl. Bild 3). Überdurchschnittlich hoch war der Erschließungsgrad der Metropolen (Typ 71: 27 Prozent der Fläche / 28 Prozent der Bevölkerung) und der Regiopolen bzw. Großstädten (Typ 72: 16 Prozent der Fläche / 21 Prozent der Bevölkerung). Dörflich-kleinstädtisch strukturierte Kommunen sowohl in Stadtregionen als auch in ländlichen Regionen wiesen hingegen deutlich geringe Erschließungsquoten auf (Typ 74: 12 Prozent der Fläche und 13 Prozent der Bevölkerung, Typ 77: 11Prozent der Fläche und 9 Prozent der Bevölkerung), jedoch mit steigender Tendenz zwischen 2023 und 2025. Die übrigen Raumtypen hatten noch geringere Erschließungsgrade. 4 Jede Stadt/Gemeinde in Deutschland ist einem RegioStaR-7-Typ zugeordnet. RegioStar-7-Raumtypen sind: Metropolen (Typ 71), Regiopolen und Großstädte (Typ 72), Mittelstädte bzw. städtischer Raum einer Stadtregion (Typ 73), kleinstädtischer dörflicher Raum einer Stadtregion (Typ 74), zentrale Städte einer Ländlichen Region (Typ 75), Mittelstädte bzw. städtischer Raum einer Ländlichen Region (Typ 76) sowie kleinstädtischer, dörflicher Raum einer Ländlichen Region (Typ 77). Bedarfsverkehrsangebote, deren Bediengebiet sich über mehrere Städte/Gemeinden mit unterschiedlichen Raumtypen erstrecken, wurden jeweils den betreffenden Raumtypen zugeordnet. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 31 – 32 BASt / Projekt 82.0806/2022 Bild 2: Anzahl und Anteil von Gemeinden mit Bedarfsverkehrsangeboten (Stand: 02/2025) Bild 3: Anteil der Bevölkerung/Fläche der Bediengebiete von Bedarfsverkehren nach RegioStaR-7-Typ an der Gesamtbevölkerung bzw. der Gesamtfläche des RegioStaR-7-Typs (Stand: 02/2025) Zahlreiche der ermittelten rd. 130 Bedarfsverkehrsangebote sind Test- oder Pilotbetriebe, für die ein langfristiger, über den Förderzeitraum hinausgehender Regelbetrieb zum Zeitpunkt der Bestandsaufnahme noch nicht gesichert war. Insbesondere bei Bedarfsverkehrsangeboten in ländlichen Regionen war jedoch zu beobachten, dass diese in den Regelbetrieb überführt und teilweise auch ausgeweitet wurden. Räumliche Verbreitung von Bedarfsverkehren nach Bundesländern Die räumliche Verteilung von Bedarfsverkehrsangeboten nach Bundesländern war sehr unterschiedlich. Hierin spiegeln sich neben den jeweils vorherrschenden Raum- und 63% 35% 9% 9% 5% 9% 9% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 0 50 100 150 200 250 300 350 400 71 72 73 74 75 76 77 RegioStaR-7-Raumtyp An te il de r g em ei nd en m it Be da rfs ve rk eh te n an a lle n G em ei nd en d es R eg io St aR -T yp s An za hl G em ei nd en Anzahl und Anteil von Gemeinden mit Bedarfsverkehrsangeboten Anzahl Gemeinden mit Bedarfsverkehr Anteil Gemeinden mit Bedarfsverkehr an allen Gemeinden des Raumtyps 27% 21% 12% 11% 4% 9% 9% 15% 28% 16% 13% 12% 3% 8% 11% 11% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 71 72 73 74 75 76 77 GesamtAn te il Ei nw oh ne r/F lä ch e de r B ed ie ng eb ie te an d er E in w oh ne rz ah l/G es am tff lä ch e de s R au m ty ps RegioStaR-7-Raumtyp Anteil Einwohner/Fläche der Bediengebiete an der Einwohnerzahl/Gesamtfläche des Raumtyps (Bestandsaufnahme) Anteil an Gesamteinwohnerzahl des Raumtyps Anteil an Gesamtfläche des Raumtyps Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 32 – 33 BASt / Projekt 82.0806/2022 Siedlungsstrukturen auch die verkehrspolitischen Ziele und die Förderkulisse in den einzelnen Bundesländern wider: • Unter den Stadtstaaten hatte nur die Freie und Hansestadt Hamburg zwei Bedarfsverkehrsangebote, nachdem das Angebot in Berlin Anfang 2025 eingestellt wurde. • Besonders viele Bedarfsverkehrsangebote gab bzw. gibt es in den großen Flächenländern Bayern (29 Angebote), Nordrhein-Westfalen (27 Angebote), Baden- Württemberg (18 Angebote) und Niedersachsen (14 Angebote). • Keine Bedarfsverkehrsangebote gab es zum Zeitpunkt der Bestandsaufnahme in der Stadt Berlin, in der Freien Hansestadt Bremen sowie im Freistaat Thüringen. Bundesland Anzahl Bedarfsverkehre in Deutschland (Stand: 01/2024) Anteil (in %) Fläche [km²] Flächenanteil an der Landesfläche Baden-Württemberg (BW) 18 14 % 2.460 7% Bayern (BY) 29 22 % 10.731 15% Berlin (BE) 0 0 % 0 0% Brandenburg (BB) 3 2 % 625 2% Bremen (HB) 0 0 % 0 0% Hamburg (HH) 2 2 % 301 40% Hessen (HE) 12 9 % 1.348 6% Mecklenburg-Vorpommern (MV) 4 3 % 10.392 45% Niedersachsen (NI) 14 11 % 4.971 10% Nordrhein-Westfalen (NW) 27 21 % 3.914 11% Rheinland-Pfalz (RP) 7 5 % 779 4% Saarland (SL) 3 2 % 241 9% Sachsen (SN) 2 2 % 2.153 12% Sachsen-Anhalt (ST) 1 1 % 6 0% Schleswig-Holstein (SH) 9 7 % 1.650 10% Thüringen (TH) 0 0 % 0 0% Deutschland 100 100 % 39.570 Tabelle 3: Räumliche Verbreitung von Bedarfsverkehren nach Bundesländern (Stand: 02/2025) Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 33 – 34 BASt / Projekt 82.0806/2022 Die Erschließungssituation in den Bundesländern stellt sich wie folgt dar (s. Bild 4): • Etwa 11 Prozent der Fläche in Deutschland waren zum Zeitpunkt der Bestandsaufnahme Bediengebiete von Bedarfsverkehren. Damit hatten rd. 15 Prozent der Bevölkerung in Deutschland unmittelbaren Zugang zu Bedarfsverkehrsangeboten. • Bezogen auf den Erschließungsgrad der Bevölkerung (Anteil der Bevölkerung in Bediengebieten von Bedarfsverkehren) erreichte die Freie und Hansestadt Hamburg den mit Abstand höchsten Wert (73 Prozent der Bevölkerung), gefolgt von den Flächenländern Mecklenburg-Vorpommern (28 Prozent der Bevölkerung), Nordrhein- Westfalen und Schleswig-Holstein (jeweils 18 Prozent der Bevölkerung), die ebenfalls Erschließungsgrade der Bevölkerung erreichten, die deutlich über dem Bundesschnitt (15 Prozent der Bevölkerung) lagen. • Bezogen auf den Erschließungsgrad Landesflächen erreichte das Bundesland Mecklenburg-Vorpommern den mit Abstand höchsten Wert (45 Prozent der Fläche), gefolgt von der Freien und Hansestadt Hamburg (40 Prozent) und vom Freistaat Bayern (15 Prozent der Fläche). Deutlich unter dem Bundesdurchschnitt (11 % der Fläche) lag der Flächenerschließungsgrad in den Ländern Brandenburg (2 Prozent der Fläche), Rheinland-Pfalz (4 Prozent der Fläche); Hessen (6 Prozent der Fläche), Baden-Württemberg (7 Prozent der Fläche) und Saarland (9 Prozent der Fläche). • Mit Ausnahme von Hessen und Nordrhein-Westfalen kamen Bedarfsverkehre in den übrigen Flächenländern überwiegend in dünner besiedelten ländlichen Regionen zum Einsatz. Bild 4: Anteil der Bevölkerung/Fläche der BV-Bediengebiete an der Bevölkerungszahl/Landesfläche des Bundeslands (Stand: 02/2025) Betriebstage und Betriebszeiten der Bedarfsverkehrsangebote nach Raumtyp Bei der Bestandsaufnahme wurde ausgewertet, an welchen Wochentagen die Bedarfsverkehre in Deutschland angeboten werden und ob sich je nach Raumtyp Unterschiede erkennen lassen: 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% D TH SH ST SN SL RP NW NI MV HE HH HB BB BE BY BW Anteil der Bevölkerung/Fläche Bu nd es la nd Anteil der Bevölkerung/Fläche der Bedienungsgebiete an der Bevölkerungszahl/Landesfläche des Bundeslands Anteil an Gesamtfläche Anteil an Bevölkerungszahl Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 34 – 35 BASt / Projekt 82.0806/2022 • In fast allen Raumtypen wurden Bedarfsverkehre in mindestens Dreiviertel der jeweils zugeordneten Bediengebiete an allen Wochentagen (Montag bis Sonntag) angeboten. Lediglich in kleinstädtisch-dörflich strukturierten Räumen von Stadtregionen (Typ 74) war deren Anteil mit rd. 51 Prozent etwas geringer. • Im Vergleich zu anderen Raumtypen hatten Regiopolen/Großstädte (Typ 72) und kleinstädtisch-dörflich strukturierten Räumen von Stadtregionen (Typ 74) etwas größere Anteile von Bediengebieten (15 bzw. 17 Prozent), in denen Bedarfsverkehren ausschließlich am Wochenende (Freitagabend bis Sonntag bzw. nur Samstag und Sonntag) verkehren, vor allem im Abend- und Nachtverkehr (Nächte Fr/Sa und Sa/So). • Es gab keine Bedarfsverkehrsangebote, die auf einzelne Wochentage beschränkt waren. Bild 5: Anteil der Betriebstagprofile nach Betriebstagen und RegioStaR-7-Typ an allen erfassten Bedarfsverkehren (Stand: 02/2025) Ebenso wurde ausgewertet, welche Betriebszeiten die Bedarfsverkehre in Deutschland hatten und ob sich je nach Raumtyp Unterschiede erkennen lassen (s. Bild 6): • An den Werktagen Montag bis Freitag zeigte sich bereits eine starke Präsenz der Bedarfsverkehre in der Hauptverkehrszeit am Morgen (5 – 9 Uhr), was insofern bemerkenswert ist, weil sich die morgendliche Hauptverkehrszeit mit vergleichsweise hoher und oftmals gut bündelbarer Verkehrsnachfrage eigentlich für konventionelle Linienverkehre gut eignet. In dem Ergebnis spiegelt sich jedoch auch wider, dass Bedarfsverkehre häufig auch als Zubringer zum Schienenpersonennahverkehr eingesetzt werden und damit typische Wege von Berufs- und Ausbildungspendlern bedienen. • Vor allem am Wochenende (ab Freitagabend) zeigte sich eine starke Präsenz der Bedarfsverkehre im Spätverkehr (ab 20 Uhr) sowie im Nachtverkehr (ab 0 Uhr). • Signifikante Unterschiede bei den Betriebszeiten nach Raumtyp waren nur insofern erkennbar, dass der Betrieb am Abend bzw. in der Nacht in den Raumtypen der ländlichen Region (Typ 75 bis 77) in der Regel früher endete als in den Raumtypen von Stadtregionen (Typ 71 – 74). Auch finden sich 24-h-Betriebe am Wochenende – meist von Freitagfrüh bis Sonntagabend – vor allem in den Raumtypen von Stadtregion. Dies deckt sich jedoch mit den typischen Mobilitätsmustern in Stadtregionen und ländlichen Regionen. 0% 20% 40% 60% 80% 100% 71 72 73 74 75 76 77 An te il de r B ed ar fs ve rk eh re RegioStaR7-Raumtyp Anteil der Betriebstagsprofile nach Betriebstagen und RegioStaR-7-Typ an allen erfassten Bedarfsverkehren Mo-Fr Mo-Sa Mo-So Fr (Abend)/Sa/So Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 35 – 36 BASt / Projekt 82.0806/2022 Bild 6: Anteile der Wochentage an den zu den dargestellten Tageszeiten operierenden Bedarfsverkehre (Stand: 02/2025) Eingesetzte Fahrzeuge und Fahrzeugausstattung in Bedarfsverkehren Informationen zur Anzahl der eingesetzten Fahrzeuge waren nicht für alle Bedarfsverkehrsangebote verfügbar. Zudem bezogen sich die Angaben oftmals auf die Einführungsphase dieser Angebote. Ob und wo aufgrund der Entwicklung der Fahrgastzahlen oder von vorgenommenen Änderungen am Zuschnitt der Bediengebiete oder der Bedienzeiten auch die Zahl der eingesetzten Fahrzeuge angepasst wurde, war nur für sehr wenige Fällen dokumentiert. Somit lassen sich für den Zeitraum der Bestandsaufnahme (12/2024 bis 02/2025) keine serösen Aussagen zur Anzahl der eingesetzten Fahrzeuge machen oder gar Bezüge zu den Raumtypen der Bediengebieten herstellen. Aus den veröffentlichen Daten ließen sich jedoch Rückschlüsse auf die Verteilung der Größenklassen und der Antriebsformen der eingesetzten Fahrzeuge in den Bedarfsverkehren ziehen. Demnach lassen die eingesetzten Fahrzeuge in drei Kategorien der Beförderungskapazität einteilen (s. Bild 7, links): • Kleine Fahrzeuge (≤ 5 Fahrgäste), z. B. Pkw oder Mini-Van, werden kaum eingesetzt und machen daher lediglich 11 Prozent der eingesetzten Fahrzeuge aus. • Kleinbusse (6 – 8 Fahrgäste) sind mit 83 Prozent mit Abstand die häufigsten eingesetzten Fahrzeuge. • Größere Fahrzeuge (≥ 10 Fahrgäste) werden nur sehr selten eingesetzt und machen nur 6 Prozent der eingesetzten Fahrzeuge aus. Ein klarer Trend zeigt sich hingegen bei der Antriebsform der in Bedarfsverkehren eingesetzten Fahrzeugen (s. Bild 7, rechts): • Der Anteil der reinen Elektrofahrzeuge in den eingesetzten Fahrzeugflotten liegt bei 68 Prozent und der Anteil der Plug-In-Hybrid-Fahrzeuge bei 12 Prozent. So macht allein die 300 Elektrofahrzeuge umfassende Fahrzeugflotte der MOIA GmbH für ihr Bedarfsverkehrsangebot in Hamburg einen sehr großen Anteil an den deutschlandweit eingesetzten Fahrzeugen im Bedarfsverkehr aus. Damit ist die Elektrofahrzeugquote 0% 20% 40% 60% 80% 100% 5-7 Uhr 7-9 Uhr 9-18 Uhr 18-20 Uhr 20-22 Uhr 22-24 Uhr 0-1 Uhr 1-2 Uhr 2-5 Uhr Anteile der Wochentage an den zu den dargestellten Tageszeiten operierenden Bedarfsverkehren Mo-Do Fr Sa So Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 36 – 37 BASt / Projekt 82.0806/2022 bei Bedarfsverkehren deutlich höher als im bundesdeutschen Pkw-Bestand, wo zu Beginn des Jahres 2025 lediglich 10,5 Prozent der Fahrzeuge über einen reinen Elektroantrieb (BEV) oder einen Hybrid-Antrieb verfügten, darunter 18,6 Prozent Plug-in- Hybridfahrzeuge (PHEV) [KBA 2025]. • Der vergleichsweise hohe Anteil an Elektro- und Hybridfahrzeugen ist möglicherweise auch darauf zurückzuführen, da zum Zeitpunkt der Fahrzeugbeschaffung eine sehr attraktive Förderkulisse für E-Fahrzeuge bestand. Bild 7: Anteile der Fahrzeuggrößen (links) und Anteile der Fahrzeugantriebsarten (rechts) an der Gesamtzahl der eingesetzten Fahrzeuge (Stand: 02/2025) Anforderungen an die Barrierefreiheit der eingesetzten Fahrzeuge existieren sowohl im Linienbedarfsverkehr (hier: Ziel der vollständigen Barrierefreiheit im ÖPNV gemäß § 8 Absatz 3, Satz 3) als auch im gebündelten Bedarfsverkehr (hier: Barrierefreiheit im gebündelten Bedarfsverkehr und im Taxiverkehr gemäß § 64c PBefG). Bei der Bestandsaufnahme ließen sich jedoch nur für weniger als zwei Drittel der Bedarfsverkehre Angaben zu Barrierefreiheit der eingesetzten Fahrzeuge ermitteln; insofern können die nachfolgenden Angaben nur grobe Orientierungswerte sein. Für die Bedarfsverkehre mit Angaben zur Anzahl der barrierefreien Fahrzeuge ergab sich folgendes Bild (s. Bild 8): • Zwischen 61 und 90 Prozent der eingesetzten Fahrzeuge waren barrierefrei. • Unterschiede oder Ausstattungsgrade in Abhängigkeit vom Raumtypen zeigten sich nicht. • Eine Auswertung nach Bundesländern zeigt große Unterschiede ohne erkennbare Zusammenhänge, z. B. zum überwiegenden Raumtyp. 11% 83% 6% Anteile der Fahrzeuggößen an der Gesamtzahl der eingesetzten Fahrzeuge kleine Fahrzeuge (4 - 5 Plätze) Kleinbusse (6 - 8 Plätze) große Fahrzeuge (≥10 Plätze) 68% 12% 20% Anteile der Antriebsarten an Gesamtzahl der eingesetzten Fahrzeuge elektrisch Hybrid Verbrenner Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 37 – 38 BASt / Projekt 82.0806/2022 Bild 8: Durchschnittlicher Anteil barrierefreier Fahrzeuge an den Fahrzeugflotten von Bedarfsverkehren nach RegioStar-7-Typ (Stand: 02/2025) Beförderungstarife von Bedarfsverkehren Bei den Beförderungstarifen von Bedarfsverkehren lassen sich drei grundsätzliche Tarifarten bzw. Tarifanwendungen unterscheiden: • Anwendung des regulären örtlichen ÖPNV-Tarifs • Anwendung des regulären örtlichen ÖPNV-Tarifs zuzüglich Komfortzuschlag (Festpreis oder variabler Preis abhängig von Tageszeit, Entfernung oder Verfügbarkeit einer konventionellen Linienverkehrsfahrt) • Anwendung eines „Sondertarifs“, augenscheinlich unabhängig vom örtlichen ÖPNV- Tarif und preislich meist teurer Typischerweise sollte es so sein, dass bei Linienbedarfsverkehren nach § 44 PBefG aufgrund ihrer ÖPNV-Integration der reguläre örtliche ÖPNV-Tarif mit oder ohne Komfortzuschlag gilt, während bei gebündelten Bedarfsverkehren nach § 50 PBefG ein Sondertarif gilt. Die Auswertung der Bestandsaufnahme ergab folgendes Bild (ohne Differenzierung nach Verkehrsform, da diese nicht bekannt war): • In 42 Prozent der erfassten Bedarfsverkehre galt ausschließlich der reguläre ÖPNV- Tarif und in 23 Prozent gilt der reguläre ÖPNV-Tarif zuzüglich eines Komfortzuschlags. Damit überwiegen deutlich die in den örtlichen ÖPNV-Tarif integrierten Beförderungstarife bei Bedarfsverkehren. • Ein augenscheinlicher „Sondertarif“ galt in 35 Prozent der Bedarfsverkehre, obwohl die meisten dieser Bedarfsverkehre im Hinblick auf anderer Systemmerkmale grundsätzlich eine starke ÖPNV-Integration zeigen. Eine Auswertung zur Verteilung der Beförderungstarifarten nach Raumtypen zeigte folgendes Ergebnis (s. Bild 9), ohne Differenzierung nach Verkehrsform, da diese nicht bekannt war): • In den Metropolen (Typ 71) mit einem vergleichsweise guten ÖPNV-Angebot war der Anteil der Bedarfsverkehrsangebote, die mit dem regulären ÖPNV-Tarif ohne 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 71 72 73 74 75 76 77 An te il de r b ar rie re fre ie n Fa hr ze ug e RegioStaR-7-Typ Durchschnittlicher Anteil barrierefreier Fahrzeuge je Bedarfsverkehrsangebot Soweit Angaben zur Barrierefreiheit vorlagen! Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 38 – 39 BASt / Projekt 82.0806/2022 Komfortzuschlag genutzt werden konnten, im Vergleich zu allen anderen Raumtypen am geringsten (31 Prozent). • In den übrigen Raumtypen konnten jeweils zwischen etwa 60 und 75 Prozent der Bedarfsverkehrsangebote zum regulären ÖPNV-Tarif entweder ohne Komfortzuschlag oder mit einem (meist geringen) Komfortzuschlag genutzt werden. Eine Ausnahme waren die zentralen Städte in der ländlichen Region (Typ 75); die wenigen dort vorhandenen Bedarfsverkehre konnten zum regulären ÖPNV-Tarif ohne Komfortzuschlag genutzt werden. • Auffällig ist, dass auch in kleinstädtisch-dörflich geprägten Räumen der Stadtregion (Typ 74) und der ländlichen Region (Typ 77), wo Bedarfsverkehrsangebote in der Regel eng mit dem konventionellen ÖPNV verzahnt sind und dort einen essenziellen Beitrag zur Attraktivitätssteigerung des öffentlichen Verkehrs leisten, mit 23 Prozent bzw. 36 Prozent jeweils größere Anteile der Bedarfsverkehre nur mit Sondertarifen genutzt werden konnten. Bild 9: Anteil der Tarifarten bei den erfassten Bedarfsverkehren nach RegioStaR-7-Typ (Stand: 02/2025) Fahrtbuchung bei Bedarfsverkehren Die neuen Bedarfsverkehre setzen vor allem auf digitale Lösungen bei der Betriebsorganisation. Die Bestandsaufnahme ergab, dass Fahrtbuchungen mittlerweile bei allen erfassten Bedarfsverkehrsangeboten per App buchbar sind. Mit Rücksicht auf weniger digitalaffine Bevölkerungsgruppen bieten die allermeisten Bedarfsverkehre zusätzlich noch die Möglichkeit einer telefonische Fahrtbuchung. 31% 43% 51% 53% 100% 40% 41% 8% 18% 13% 23% 17% 23% 62% 39% 36% 23% 42% 36% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 71 72 73 74 75 76 77 RegioStaR7-Raumtyp Anteil der Tarifarten bei den erfassten Bedarfsverkehren nach RegioStaR-7-Raumtyp regulär Komfortzuschlag Sondertarif Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 39 – 40 BASt / Projekt 82.0806/2022 3 Methodisches Vorgehen 3.1 Vorgehensweise bei der Bestandsaufnahme 3.1.1 Bestandsaufnahme zur rechtlichen Situation Grundlage der Evaluation der gesetzgeberischen Tätigkeit war eine genaue und umfassende Analyse des einschlägigen Normbestands. Die Bestandsaufnahme zur rechtlichen Situation beinhaltete die gesetzlichen Regelungen und Bestimmungen zu den neuen Verkehrsformen Linienbedarfsverkehr (§ 44 PBefG) und gebündelter Bedarfsverkehr (§ 50 PBefG) einschließlich aller relevanten Legislativakte. Dies umfasste: • Erfassung von Wortlaut und Systematik der bestehenden Rechtsnormen des PBefG, • Recherche des Novellierungsverfahrens, d.h. der Bundestags- und Bundesrats- Drucksachen vom Referentenentwurf bis zur verabschiedeten Fassung, • Aufarbeitung des parlamentarischen Anhörungsverfahren und der außerparlamentarischen Stellungnahmen. Dies umfasst auch Stellungnahmen seit dem Gesetzgebungsverfahren bis zum heutigen Tag. Der Rechtsbestand wurde schriftlich umfassend aufbereitet, wobei in kurzen Erläuterungen die wesentlichen Regelungsgegenstände auch für den juristischen Laien verständlich dargestellt sind. 3.1.2 Bestandsaufnahme zu Bedarfsverkehrsangeboten Bei der Bestandsaufnahme zu Bedarfsverkehrsangeboten wurde ermittelt, ob und inwieweit sich die Marktdurchdringung der neuen Verkehrsformen und deren Angebotsgestaltung über eine Auswertung von Mobilitätsdaten des Nationalen Zugangspunkts (Mobilithek) erkennen lässt. Darüber hinaus wurde eine deutschlandweit ausgerichtete Literatur- und Internetrecherche durchgeführt, um den Bestand an Bedarfsverkehrsangeboten zu erfassen, die sich den beiden neuen Verkehrsformen zuordnen lassen. Betrachtet wurden dabei nur solche Bedarfsverkehrsangebote im Sinne der §§ 44 und 50 PBefG, die nicht an einen Fahrplan oder eine festen Linienweg gebunden und die digital disponiert werden (d. h. keine klassischen Rufbus- oder Anrufsammeltaxiverkehre). Ziel Mit einer Bestandsaufnahme der in Deutschland bestehenden Angebote zu Linienbedarfsverkehren gemäß § 44 PBefG und zu gebündelten Bedarfsverkehren gemäß § 50 PBefG soll aufgezeigt werden, wie weit die Marktdurchdringung der beiden Verkehrsformen seit Inkrafttreten der PBefG-Novelle im Jahr 2021 bereits vorangeschritten ist. Zudem soll deren geografische Verteilung in Deutschland ersichtlich werden. Methodisches Vorgehen Eine regelmäßige und deutschlandweite Erfassung zu Angeboten der beiden neuen Verkehrsformen und deren Ausgestaltung erfolgt in Deutschland über den Nationalen Zugangspunkt „Mobilithek“. Zum Zeitpunkt der Evaluation enthielt die Mobilithek allerdings nur sehr wenige relevante Daten und war daher für eine Bestandsaufnahme zur Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 40 – 41 BASt / Projekt 82.0806/2022 Beurteilung der Marktdurchdringung nicht verwendbar (vgl. Kapitel 2.4). Die Ergebnisse der Bestandsaufnahme beruhen daher weitgehend auf einer breit angelegten deutschlandweiten Internetrecherche (Primärrecherche) zu On-Demand- bzw. Bedarfsverkehren. Ergänzt wurde die Internetrecherche durch eine gezielte Literatur- und Datenbankrecherche (Sekundärrecherche), u. a. Fachzeitschriften, ÖPNV-Newsletter, Best-Practice- Datenbank „Mobilikon“, Mobilithek sowie eigene Daten des Auftragnehmers. Eine erste Basisbestandsaufnahme wurde im Zeitraum 04/2023 bis 05/2023 durchgeführt und dann in zwei nachfolgenden Zeiträumen (01/2024 und 12/2024 bis 02/2025) jeweils aktualisiert. Dadurch konnte zum einen sichergestellt werden, dass bereits frühzeitig Basisinformationen zu Bedarfsverkehrsangeboten für die Konzeptionen der qualitativen und quantitativen Befragungen (s. Kapitel 3.2 und 3.3) zur Verfügung standen, wobei die jüngste Aktualisierung der Bestandsaufnahme sicherstellte, dass im vorliegenden Bericht ein relativ aktueller Stand abgebildet werden kann. Zum anderen ließen sich aus den drei Datensätzen Erkenntnisse zur Angebotsentwicklung bei Bedarfsverkehren (Anzahl, Ausgestaltung) über einen Zeitraum von fast zwei Jahren erkennen. Die Internetrecherche erfolgte dabei systematisch nach Bundesländern und anhand von festgelegten Erfassungsmerkmalen (s. u.). Für die Internetrecherche wurden gängige Stichworte im Zusammenhang mit den neuen Verkehrsformen verwendet (neues bzw. innovatives Mobilitäts-/Verkehrsangebot, On-Demand-Angebot, Bedarfsverkehr, Linienbedarfsverkehr, gebündelter Bedarfsverkehr u. ä.). Dennoch kann nicht ausgeschlossen werden, dass einzelne Angebote zu neuen Verkehrsformen von der verwendeten Suchmaschine nicht erkannt wurden. Die Bestandsaufnahme erhebt daher keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Teilweise werden Bedarfsverkehrsangebote in Deutschland unter einer Art „Dachmarke“ vermarktet, d. h. die Bedarfsverkehre in einer Region tragen jeweils die gleiche Bezeichnung und es wird die gleiche Bestell-App verwendet, obwohl es sich faktisch meist um voneinander unabhängige Bedarfsverkehre ohne ein räumlich zusammenhängendes Bediengebiet handelt, die oftmals auch unterschiedliche Bedienzeiten und Nutzungsbedingungen haben. Unterschiede bei der Angebotsausgestaltung lassen sich dabei – trotz gleicher Bezeichnung – vor allem bei einem Wechsel des kommunalen ÖPNV-Aufgabenträgerschaft zu beobachten, während die Ausgestaltung der Angebote innerhalb des Zuständigkeitsbereichs eines kommunalen ÖPNV-Aufgabenträgers relativ homogen war. In der vorliegenden Bestandsaufnahme werden daher Bedarfsverkehrsangebote, deren Bediengebiete sich über die Zuständigkeitsbereiche verschiedener kommunaler ÖPNV-Aufgabenträger (Landkreis bzw. kreisfreie Stadt) erstrecken, konsequent als unterschiedliche Bedarfsverkehre erfasst, auch wenn sie die gleiche Bezeichnung tragen. Da andere Statistiken andere Zählweisen zugrunde liegen können, ergeben sich Abweichungen bei der Zahl der erfassten Bedarfsverkehrsangebote. Ebenfalls zu berücksichtigen ist, dass die im Internet veröffentlichten Daten zu den neuen Verkehrsformen in der Regel keine Informationen zur Genehmigungsform enthalten. Rückschlüsse auf die Genehmigungsform lassen sich jedoch beispielweise über die Beschreibung des Mobilitätsangebots im Hinblick auf dessen Integration in den ÖPNV oder über die Fahrpreisgestaltung bzw. die Anwendung des örtlichen ÖPNV-Tarifs ziehen. Die Rechercheergebnisse wurden in eine auswertungsfähige Datenbank auf Basis von MS Excel übernommen. Anschließend erfolgten Auswertungen nach den wesentlichen Erfassungsmerkmalen, sofern entsprechende Daten zu mindestens 15 Prozent der erfassten Mobilitätsangebote vorlagen. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 41 – 42 BASt / Projekt 82.0806/2022 Erfassungsmerkmale Für die identifizierten Angebote der neuen Verkehrsformen wurden – sofern Daten vorlagen – Merkmale erfasst. 1. Name/Bezeichnung des Mobilitätsangebots 2. Genehmigungsform a) § 44 PBefG, § 50 PBefG oder ggf. Genehmigungsform vor 08/2021 (soweit verfügbar) 3. Bediengebiet a) Gemeinde(n), ggf. Ortsteil(e) b) Landkreis / Kreisfreie Stadt c) Bundesland d) RegioStaR-7-Raumtyp e) Bevölkerungszahl des Bediengebiets f) Fläche des Bediengebiets [km²] 4. Betreiber a) Name b) ggf. Name des/der Unterauftragnehmer 5. Fahrtenangebot und Betrieb a) Jahr der Betriebsaufnahme b) Betriebszeiten (Wochentage, Tageszeiten) c) Anzahl eingesetzter Fahrzeuge d) Größe / Kapazität der eingesetzten Fahrzeuge e) Antriebsart der Fahrzeuge f) Anteil barrierefreier Fahrzeuge g) Anzahl beförderter Fahrgäste pro Jahr h) Fahrpreise / Tarife i) Tarifart (regulärer ÖPNV-Tarif, erhöhter ÖPNV-Tarif / Komfortzuschlag, Sondertarif) 6. Fahrtwunschanmeldung a) Form / Medium der Anmeldung b) Vorausbuchungszeit c) Zahlungsmethode d) Möglichkeit der Fahrtbuchung für Dritte Um beurteilen zu können, in welchen Raum- und Siedlungsstrukturen Bedarfsverkehre (ohne Differenzierung nach Verkehrsform) bislang zum Einsatz kommen, wurde eine Auswertung der jeweiligen Bediengebiete nach siedlungsstrukturellen Raumtypen vorgenommen, d. h. für Gruppen von Städten und Gemeinden, die ähnliche Raum- und Siedlungsstrukturen aufweisen. Hierfür wurde die zusammengefasste regionalstatische Raumtypologie RegioStaR 7 des BMV mit sieben Raumtypen verwendet. RegioStar-7-Raumtypen sind: • Metropolen (Typ 71) • Regiopolen und Großstädte (Typ 72) • Mittelstädte bzw. städtischer Raum einer Stadtregion (Typ 73) • kleinstädtischer dörflicher Raum einer Stadtregion (Typ 74) • zentrale Städte einer ländlichen Region (Typ 75) • Mittelstädte bzw. städtischer Raum einer ländlichen Region (Typ 76) • kleinstädtischer, dörflicher Raum einer ländlichen Region (Typ 77) Jede Stadt/Gemeinde in Deutschland ist einem RegioStaR-7-Typ zugeordnet. Bedarfsverkehrsangebote, deren Bediengebiet sich über mehrere Städte/Gemeinden mit Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 42 – 43 BASt / Projekt 82.0806/2022 unterschiedlichen Raumtypen erstrecken, wurden jeweils den Raumtypen der einzelnen Städte/Gemeinden zugeordnet. 3.2 Vorgehensweise bei der Konzeption, Durchführung und Auswertung von qualitativen Befragungen (Experteninterviews) Die qualitative Befragung beinhaltete Interviews mit Expertinnen und Experten relevanter Stakeholder-Gruppen. Befragt wurden Vertreterinnen und Vertreter der Anbieter, Vermittler und Erfüllungsgehilfen von Linienbedarfsverkehren und gebündelten Bedarfsverkehren sowie des Taxigewerbes, ebenso wie Vertreterinnen und Vertreter der Kommunalverbände, der Verkehrswissenschaft, der Mitarbeitenden von Verkehrsunternehmen sowie der Nutzenden. Ziel der Interviews Ziel der qualitativen Befragung von Expertinnen und Experten war es, die Sichtweise von relevanten Stakeholder-Gruppen auf die Entwicklung der neuen Bedarfsverkehrsformen sowie Motive und Hintergründe für das jeweilige Handeln auf einer übergeordneten Ebene zu erfassen. Im Fokus standen dabei die ursprünglichen Erwartungen der jeweiligen Stakeholder an die Gesetzesnovellierung und das Zusammentragen der jeweils wahrgenommenen Entwicklungen seit Inkrafttreten der PBefG-Novelle im August 2021 sowie der Wirksamkeit. Darüber hinaus sollten mit den Interviews auch Themen und Schwerpunkte für die quantitativen Befragungen identifiziert werden (s. Kapitel 3.3). Interviewthemen Die Interviewthemen ergaben sich unmittelbar aus der Aufgabenstellung (Ermittlung des erreichten Stands bei dem Ziel, Anbietern von flexiblen, gebündelten Beförderungsformen Planungs- und Rechtssicherheit sowohl innerhalb als auch außerhalb des ÖPNV zu gewährleisten) und den damit verbundenen, konkret zu beantwortenden Fragen (s. Kapitel 1); sie lassen sich jeweils vier zentralen Themenblöcken zuordnen: 1. Markt- und Angebotsentwicklung der neuen Bedarfsverkehrsformen – Interviewthemen: a) Markt- und Angebotsentwicklung von Bedarfsverkehren in Deutschland und deren Integration in den Markt des gewerblichen Straßenpersonenverkehrs b) generelle Bewertung der Marktchancen von gebündelten Bedarfsverkehren nach § 50 PBefG (Im Gegensatz zu den gemeinwirtschaftlich finanzierten Linienbedarfsverkehren gemäß § 44 PBefG unterliegen die eigenwirtschaftlich zu betreibenden gebündelten Bedarfsverkehre gemäß § 50 PBefG höheren Anforderungen der Mobilitätsanbieter im Hinblick auf die Rentabilität; sie werden daher gesondert beleuchtet.) c) Bewertung der möglichen Mehrkosten von Linienbedarfsverkehren gegenüber konventionellen ÖPNV-Angeboten d) gegenwärtige und zukünftige Verbreitung der neuen Bedarfsverkehrsformen in Deutschland 2. Wahrnehmung und Nutzung der neuen Bedarfsverkehrsformen – Interviewthemen: a) Wahrnehmung von Bedarfsverkehrsangeboten in der Bevölkerung b) Motive für die Nutzung von Bedarfsverkehrsangeboten c) Nutzungshemmnisse 3. Verkehrliche Wirkung der neuen Bedarfsverkehrsformen – Interviewthemen: a) Einschätzung der generellen Wirkung von Bedarfsverkehren auf die Mobilität Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 43 – 44 BASt / Projekt 82.0806/2022 b) Einschätzung zu den spezifischen Vor- und Nachteilen von Linienbedarfsverkehren und gebündelten Bedarfsverkehren im Hinblick auf die verkehrlichen Wirkungen c) besondere Bedeutung von Linienbedarfsverkehren nach § 44 PBefG für den ÖPNV d) Wirkungen auf die Mobilität in ländlichen Räumen e) Wirkungen auf die Mobilität von Jugendlichen f) Wirkungen auf die Mobilität von mobilitätseingeschränkten Personen g) Einschätzung des Beitrags zum Klimaschutz 4. Funktion und Bedeutung des Rechtsrahmens für die neuen Bedarfsverkehrsformen – Interviewthemen: a) Erwartungen an die Einführung der Bedarfsverkehrsformen in das PBefG b) unmittelbarer Einfluss der Einführung von neuen Bedarfsverkehrsformen im PBefG auf deren Marktentwicklung c) Chance und Risiken der Einführung von Bedarfsverkehrsformen im PBefG für eine stärkere Nutzung von öffentlichen Verkehrsmitteln (einschl. gebündelter Bedarfsverkehre) d) Bedeutung der Abgrenzung der Verkehrsformen im PBefG sowie der konkreten Regelungen zu Linienbedarfsverkehren und gebündelten Bedarfsverkehren für deren Marktchancen und -risiken e) Auswirkungen der neuen Bedarfsverkehrsformen auf die Arbeitsbedingungen der Beschäftigten im Straßenpersonenverkehrsgewerbe f) Hinweise für eine mögliche Anpassung der rechtlichen Regelungen im Personenbeförderungsgesetz Im Hinblick auf die Anwendung der gesetzlichen Regulierungsinstrumente seitens der Genehmigungsbehörden wurde in den Interviews vor allem nach deren Folgen gefragt, d. h. nach Marktchancen, -risiken und -hemmnissen für die neuen Bedarfsverkehrsformen. Die konkrete Genehmigungspraxis ist Gegenstand der quantitativen Erhebungen. Für jeden Themenblock wurde jeweils ein entsprechender Fragenkatalog erarbeitet. Dieser war Grundlage für die Erstellung der individualisierten Interview-Leitfäden. Auswahl der zu befragenden Expertinnen und Experten Im Themenfeld „Neue Verkehrsformen gemäß §§ 44 und 50 PBefG“ wurden zehn relevante Stakeholdergruppen mit jeweils unterschiedlichen Perspektiven auf das Thema „Neue Verkehrsformen“ identifiziert: • Anbieter von Linienbedarfsverkehren und gebündelten Bedarfsverkehren • ÖPNV-Anbieter • Taxianbieter • Anbieter von Vermittlungsplattformen • Vertretung der Beschäftigten bei Mobilitätsanbietern • Kommunen / ÖPNV-Aufgabenträger • Verkehrswissenschaft • Nutzende von Bedarfsverkehrsangeboten: Jugendvertretung • Nutzende von Bedarfsverkehrsangeboten: Beirat für Seniorinnen und Senioren • Nutzende von Bedarfsverkehrsangeboten: Interessenvertretung aller Nutzenden Für jede Stakeholdergruppe wurden jeweils geeignete Interessenvertretungen (Unternehmen, Verbände) identifiziert, die die jeweilige Stakeholder-Perspektive angemessen repräsentieren. Sofern mehrere Interessenvertretungen für eine Stakeholdergruppe in Betracht kamen, wurde darauf geachtet, dass ein möglichst breites Spektrum an Interessen innerhalb dieser Gruppe abgedeckt wird. In Abhängigkeit vom konkreten Kenntnisstand im Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 44 – 45 BASt / Projekt 82.0806/2022 Hinblick auf einzelne Themenblöcke (s. o.) und der damit verbundenen Aussagefähigkeit der Interviewten wurde das individualisierte Fragenset des Interviewleitfadens jeweils angepasst. Insgesamt wurden 14 Einzelinterviews durchgeführt. Durchführung und Auswertung der Interviews Die Interviews wurden im Zeitraum 16.11.2023 bis 19.01.2024 online geführt und mit Zustimmung der Befragten als Video aufgezeichnet. Anschließend erfolgte eine automatisierte Transkription der Videoaufzeichnung als bearbeitbare Textdatei, gegebenenfalls punktuell mit einer redaktionellen Nachbearbeitung der Textdatei, um Fehler in der automatisierten Transkription zu korrigieren. Im nächsten Arbeitsschritt erfolgte die eigentliche Auswertung der Interviews. Hierbei wurden Aussagen und Textpassagen mit einer Codierung versehen, die sich aus Kernbegriffen der Interviewthemen und der jeweiligen Antworten der interviewten Personen ableiten. Durch die Codierung war es möglich, die zu einem Interviewthema passenden Aussagen zu identifizieren, so dass sich Aussagen innerhalb eines Interviews auch anderen Fragen zuordnen ließen, wenn deren Thema mit der Aussage ebenso gut oder möglicherweise auch treffender adressiert wurde. Des Weiteren erlaubte die Codierung eine Zusammenstellung von einheitlich codierten Aussagen und Passagen aus allen Interviews in einer synoptischen Gegenüberstellung sowie das Herstellen von Querbezügen zwischen ähnlichen Themen. Mit der synoptischen Aufbereitung war es möglich, Übereinstimmungen, Widersprüche oder Besonderheiten in den Aussagen der interviewten Expertinnen und Experten zu identifizieren. Schließlich wurden die Erkenntnisse, die über die Interviews gewonnen wurden, nochmals mit den Zielen der Evaluation und den damit verbundenen Fragestellungen abgeglichen (s. Kapitel 1). Über diesen Abgleich ließen sich Themenschwerpunkte für die anschließenden quantitativen Befragungen identifizieren. Die nachfolgende Darstellung der Interviewergebnisse orientiert sich an den oben genannten Interviewthemen und deren Zuordnung zu vier Themenblöcken. 3.3 Vorgehensweise bei der Konzeption, Durchführung und Auswertung von quantitativen Befragungen Generelle Vorgehensweise bei den quantitativen Befragungen Für die Evaluation des Gesetzes zur Modernisierung des PBefG wurde ein „Mixed-Method“- Ansatz angewählt, der neben qualitativen Befragungen (Experteninterviews, vgl. Kapitel 3.2) auch quantitative Befragungen umfasst und deren Ergebnisse miteinander verknüpft. Bei den quantitativen Befragungen ging es dabei vor allem darum, die mit der Bestandsaufnahme (s. Kapitel 3.1) und den qualitativen Interviews (Kapitel 3.2) bereits gewonnenen Erkenntnisse zu verifizieren und quantifizierbare Aussagen zum erreichten Umsetzungsstand bei den neuen Verkehrsformen ableiten zu können. Für jede Akteursgruppe wurde ein eigener strukturierter Fragebogen erarbeitet. Die Befragungen wurden als Online-Befragung konzipiert. Die technische Umsetzung der Befragungen erfolgte durch das KIT mit dem Befragungsprogramm Unipark. Zur Qualitätssicherung wurde noch vor dem Start der Befragungen ein zweiwöchiger Pretest durchgeführt. Die Durchführung der Befragungen erfolgte im Zeitraum 03.06.2024 bis 15.07.2024. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 45 – 46 BASt / Projekt 82.0806/2022 3.3.1 Befragung der Anbieter und Vermittler von Bedarfsverkehren Ziel der Befragung Ziel der quantitativen Befragung von Anbietern und Vermittler von Bedarfsverkehren war es zum einen, die mit der Bestandsaufnahme bereits gewonnen Erkenntnisse (s. Kapitel 2.6) zur Verbreitung der neuen Verkehrsformen in Deutschland und deren Funktionen weiter zu vertiefen. Zum anderen ging es darum, die Erwartungen an Bedarfsverkehre sowie die förderlichen und hemmenden Aspekte der gesetzlichen Regelungen im Hinblick auf die Marktentwicklung zu erfassen und diese entsprechend ihrer Bedeutung einzuordnen. Themen der Befragung Die Befragungsthemen waren durch die Aufgabenstellung bereits weitgehend vorgegeben. Darüber hinaus wurde darauf geachtet, dass mithilfe der quantitativen Befragungen auch Erkenntnislücken geschlossen werden, die in den qualitativen Interviews mit den Expertinnen und Experten (s. Kapitel 4) aufkamen, z. B. die tatsächliche Verbreitung der beiden Verkehrsformen, die Anwendung der Einfluss der gesetzlichen Regelungen auf die Eigenwirtschaftlichkeit von gebündelten Bedarfsverkehren, der Einfluss von Vorgaben der Genehmigungsbehörden auf die Eigenwirtschaftlichkeit von gebündelten Bedarfsverkehren. Die verschiedenen Themenblöcke sind im Folgenden kurz dargestellt: 1. Funktion der Teilnehmenden und Verkehrsform – Befragungsthemen: a) Betreiber oder Vermittler von Bedarfsverkehrsangeboten b) aktuelle Genehmigungsform und ggf. Genehmigungsform vor der PBefG- Novellierung 2. Spezifische Fragen zu Linienbedarfsverkehren gemäß § 44 PBefG – Befragungsthemen: a) Bestandsdauer und Funktion des Bedarfsverkehrs im ÖPNV b) Integration in das ÖPNV-Angebot (räumlich, zeitlich, Tarif) c) mit der Einführung des Linienbedarfsverkehrs verbunden Ziele und Einschätzung der Zielerreichung d) verkehrliche Wirkung des Bedarfsverkehrsangebots 3. Spezifische Fragen zu gebündelten Bedarfsverkehren gemäß § 50 PBefG – Befragungsthemen: a) Bestandsdauer des Bedarfsverkehrs b) mit der Einführung des Linienbedarfsverkehrs verbundenen Ziele und Grad der Zielerreichung c) Vorgaben der Genehmigungsbehörde zur Bündelungsquote innerhalb/außerhalb des Stadt- und Vorortverkehrs d) tatsächlich erreichte Bündelungsquoten und ggf. Gründe für das Nichterreichen der Vorgabe e) sonstige Regelungen oder Vorgaben der Genehmigungsbehörde (z. B. Mindestoder Höchstbeförderungsentgelt) f) Auswirkungen der Regelungen des § 50 PBefG bzw. der Vorgaben der Genehmigungsbehörde auf die Eigenwirtschaftlichkeit des gebündelten Bedarfsverkehrs 4. Fahrzeuge und Antriebsform – Befragungsthemen: a) Anzahl der eingesetzten Fahrzeuge b) Antriebsform der eingesetzten Fahrzeuge Bei der Ausgestaltung der Befragung wurden sowohl geschlossene Fragen (Auswahllisten mit vorgegebenen Antwortoptionen) als auch offenen Fragen (Freitextfeldern) verwendet, oftmals auch in Kombination. Sofern dies sinnvoll erschien, wurden Mehrfachnennungen Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 46 – 47 BASt / Projekt 82.0806/2022 bei den Antwortoptionen zugelassen. Bei der Frage der Zielerreichung wurden auch Likert- Skalen (Verfahren zur Messung persönlicher Einstellungen) verwendet, um die Einschätzung der Befragten zu erfassen. Alle Befragten erhielten den gleichen Fragebogen und wurden entsprechend ihrer Antworten in verschiedene Teile des Fragebogens geleitet. Auswahl der Befragungsteilnehmenden Bei der Internet- und Literaturrecherche im Rahmen der Bestandsaufnahme (Stand 01/2024) wurden 100 Bedarfsverkehrsangebote in Deutschland identifiziert (s. Kapitel 2.6). Andere Erhebungen in diesem Zeitraum kommen zu einem ähnlichen Wert, so dass davon auszugehen ist, dass eine weitgehend vollständige Bestandsaufnahme vorliegt, auch wenn nicht auszuschließen ist, dass aufgrund der Erfassungsmethode bei der Bestandsaufnahme einzelne Angebote nicht erfasst wurden. Da einige Anbieter mehrere Bedarfsverkehre in unterschiedlichen Bediengebiete betreiben, ist die Anzahl der Anzahl der ermittelten Bedarfsverkehrsangebote etwas höher als die Zahl der Anbieter bzw. Vermittler. Somit verblieben 90 Anbieter bzw. Vermittler, für die jeweils Kontaktdaten (Email- Adressen, soweit möglich auch konkrete Kontaktpersonen) recherchiert und zur Teilnahme an der Befragung eingeladen wurden. Durchführung und Auswertung der Befragung Die Durchführung der Befragungen erfolgte im Zeitraum 03.06.2024 bis 15.07.2024. Den identifizierten Bedarfsverkehrsanbietern bzw. -vermittlern wurde eine Nachricht mit einem Link zu einem standardisierten Online-Fragebogen nebst einem Begleitschreiben mit der Bitte zur Teilnahme an der Evaluation der Novellierung des PBefG via Email übersandt. Für den Bearbeitungszeitraum der vorliegenden Evaluationsstudie war bekannt, dass viele Bedarfsverkehrsangebote wissenschaftlich begleitet und ausgewertet wurden. Es war zu befürchten, dass sich dies negativ auf die Teilnahmebereitschaft von Anbietern bzw. Vermittlern an der vorliegenden, zusätzlichen Befragung auswirken könnte. Daher wurden die eingeladenen Akteure mehrfach und über unterschiedliche Kanäle zur Teilnahme an der Befragung eingeladen: • Die Erstansprache der Bedarfsverkehrsanbieter bzw. -vermittler erfolgt via Email am 03.07.2024. • In Zusammenarbeit mit Multiplikatoren (Mitglieder des Betreuerkreises, FGSV- Arbeitskreis Ridepooling, VDV) erfolgte ca. 8 – 12 nach der Erstansprache eine weitere Information dieser Akteursgruppe via Email zur bereits laufenden Online-Befragung. Zu berücksichtigen ist, dass über diese Multiplikatoren nicht alle 90 Akteure aus der Erstansprache erreicht wurden. • 24 Tage nach dem Start der Befragung wurden gezielt nochmals all diejenigen Bedarfsverkehrsanbieter bzw. -vermittler angesprochen, die zu diesem Zeitpunkt noch nicht an der Befragung teilgenommen oder abgeschlossen hatten. Die eingegangenen Antworten wurden nach Abschluss der Online-Befragung manuell ausgewertet. Die Ergebnisse sind in Kapitel 5.1 dargestellt. Teilnahmequote 36 der 90 zur Teilnahme an der Befragung eingeladenen Anbietern bzw. Vermittlern von Bedarfsverkehren haben an der Befragung teilgenommen und diese abgeschlossen. Dies entspricht einer Teilnahmequote von 40 Prozent. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 47 – 48 BASt / Projekt 82.0806/2022 Auswertung der Befragung Es wurden nur Antwortprofile ausgewertet, die den Fragekatalog abgeschlossen haben. 3.3.2 Befragung der zuständigen Genehmigungsbehörden Ziel der Befragung Die gesetzlichen Vorgaben zu den neuen Verkehrsformen werden durch das konkrete Verwaltungshandeln der Genehmigungsbehörden umgesetzt. Um die Umsetzungseffizienz der novellierten Regelungen festzustellen ist das Wissen der Genehmigungsbehörden essenziell, da diese die Regelungen anwenden. Ziel ist es, dass dieses Wissen über die Genehmigungspraxis durch die Befragung der Genehmigungsbehörden in die Evaluation einfließt. Themen der Befragung Die Themen der Befragung zum Linienbedarfsverkehr und gebündelten Bedarfsverkehr erstreckten sich auf den Ablauf des Genehmigungsverfahrens, die Ausgestaltung der Genehmigung (Nebenbestimmungen), d. h. der Umgang mit den Regularien des PBefG und die Funktion des gebündelten Bedarfsverkehrs. Die Fragen sind weitgehend identisch und unterscheiden sich dort, wo das PBefG alternative Regularien vorsieht. Auswahl der Befragungsteilnehmenden Es wurde eine Online-Befragung der Genehmigungsbehörden anhand eines vorstrukturierten, einheitlichen Fragenkatalogs durchgeführt. Das Personenbeförderungsrecht ist Bundesrecht, welches durch die Bundesländer umgesetzt wird. Die Genehmigungsbehörden sind auf Landesebene angesiedelt, pro Bundesland existieren mehrere Genehmigungsbehörden. Alle Genehmigungsbehörden in Deutschland können aufgrund ihrer Vielzahl nicht befragt werden, so dass eine Stichprobe je Bundesland gebildet wurde. Um eine repräsentative Auswahl zu treffen haben wir uns an den Delegationsgrößen des Bundesrats orientiert. Gemäß Artikel 51 Absatz 2 des Grundgesetzes hat jedes Land mindestens 3 Stimmen, Länder mit mehr als 2 Millionen Einwohnerinnen und Einwohnern haben 4 Stimmen, Länder mit mehr als 6 Millionen Einwohnerinnen und Einwohnern 5 Stimmen und Länder mit mehr als sieben Millionen Einwohnerinnen und Einwohnern 6 Stimmen. Da sich die Anzahl der Genehmigungsbehörde in Stadtstaaten stark von Flächenländern differenziert, war eine Anpassung der zu befragenden Genehmigungsbehörden vorzunehmen. Ziel der Befragung war pro Bundesland mindestens eine Genehmigungsbehörde zu befragen, höchstens drei. Daraus folgt, ein Umrechnungsschlüssel von der Delegationsgröße des Bunderates zur Anzahl der zu befragenden Genehmigungsbehörden von Stimmgewicht 3 zu 1 Genehmigungsbehörde; 4 bis 6 zu 2 Genehmigungsbehörden; 6 zu 3 Genehmigungsbehörden. Die Zusammenlegung der Bundesländer mit einem Stimmgewicht von mehr als 6 Millionen Einwohnern und Ländern mit mehr als 7 Millionen Einwohnerinnen und Einwohnern folgt daraus, dass der Unterschied der Bevölkerungszahl geringer ist als bei den Ländern mit 4 Stimmen. Es ergibt sich daher folgendes Bild der Anzahl der je Bundesland befragten Genehmigungsbehörden: Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 48 – 49 BASt / Projekt 82.0806/2022 Stimmanteil im Bundesrat Bundesländer Anzahl je Bundesland befragten Genehmigungsbehörden 3 Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Saarland 1 4 Berlin*, Brandenburg, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein, Thüringen 2 *1 gesonderte Stadtstaatregelung 5 Hessen 3 6 Baden-Württemberg, Bayern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen 3 Tabelle 4: Anzahl der je Bundesland befragten Genehmigungsbehörden Insgesamt wären daher 32 Genehmigungsbehörden zu befragen. Nach der abstrakten Wahl der o. g. Stichprobe je Bundesland, wurden die konkreten Genehmigungsbehörden, die an der Befragung teilnehmen, ausgewählt. Um die Qualität unserer Befragung zu sichern, sind diejenigen Genehmigungsbehörden auszuwählen, die überhaupt mit der Regelung der §§ 44 und 50 PBefG in Berührung kommen. Dies ist bei solchen Genehmigungsbehörden der Fall, in deren Zuständigkeitsbereich Unternehmen Personenbeförderungsleistungen im Sinne der §§ 44 und 50 PBefG erbringen. Hierfür wurde auf eine Bestandsaufnahme zu den neuen Verkehrsformen zurückgegriffen. Konkret haben sich für den Linienbedarfsverkehr 21 Genehmigungsbehörden nach den o. g. Kriterien ermitteln lassen; sie bilden die Stichprobe. Dies liegt darin begründet, dass in Bremen, Saarland und Thüringen zu diesem Zeitpunkt gar keine Linienbedarfsverkehre ermittelt werden konnten, insofern konnten hier keine Genehmigungsbehörden befragt werden, die mit der Regelung des § 44 PBefG in Berührung gekommen sind. In Brandenburg und Sachsen-Anhalt hätten jeweils zwei Genehmigungsbehörden befragt werden sollen, es wurde jedoch nur jeweils ein Angebot ermittelt, so dass jeweils eine Behörde befragt werden konnte. In Baden-Württemberg und Hessen hätten jeweils 3 Behörden befragt werden sollen, es wurden allerdings nur 2 Angebote für Baden-Württemberg und ein Angebot für Hessen ermittelt, so dass die betreffenden Genehmigungsbehörden befragt wurden. In Niedersachsen hätten ebenfalls 3 Genehmigungsbehörden befragt werden sollen, Niedersachsen hat aber eine einheitliche landesweite Behörde etabliert, so wurde nur diese befragt. Konkret hätte aufgrund dieser Kriterien nur eine Genehmigungsbehörde zum gebündelten Bedarfsverkehr befragt werden können, da zu diesem Zeitpunkt nur ein Angebot bekannt war. Um die Befragung zu streuen und gegebenenfalls auch Erfahrungen der Genehmigungsbehörden aus laufenden oder versagten Genehmigungen einfließen zu lassen, wurde die Stichprobe auf insgesamt 32 Behörden ausgeweitet, die nach einem Zufallsprinzip ausgewählt wurden. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 49 – 50 BASt / Projekt 82.0806/2022 Durchführung und Auswertung der Befragung Die Durchführung der Befragungen erfolgte im Zeitraum 03.06.2024 bis 15.07.2024. Den ausgewählten Genehmigungsbehörden wurde eine Nachricht via Email mit einem Link zu einem standardisierten Online-Fragebogen nebst einem Begleitschreiben mit der Bitte der Teilnahme zur Evaluation der Novellierung des PBefG übersandt. Die eingegangenen Antworten der Genehmigungsbehörden wurden nach Abschluss der Online-Befragung manuell ausgewertet. Teilnahmequote 16 der 21 zur Teilnahme an der Befragung eingeladenen Genehmigungsbehörden des Linienbedarfsverkehrs haben die Befragung beendet. Die Teilnahmequote der Genehmigungsbehörden ermöglicht keine Gewichtung der Antworten nach dem oben genannten Design (Stimmgewichtung im Bundesrat), um ein repräsentatives Ergebnis auf Bundesebene zu erlangen. 12 der 32 zur Teilnahme an der Befragung eingeladenen Genehmigungsbehörden des gebündelten Bedarfsverkehrs haben den Fragebogen gemäß des Fragebogendesigns beendet. Nur einer dieser Fragebögen wurde dahingehend positiv beantwortet, dass ein Genehmigungsverfahren für den gebündelten Bedarfsverkehr durchgeführt wurde. Auswertung der Befragung Es wurden nur Antwortprofile ausgewertet, die den Fragekatalog vollständig ausgefüllt und abgeschlossen haben. Die Teilnahmequote der Genehmigungsbehörden ermöglicht keine repräsentative Gewichtung. 3.3.3 Befragung von Nutzenden und Nicht-Nutzenden von Bedarfsverkehrsangeboten Ziel der Befragung Ziel der quantitativen Befragung von Nutzenden und Nicht-Nutzenden von Bedarfsverkehren war es, den Bekanntheitsgrad von Bedarfsverkehrsangeboten, das Nutzungsverhalten sowie Hürden in Hinblick auf die Nutzung von Bedarfsverkehren zu erfassen. Bei Nutzenden standen dabei vor allem das typische Nutzungsverhalten in der Alltagsmobilität sowie Erfahrungen und die Zufriedenheit mit Bedarfsverkehrsangeboten im Fokus. Bei den Nicht-Nutzenden sollte erfasst werden, aus welchen Gründen Bedarfsverkehre nicht genutzt werden und welche Potentiale für eine Nutzung bestehen. Darüber hinaus sollte allgemein die Bekanntheit und Relevanz von Bedarfsverkehren aus der individuellen Perspektive beleuchtet werden. Themen der Befragung Ebenso wie bei den Anbietern und Vermittlern ergaben sich die Befragungsthemen sowohl aus der Aufgabenstellung (Nutzungsverhalten, Bekanntheit und Akzeptanz, Erfahrungen, Gründe für die Nicht-Nutzung) als auch aus den Interviews mit den Expertinnen und Experten (s. Kapitel 4). Die Themenblöcke sind im Folgenden kurz dargestellt: 1. Soziodemographische Informationen – Befragungsthemen: Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 50 – 51 BASt / Projekt 82.0806/2022 a) Alter, Geschlecht, Haushaltsgröße, Wohnsituation, usw. 2. Allgemeines Mobilitätsverhalten – Befragungsthemen: a) verfügbare Mobilitätswerkzeuge b) typische Verkehrsmittelnutzung 3. Bekanntheit von Bedarfsverkehren – Befragungsthemen: a) Bekanntheit und Nutzung von Bedarfsverkehrsangeboten im Umkreis des Wohnortes b) räumlicher Bezug zum Bediengebiet 4. Gründe für Nicht-Nutzung (Nur Nicht-Nutzende) – Befragungsthemen: a) konkrete Gründe für Nicht-Nutzung b) gewünschte Anpassungen c) Bekanntheit im Bekanntenkreis 5. Nutzungsverhalten (Nur Nutzende) – Befragungsthemen: a) erstmalige Nutzung b) bisherige typische Nutzung c) Fahrtzwecke d) Gründe für Nutzung e) Buchungsverhalten f) Zufriedenheit g) Veränderung der Alltagsmobilität 6. Bericht der letzten Fahrt (Nur Nutzende) – Befragungsthemen: a) Wochentag und Uhrzeit b) Fahrtzweck c) gebündelte Fahrt d) alternativ genutztes Verkehrsmittel 7. Choice-Experiment (Erklärung s. u.) Neben Fragetypen wie Multiple Choice, offene Fragen (Freitextfeldern) oder geschlossene Fragen (Auswahllisten), wurden an einigen Stellen Likert-Skalen5 verwendet, um die Einstellungen und Meinungen der Befragten zu erfassen. Alle Personen erhielten den gleichen Fragebogen und wurden entsprechend ihrer Antworten in verschiedene Teile des Fragebogens geleitet. Die Frage nach der Bekanntheit der Bedarfsverkehrsangebote war dabei so angelegt, dass Personen alle Bedarfsverkehre angezeigt bekamen, die in einem Umkreis von 50 Kilometern um ihren Wohnort liegen und nach dessen Bekanntheit bzw. vergangener Nutzung gefragt wurden. Zusätzlich konnten weitere Bedarfsverkehrsangebote von den Befragten benannt werden, sofern sie Dienste außerhalb der genannten Grenze kennen. Basierend darauf wurden die Befragten in folgende Gruppen eingeteilt, deren Bezeichnung im Folgenden weiterverwendet wird: • Nutzende: Person hat in der Vergangenheit mindestens einmal einen Bedarfsverkehr genutzt, Anzahl = 362 • Nicht-Nutzende: Person kennt mindestens eine Bedarfsverkehrsangebot, hat dieses aber noch nie genutzt, Anzahl = 792 • Nicht-Kennende: Person kennt kein Bedarfsverkehrsangebot, Anzahl = 554 Choice-Experiment Als Ergänzung zu der direkten Beurteilung der Bedarfsverkehre wurde ein sogenanntes Choice-Experiment im Fragebogen aufgenommen (Beispiel in Bild 10). Hierbei wurden die Probanden gebeten, sich in einer Entscheidungssituation für ein Verkehrsmittel zu entscheiden. Das Ziel ist dabei, quantitative Einflussgrößen bei der Wahlentscheidung für 5 Verfahren zur Messung persönlicher Einstellungen Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 51 – 52 BASt / Projekt 82.0806/2022 Bedarfsverkehre zu identifizieren, beispielsweise, bis zu welchem Umweganteil oder bis zu welcher Vorbuchungszeit ein Bedarfsverkehr noch genutzt wird. Es werden jeweils bis zu sechs verschiedene Verkehrsmittel angezeigt, unter denen sich die befragte Person für eines entscheiden muss: konventioneller ÖPNV, Pkw, Fahrrad, On- Demand-Angebot, Taxi und Kombination aus konventionellem ÖPNV und Bedarfsverkehre. Sie unterscheiden sich in bestimmten Variablen wie Reisezeit und Kosten. Weitere unterscheidende Variablen waren Vorbuchungszeit und beim ÖPNV die Anzahl der Umstiege. Den Probanden wurde jeweils zufällig eine Kombination verschiedener (plausibler) Werte gezeigt. Jede Person erhielt bis zu sechs Auswahlsituationen. Bild 10: Beispielhafte Darstellung des Choice-Experiments in der Online-Befragung der Nutzenden und Nicht- Nutzenden Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 52 – 53 BASt / Projekt 82.0806/2022 Auswahl der Befragungsteilnehmenden und Stichprobe Die Auswahl der Befragungsteilnehmenden fand über zwei Rekrutierungswege statt: Zum einen wurden Anbietern und Vermittlern von Bedarfsverkehren darum gebeten, die Befragung unter ihren Nutzenden zu teilen (z. B. durch Aushänge in Fahrzeugen, Newsletter usw.). Zum anderen wurde eine Stichprobe über ein sogenanntes Online-Access-Panel beschafft. Im Folgenden werden die beiden Rekrutierungswege beschrieben. Die Rekrutierung über die Anbieter von Bedarfsverkehren wurde im Zusammenhang mit der Befragung der Anbieter und Vermittler vorgenommen (s. Kapitel 3.3.1). In einem gemeinsamen Anschreiben wurde sowohl auf die Anbieterbefragung, als auch auf die Befragung der Nutzenden verwiesen, versehen mit der entsprechenden Bitte, Letztere an Nutzende und potenziell Nutzende zu schicken. Dabei wurden auch eine Vorlage für einen Aushang in Fahrzeugen oder an Haltestellen sowie ein QR-Code versendet. Details zur Ansprache der Bedarfsverkehrsanbieter finden sich in Kapitel 3.3.1. Über diesen Rekrutierungsweg haben 109 Personen die Befragung vollständig beantwortet. Diese Personen stammen zu über 50 Prozent von einem einzelnen Bedarfsverkehrsangebot. Bei der Rekrutierung der Befragungsteilnehmenden über das Online-Access-Panel wurde nach Alter und Geschlecht quotiert, so dass die Stichprobe etwa der Alters- und Geschlechterverteilung Deutschlands entspricht. Es wurden lediglich Personen aus Postleitzahl- Gebieten rekrutiert, in denen zum Zeitpunkt der Befragung ein Bedarfsverkehr operierte, um den Anteil der Personen, die bislang keinerlei Berührungspunkte mit Bedarfsverkehren haben konnten, zu minimieren. Über das Access Panel konnten weitere 1.620 Personen erreicht werden. Somit ergibt sich zunächst eine Gesamtstichprobe von 1.729 Personen. Plausibilisierung der Stichprobe Vor der weiteren Datenverarbeitung und -auswertung erfolgte eine Plausibilisierung der Befragungsdaten. Hierbei wurden folgende Aspekte geprüft: • benötigte Ausfülldauer • unplausible bzw. nicht ernste Angaben in Freitextfeldern • Straightlining (Ankreuzen in Mustern) • unlogische Antworten im Verlauf des Fragebogens Die Personen, bei denen die genannten Aspekte zutrafen, wurden aus dem Datensatz entfernt. Beschreibung der Stichprobe Im Folgenden wird auf die soziodemographische Zusammensetzung der finalen Stichprobe eingegangen, sowie der Erfahrungsstand hinsichtlich On-Demand-Angeboten eingeordnet. In der Stichprobe beträgt der Anteil von Männern etwa 54 Prozent und von Frauen etwa 45 Prozent. Demnach sind Männer etwas überrepräsentiert (Geschlechterverteilung in Deutschland: 50,7 Prozent Frauen und 49,3 Prozent Männer). Die Altersverteilung der Befragten entspricht etwa der tatsächlichen Altersverteilung. Personen unter 18 Jahren bzw. insbesondere unter 16 Jahren sind in der Stichprobe unterrepräsentiert, da unter 16-Jährige nicht über ein Access-Panel rekrutiert werden können. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 53 – 54 BASt / Projekt 82.0806/2022 Trotz der Nutzung einer Online-Umfrage, sind auch ältere Personen ausreichend in den Daten vertreten. Ein Anteil von etwa 23 Prozent der Stichprobe ist 65 Jahre und älter. Etwa 44 Prozent der Befragten sind Vollzeit berufstätig, weitere 14 Prozent sind in Teilzeit berufstätig. Etwa ein Viertel der Befragten sind Rentnerin oder Rentner bzw. in Pension. Studierende machen etwa 4 Prozent aus, arbeitslose und erwerbsunfähige Personen zusammen etwa 5 Prozent. Gegenüber der Gesamtbevölkerung weist die Stichprobe einen höheren Bildungsgrad auf, etwa 32 Prozent besitzen einen Hochschulabschluss. Weitere 15 Prozent haben Abitur und weitere 28 Prozent verfügen über eine abgeschlossene Berufsausbildung. Durch die Befragten wurden 66 Bedarfsverkehre von je mindestens 10 Personen als „bekannt“ oder mindestens 5 Personen als „genutzt“ eingestuft. Insgesamt wurden 96 Bedarfsverkehrsangebote mindestens von einer Person als „bekannt“ oder „genutzt“ bewertet. Durchführung und Auswertung der Befragung Die Durchführung der Befragungen erfolgte im Zeitraum 03.06.2024 bis 15.07.2024. Die beiden Datensätze aus der Rekrutierung über die Bedarfsverkehrsanbieter und dem Access- Panel wurden zusammengeführt und ausgewertet. 3.4 Vorgehensweise bei der Zusammenführung und Auswertung der Evaluationsergebnisse Im letzten Schritt wurden die Evaluationsergebnisse aus den unterschiedlichen Erhebungsmethoden thematisch im Hinblick auf die zu beantwortenden Forschungsfragen (s. Kapitel 1) zusammengeführt, um hieraus die Wirksamkeit der gesetzlichen Regelungen und Bestimmungen in Bezug auf die neuen Verkehrsformen ermitteln zu können. Damit war auch eine Bewertung möglich, inwieweit die Ziele, die der Bundesgesetzgeber mit der Einführung der neuen Bedarfsverkehrsformen in das Personenbeförderungsgesetz verfolgt hat, bislang erreicht wurden. Darüber hinaus ergaben sich aus den Evaluationsergebnissen Hinweise auf die Anwendung der Steuerungsmöglichkeiten, die die rechtlichen Regelungen im PBefG bieten. Soweit aus dieser Zusammenschau der Ergebnisse Verbesserungsansätze erkennbar wurden, wurden entsprechende, an den Bundesgesetzgeber oder andere verantwortliche Institutionen gerichtete Handlungsempfehlungen formuliert. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 54 – 55 BASt / Projekt 82.0806/2022 4 Ergebnisse der Interviews zu den neuen Bedarfsverkehrsformen 4.1 Markt- und Angebotsentwicklung der neuen Bedarfsverkehrsformen 4.1.1 Markt- und Angebotsentwicklung von Bedarfsverkehren in Deutschland und deren Integration in den Markt des gewerblichen Straßenpersonenverkehrs Im Rückblick der vergangenen Jahre sahen fast alle befragten Expertinnen und Experten eine dynamische Entwicklung der Markt- und Angebotsentwicklung bei neuen Bedarfsverkehren in Deutschland, die durch eine starke Zunahme der Angebote gekennzeichnet war. Allerdings wiesen einige Befragte daraufhin, dass dieser Entwicklungsschub bereits vor der PBefG-Novellierung im Sommer 2021 einsetzte, d. h. durch die PBefG-Novelle zwar begünstigt, aber nicht ausgelöst wurde. Der Zuwachs erfolgte nach Einschätzung der Expertinnen und Experten hauptsächlich bei solchen Bedarfsverkehren, die eng in das örtliche ÖPNV-Angebot integriert sind und die daher dem Linienbedarfsverkehr nach § 44 PBefG zugerechnet werden können. Im Vergleich dazu wurde der Anteil der Angebote mit eigenwirtschaftlichen Geschäftsmodellen, die dem gebündelten Bedarfsverkehrs nach § 50 PBefG zuzuordnen sind, als bedeutungslos eingestuft. Allerdings war es vielen Expertinnen und Experten nicht immer möglich, die bestehenden Bedarfsverkehre anhand ihrer jeweiligen Angebotsmerkmale eindeutig einer der beiden Verkehrsformen zuzuordnen. So kritisiert beispielweise ein Experte, die ihm bekannte Konzessionierung des Bedarfsverkehrsangebots MOIA Hamburg als Linienbedarfsverkehr nach § 44 PBefG als nicht nachvollziehbar, weil die dafür notwendige Integration in den örtlichen ÖPNV-Tarif nicht gegeben sei. In der Bewertung der beobachteten Marktentwicklung gingen die Meinungen der Expertinnen und Experten auseinander: So bewertet eine Mehrzahl der Befragten die bisherige Marktentwicklung sehr positiv, zumal nun eine Dimension erreicht sei, die den Beitrag die neuen Bedarfsverkehre zur angestrebten Mobilitätswende erkennen lässt. Einzelne Befragte hingegen können kaum einen Unterschied zu den Rufbus-Angeboten früherer Jahre erkennen oder vermissen noch den erwarteten Entwicklungsschub. Als Grund hierfür wurde unter anderem vermutet, dass die starke Regulierung des gebündelten Bedarfsverkehrs dessen Verbreitung stark hemmt (s. Kapitel 4.4). Dabei wiesen mehrere Befragte darauf hin, dass die Marktentwicklung seit 2021 in einem schwierigen Marktumfeld erfolgte. Genannt wurden in diesem Zusammenhang die Einschränkungen durch die Corona-Maßnahmen und dem empfundenen Infektionsrisiko, der damit verbundene Fahrgastrückgang im ÖPNV, eine bisweilen zu beobachtende reservierte Haltung von ÖPNV-Aufgabenträgern sowie ÖPNV-Kundinnen und -Kunden gegenüber den neuen Bedarfsverkehrsformen, der Fachkräftemangel beim Fahrpersonal, insbesondere Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 55 – 56 BASt / Projekt 82.0806/2022 jedoch die unzureichende Finanzierungsausstattung des ÖPNV in Deutschland. Daher drohe vielen Bedarfsverkehrsangeboten das baldige Ende, weil nach dem Auslaufen der Fördermittel für die Startphase oftmals eine langfristige Finanzierungsperspektive fehle. Hinzu komme, dass auf Anbieterseite eine Marktbereinigung stattgefunden hat, so dass derzeit eher die ÖPNV-Aufgabenträger anstelle der Mobilitätsanbieter die Rolle des Markttreibers übernommen hätten. Ein Experte sprach in diesem Zusammenhang von „Angebotswettbewerb statt Anbieterwettbewerb“. Die Integration der neuen Bedarfsverkehre in den Markt des gewerblichen Straßenpersonenverkehrs wurde von den meisten Expertinnen und Experten als gelungen oder zumindest besser als ursprünglich befürchtet bewertet. Eine mögliche Kannibalisierung des konventionellen ÖPNV durch die neuen Bedarfsverkehre wurde zwar immer wieder als Risikofaktor genannt. Befragte, die detailliertere Kenntnisse zu einzelnen Bedarfsverkehrsangeboten hatten, konnten diese Befürchtungen jedoch nicht bestätigen. Dies Einschätzung steht dem subjektiven Erleben einer Expertin entgegen, derer Erfahrung nach im städtischen Raum vor allem Fahrten im konventionellen ÖPNV durch Fahrten im Bedarfsverkehr ersetzt würden. Auch mit Blick auf den Taxiverkehr sah die Mehrheit der Interviewten, darunter auch ein Vertreter des Taxigewerbes, bislang keine größeren Markteinbußen durch die neuen Bedarfsverkehre. Dies müsse jedoch vor dem Hintergrund gesehen werden, dass die dem Taxiverkehr ähnlichen gebündelten Bedarfsverkehre im Verkehrsmarkt kaum präsent sind, während die deutlich stärker vertretenen Linienbedarfsverkehre in den ÖPNV integriert seien. Dadurch sei der Abstand zum Taxiverkehr gewahrt. Im Gegensatz zum Linienbedarfsverkehr und zum gebündelten Bedarfsverkehr drohe dem Taxigewerbe nach Meinung mehrerer Expertinnen und Experten eine größere Konkurrenz durch genehmigungspflichtige Mietwagenverkehre, vor allem in größeren Städten. Seitens des Taxigewerbes und der Kommunalvertreter wurde daher gefordert bzw. empfohlen, das Taxigewerbe zukünftig stärker in die Betriebsdurchführung von Bedarfsverkehren einzubinden (mögliches Betreibermodell „ÖPNV- Taxi“ (s. Kapitel 2.4), s. u.: Zukünftige Herausforderungen und Chancen bei der weitere Marktentwicklung der neuen Bedarfsverkehrsformen). 4.1.2 Generelle Bewertung der Marktchancen von gebündelten Bedarfsverkehren nach § 50 PBefG Im Gegensatz zu den gemeinwirtschaftlich finanzierten Linienbedarfsverkehren gemäß § 44 PBefG unterliegen die eigenwirtschaftlich zu betreibenden gebündelten Bedarfsverkehre gemäß § 50 PBefG höheren Anforderungen der Mobilitätsanbieter im Hinblick auf ihre Rentabilität. Gleichzeitig bietet das PBefG den Genehmigungsbehörden, teilweise in Abstimmung mit den ÖPNV-Aufgabenträgern, verschiedene Regulierungsinstrumente (s. Kapitel 2.3.1), die die Freiheit der Mobilitätsanbieter bei der Angebotsgestaltung einschränken und somit auch die Möglichkeiten zur Optimierung der Rentabilität von gebündelten Bedarfsverkehren unmittelbar beeinflussen. Vor diesem Hintergrund wurden die Marktchancen von gebündelten Bedarfsverkehren nach § 50 PBefG in den Interviews nochmals fokussiert betrachtet. Einige der Befragten wiesen zunächst darauf hin, dass die Mobilitätsdienstleister vor der PBefG-Novellierung zum Teil sehr hohe Erwartungen an die generelle Effizienz und Profitabilität der Algorithmen, die bei der Steuerung und Disposition bei Bedarfsverkehren eingesetzten werden, geweckt hatten. Diese Erwartungen hätten sich jedoch zumindest für den deutschen Verkehrsmarkt nicht erfüllt. Daher besteht unter den Expertinnen und Experten Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630 – 56 – 57 BASt / Projekt 82.0806/2022 weitgehend Einvernehmen darüber, dass ein profitabler, eigenwirtschaftlicher Betrieb von gebündelten Bedarfsverkehren nach § 50 PBefG in der Regel nur in einem sehr potenzialstarken urbanen Umfeld möglich sei. Teilweise wurden sogar Zweifel geäußert, ob sich Bedarfsverkehre unter den in Deutschland geltenden rechtlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen überhaupt rentabel betreiben lassen. Als wesentliche Gründe, warum eine Kostendeckung bei Bedarfsverkehrsangeboten nicht oder nur unter besonderen Bedingungen erreichbar ist und weshalb sich der gebündelte Bedarfsverkehr nach § 50 PBefG bislang noch nicht als erfolgreiches Geschäftsmodell etablieren konnte, nannten die Expertinnen und Experten: • eine grundsätzlich schmale Marktlücke zwischen ÖPNV (einschl. Linienbedarfsverkehren) einerseits und Taxiverkehr andererseits, • hohe Investitionskosten bei der Etablierung eines flächendeckenden Ridepooling- Services (v. a. Fahrzeuge) sowie Kosten für das Fahrpersonal, • die starke Regulierung des Betriebs durch die Vorgaben und Regelungen des § 50 PBefG, • eine im Vergleich zum Linienbedarfsverkehr nachteilige steuerliche Behandlung von gebündelten Bedarfsverkehren bei der Mehrwertsteuer durch die Pflicht zur Anwendung des vollen Steuersatzes sowie • ein höherer Marketingaufwand bei gebündelten Bedarfsverkehren, wenn im gleichen Umfeld auch Linienbedarfsverkehre angeboten werden, die in der Regel eine größere politische und mediale Aufmerksamkeit erhalten. Auf die Wirkungen der Vorgaben und Regelungen des § 50 PBefG hinsichtlich der Marktchancen von gebündelten Bedarfsverkehren wird in Kapitel 4.4 näher eingegangen. Umstritten ist unter den Interviewten, je nach Perspektive, ob auch für gebündelte Bedarfsverkehre ein ermäßigter Mehrwertsteuersatz gelten sollte. Während es vor allem auf Seiten der Bedarfsverkehrsanbieter Forderungen gab, den gebündelten Bedarfsverkehr steuerlich mit dem Linienbedarfsverkehr gleichzustellen und den ermäßigten Mehrwertsteuersatz anzuwenden, standen vor allem die Kommunalvertreter dieser Forderung ablehnend gegenüber und begründeten dies damit, dass Linienbedarfsverkehre gemeinwirtschaftliche Aufgaben erfüllen und daher anders behandelt werden müssten als ein privatwirtschaftliches Geschäftsmodell. Neben den oben genannten Gründen wurde als Erklärung für die im Vergleich zu gebündelten Bedarfsverkehren überproportional starke Entwicklung der Linienbedarfsverkehre nach § 44 PBefG noch angeführt, dass die bisherige Förderkulisse für Bedarfsverkehre es insbesondere den ÖPNV-Aufgabenträgern und Kommunen in suburbanen und ländlichen Räumen erleichtert hätte, innovative Bedarfsverkehre zu nutzen, um ihr ÖPNV-Angebot auszuweiten und komfortabler zu gestalten. Als großen Vorteil gegenüber gebündelten Bedarfsverkehren bewerteten auch viele Expertinnen und Experten die Möglichkeit für ÖPNV-Aufgabenträger, konventionellen ÖPNV und Linienbedarfsverkehr „aus einer Hand“ zu planen und aufeinander abstimmen zu können und verwiesen in diesem Zusammenhang auf entsprechende Praxisbeispiele. Nach eigenem Bekunden fokussieren die überregional tätigen Bedarfsverkehrsanbieter ihre Geschäftsaktivitäten daher derzeit vor allem auf den ÖPNV-integrierten Linienbedarfsverkehr, der aufgrund seiner Gemeinwirtschaftlichkeit gute Möglichkeiten biete, Bedarfsverkehre auch in potenzialschwächeren suburbanen und ländlichen Räumen zu etablieren (s. Kapitel 4.3). Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7630– 57 – 58 BASt / Projekt 82.0806/2022 4.1.3 Bewertung der möglichen Mehrkosten von Linienbedarfsverkehren gegenüber konventionellen ÖPNV-Angeboten Bei der Frage, ob die Mehrkosten gerechtfertigt sind, die Linienbedarfsve