Völkerrechtliche Bewertung der Bundesregierung von staatlicher Gewaltanwendung (Antwort zu Drs. 21/5247)

Völkerrechtliche Bewertung der Bundesregierung von staatlicher Gewaltanwendung (Antwort zu Drs. 21/5247) Deutscher Bundestag Drucksache 21/5966 21. Wahlperiode 13.05.2026 Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Lea Reisner, Katrin Fey, Desiree Becker, weiterer Abgeordneter und der Fraktion Die Linke – Drucksache 21/5247 – Völkerrechtliche Bewertung der Bundesregierung von staatlicher Gewaltanwendung V o r b e m e r k u n g d e r F r a g e s t e l l e r In der öffentlichen Debatte hat sich wiederholt der Eindruck verfestigt, dass identische völkerrechtliche Maßstäbe in unterschiedlichen Konfliktlagen mit unterschiedlicher Klarheit und Konsequenz kommuniziert und angewendet werden (taz.de/Voelkerrecht-und-Demokratie/!6096239/, www.idos-researc h.de/en/the-current-column/article/europes-double-standards-in-the-face-of-int ernational-law/, verfassungsblog.de/the-double-effect-of-double-standards/). Dies betrifft insbesondere die Einordnung von Gewaltanwendung sowie Fragen des ius ad bellum und ius in bello. Das internationale Recht setzt jedoch voraus, dass rechtliche Maßstäbe nicht selektiv, sondern konsistent und überprüfbar angewandt werden. Unklarheiten oder wahrgenommene Inkonsistenzen in der Bewertungspraxis können die Glaubwürdigkeit deutscher Außenpolitik sowie die Legitimität des Völkerrechts insgesamt beeinträchtigen. V o r b e m e r k u n g d e r B u n d e s r e g i e r u n g Die Bundesregierung ist der Auffassung, dass jede staatliche Gewaltanwendung am Maßstab des geltenden Völkerrechts zu messen ist. In Artikel 1 Nummer 1 der Charta der Vereinten Nationen (VN-Charta) sind die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen (VN) übereingekommen, sich zum Ziel zu setzen, „den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren und zu diesem Zweck wirksam Kollektivmaßnahmen zu treffen, um Bedrohungen des Friedens zu verhüten und zu beseitigen, Angriffshandlungen und andere Friedensbrüche zu unterdrücken und internationale Streitigkeiten oder Situationen, die zu einem Friedensbruch führen könnten, durch friedliche Mittel nach den Grundsätzen der Gerechtigkeit und des Völkerrechts zu bereinigen und beizulegen“. Grundpfeiler des Friedenssicherungssystems der VN ist neben der Verpflichtung zur friedlichen Beilegung internationaler Streitigkeiten das umfassende Gewaltverbot in Artikel 2 Nummer 4 VN-Charta. Der umfassende Charakter des Gewaltverbots steht der Möglichkeit von Ausnahmen indes nicht entgegen. Vielmehr Die Antwort wurde namens der Bundesregierung mit Schreiben des Auswärtigen Amts vom 13. Mai 2026 übermittelt. Die Drucksache enthält zusätzlich – in kleinerer Schrifttype – den Fragetext. enthält die VN-Charta Regelungen über militärische und nichtmilitärische Zwangsmaßnahmen (Kapitel VII) sowie zur individuellen und kollektiven Selbstverteidigung (Artikel 51). Für die Rechtspraxis gilt grundsätzlich: Jeder Konflikt weist spezifische Besonderheiten auf. Nur Gleiches kann gleich bewertet werden. Zudem bewerten beispielsweise auch Richterinnen und Richter am Internationalen Gerichtshof völkerrechtliche Maßstäbe zuweilen unterschiedlich, was sich in Sondervoten niederschlagen kann. Die Bundesregierung ist grundsätzlich zurückhaltend, das Handeln anderer Staaten öffentlich völkerrechtlich zu bewerten. Denn eine völkerrechtliche Bewertung ist nur bei umfassender Kenntnis aller relevanter Tatsachen des Einzelfalles möglich, welche ausländische Regierungen mit Blick auf das Handeln anderer Staaten in der Regel nicht haben. Staaten, die sich auf das Recht zur Selbstverteidigung berufen, sind nach Artikel 51 der VN-Charta verpflichtet, die getroffenen Maßnahmen gegenüber dem VN-Sicherheitsrat anzuzeigen. Nur die Parteien eines bewaffneten Konflikts sind in der Lage darzulegen, warum die Maßgaben des Rechts des bewaffneten Konflikts ihres Erachtens zum Zeitpunkt einer konkret getroffenen Entscheidung erfüllt waren. Zum außenpolitischen Ermessen der Bundesregierung wird auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) vom 25. November 2020 (BVerwG 6 C 7.19) verwiesen, insbesondere den 3. Leitsatz: „In Bezug auf die völkerrechtliche Beurteilung des Handelns anderer Staaten verfügt die Bundesregierung innerhalb der Bandbreite der vertretbaren Rechtsauffassungen über einen Einschätzungsspielraum.“ Das BVerwG folgt dabei der Rechtsauffassung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG), das in seinem Beschluss vom 16. Dezember 1980 (BVerfG 2 BvR 419/80 – BVerfGE 55, 349) ausgeführt hat, dass der gegenwärtigen Völkerrechtsordnung weithin institutionelle Vorkehrungen fehlten, etwa eine obligatorische internationale Gerichtsbarkeit, durch die die Richtigkeit von Rechtsauffassungen im Streitfall verbindlich festgestellt werden könnte. Der Behauptung des eigenen Rechtsstandpunktes durch einen Staat komme daher auf internationaler Ebene eine sehr viel größere Tragweite zu als in einer innerstaatlichen Rechtsordnung, in der Gerichte das Recht auch für den Staat verbindlich feststellen, so das BVerfG. Daraus hat das BVerwG in seinem Urteil vom 25. November 2020 abgeleitet, dass den „Rechtsstandpunkten anderer Staaten (…) bei der völkerrechtlichen Prüfung ein besonderes Gewicht“ zukomme. Denn das Grundgesetz gehe „von der Eingliederung des von ihm verfassten Staates in die Völkerrechtsordnung der Staatengemeinschaft aus (Präambel, Artikel 24 bis 26 GG)“. Es gebiete „damit zugleich, fremde Rechtsordnungen und -anschauungen grundsätzlich zu achten“. Hinzu komme, „dass völkerrechtliche Normen vielfach eine dynamische Auslegung erfahren oder aufgrund einer übereinstimmenden Staatenpraxis fortentwickelt werden, um neuen Entwicklungen im internationalen Bereich Rechnung zu tragen“ (vgl. BVerfG, Urteil vom 12. Juli 1994 – 2 BvE 3/92, 5, 7, 8/93 – BVerfGE 90, 286). Vor allem aber erfordere „es der vom Bundesverfassungsgericht hervorgehobene Mangel einer obligatorischen Gerichtsbarkeit oder sonstiger institutioneller Vorkehrungen für eine autoritative Normauslegung, von der Bandbreite der vertretbaren Rechtsauffassungen auszugehen“. Die Bundesregierung sei „befugt, sich in ihren öffentlichen Verlautbarungen mit der abschließenden völkerrechtlichen Bewertung des Handelns anderer Staaten zurückzuhalten, wenn Geltung und Inhalt der maßgeblichen Regeln des Völkerrechts umstritten sind oder vor dem Hintergrund neuer Entwicklungen im internationalen Bereich Veränderungen unterliegen“. Das BVerwG hat zudem unterstrichen, dass „vor allem auch elementare außen-, bündnis- und verteidigungspolitische Interessen der Bundesrepublik Deutschland gegen ein einseitiges Vorgehen der Bundesregierung im Verhältnis zu anderen Staaten sprechen“ können. Schließlich sei „dem Umstand Rechnung zu tragen, dass auf völkerrechtlicher Ebene kein Äquivalent zum staatlichen Gewaltmonopol herrscht und die Rechtdurchsetzung daher zwingend an die Kooperation mit anderen Staaten gebunden ist“. 1. Welche Kriterien legt die Bundesregierung bei der völkerrechtlichen Bewertung grenzüberschreitender Gewaltanwendung an, insbesondere zur Abgrenzung zwischen a) grundsätzlich verbotener Gewalt nach Artikel 2 Absatz 4 der UN- Charta (UN = United Nations) und b) zulässiger militärischer Gewalt aufgrund von Selbstverteidigung (Artikel 51 der UN-Charta) oder eines Mandats des UN-Sicherheitsrats?  2. Wie positioniert sich die Bundesregierung zu in der völkerrechtlichen Literatur und Staatspraxis umstrittenen Auslegungen des Artikels 51 der UN-Charta, insbesondere a) hinsichtlich des Vorliegens eines „bewaffneten Angriffs“, einer Unmittelbarkeit (Imminenz), Notwendigkeit, Verhältnismäßigkeit, b) zur Zulässigkeit von Selbstverteidigung gegen nichtstaatliche Akteure ohne hinreichende Zurechnung zu einem Staat, c) zur sogenannten „unable or unwilling“-Doktrin sowie d) zur Ausdehnung des Begriffs der Unmittelbarkeit („imminence“) im Sinne präemptiver Selbstverteidigung? Die Fragen 1 und 2 werden gemeinsam beantwortet. Soweit es um das Handeln anderer Staaten geht, nutzt die Bundesregierung das ihr eingeräumte außenpolitische Ermessen, insoweit wird auf die Vorbemerkung der Bundesregierung verwiesen. Soweit es um vergangenes Handeln der Bundesregierung geht, weist sie darauf hin, dass sie der Ansicht ist, dass auch nichtstaatliche Akteure Urheber eines bewaffneten Angriffs sein können, auch wenn ihr Verhalten keinem Staat zugerechnet werden kann. Diese Rechtsansicht wurde u. a. durch Resolutionen 1368 und 1373 bekräftigt, die der Sicherheitsrat der VN mit Blick auf die Terrorangriffe gegen die USA vom 11. September 2001 erlassen hat. Dieser hat sich unter anderem die NATO angeschlossen, als die Alliierten im Nordatlantikrat in Reaktion auf die Terrorangriffe zum ersten und bislang einzigen Mal in der Geschichte der NATO den Bündnisfall nach Artikel 5 des Nordatlantikvertrags festgestellt haben. Ihre Position zum Selbstverteidigungsrecht von Staaten gegen den sogenannten Islamischen Staat (IS) als nichtstaatlichen Akteur hat die Bundesregierung zuletzt ihrem Antrag auf Fortsetzung des Einsatzes bewaffneter deutscher Streitkräfte – Stabilisierung sichern, Wiedererstarken des IS verhindern, Versöhnung in Irak fördern – vom 10. Dezember 2025 (Bundestagsdrucksache 21/3206) und in ihrem Schreiben an den VN-Sicherheitsrat vom 10. Dezember 2015 dargelegt (S/2015/946). Zu abstrakten und damit hypothetischen Rechtsfragen nimmt die Bundesregierung keine Stellung. Beiträge in der wissenschaftlichen Debatte nimmt die Bundesregierung zur Kenntnis, kommentiert sie aber nicht. Im Übrigen wird auf die Vorbemerkung der Bundesregierung verwiesen.  3. Wie bestimmt die Bundesregierung den zeitlichen Zusammenhang zwischen einem bewaffneten Angriff und der Ausübung des Selbstverteidigungsrechts, insbesondere im Hinblick auf verzögerte Reaktionen sowie auf völkerrechtlich kritisch betrachtete Einstufungen wie die Annahme eines fortdauernden Konflikts („ongoing armed conflict“)?  4. Wie bewertet die Bundesregierung die völkerrechtliche Zulässigkeit sogenannter humanitärer Interventionen ohne Mandat des UN- Sicherheitsrats? Die Fragen 3 und 4 werden zusammen beantwortet. Es wird auf die Vorbemerkung der Bundesregierung und auf ihre Antwort zu den Fragen 1 und 2 verwiesen.  5. Inwiefern hält die Bundesregierung das völkerrechtliche Gewaltverbot nach Artikel 2 Absatz 4 der UN-Charta für vereinbar mit politischen Konzepten wie der „Responsibility to Protect“ (R2P), insbesondere soweit diese ohne Mandat des UN-Sicherheitsrats als Rechtfertigung militärischer Gewalt angeführt werden? Die Bundesregierung hält das völkerrechtliche Gewaltverbot in Artikel 2 Nummer 4 der VN-Charta für vereinbar mit dem in Resolution A/RES/60/1 der VN- Generalversammlung ausformulierten Konzept der Schutzverantwortung (Responsibility to Protect, R2P), welches auf die Verantwortung des Sicherheitsrates verweist.  6. Wie bewertet die Bundesregierung die Gefahr, dass die Berufung auf humanitäre Interventionen oder vergleichbare Konzepte selektiv erfolgt und zur Umgehung des Gewaltverbots instrumentalisiert wird? Es wird auf die Vorbemerkung der Bundesregierung und auf ihre Antwort zu den Fragen 1 und 2 verwiesen.  7. Welche völkerrechtlichen Positionen erkennt die Bundesregierung als vertretbar an, und welche lehnt sie ausdrücklich ab, im Hinblick auf die in der Praxis einzelner Staaten vertretene Erweiterung des Selbstverteidigungsrechts auf präemptive oder präventive Gewaltanwendung? a) Welche Rolle spielen hierbei Beweismaßstäbe, insbesondere im Spannungsfeld zwischen öffentlicher Nachprüfbarkeit und geheimhaltungsbedürftigen Erkenntnissen? b) Welche Mindeststandards auf der Tatsachen- oder Indizienbasis hält die Bundesregierung für erforderlich, um eine völkerrechtliche Einordnung öffentlich zu vertreten? c) Inwieweit sieht die Bundesregierung die Gefahr, dass reduzierte oder nicht öffentlich überprüfbare Beweismaßstäbe zu einer faktischen Ausweitung von Verstößen gegen das Gewaltverbot führen, und welche völkerrechtlichen Mindestanforderungen hält sie insoweit für geboten? Die Fragen 7 bis 7c werden zusammen beantwortet. Es wird auf die Vorbemerkung der Bundesregierung und auf ihre Antwort zu den Fragen 1 und 2 verwiesen.  8. Welche Indikatoren oder Schwellenwerte werden von der Bundesregierung zugrunde gelegt, um mögliche Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht als solche zu benennen? Hierzu wird auf die Zentrale Dienstvorschrift A-2141/1 verwiesen, die den Soldatinnen und Soldaten sowie den zivilen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in allen Führungsebenen der Bundeswehr als Grundlage für das in bewaffneten Konflikten anzuwendende Humanitäre Völkerrecht dient. Es beschreibt das Recht des bewaffneten Konflikts, wie es sich aus Sicht der Bundesregierung darstellt. Im Übrigen wird auf die Vorbemerkung der Bundesregierung verwiesen.  9. Welche Stellen innerhalb der Bundesregierung sind für die völkerrechtliche Bewertung von Konfliktlagen im Kontext der Anwendung staatlicher und zwischenstaatlicher Anwendung von (u. a. militärischer) Gewalt zuständig, und wie ist der Prüfprozess strukturiert (insbesondere Ressortabstimmung, Mitzeichnung, zeitlicher Ablauf)? Es wird auf die Antwort der Bundesregierung auf die Schriftliche Frage 59 der Abgeordneten Deborah Düring auf Bundestagsdrucksache 21/5249 verwiesen. 10. Welche Mechanismen bestehen, um Konsistenz und Vergleichbarkeit der Bewertungen über unterschiedliche Konfliktlagen hinweg sicherzustellen? 11. Nach welchen Kriterien entscheidet die Bundesregierung, ob sie öffentlich von a) „völkerrechtswidrig“, b) „völkerrechtlich strittig“, c) „komplex“, d) „nicht abschließend bewertbar“ oder e) einer Bewertung ohne juristische Qualifikation spricht, existieren hierzu interne Leitlinien, Sprachregelungen oder standardisierte Formate, und wenn ja, welche? 12. Welche Kriterien wendet die Bundesregierung an, wenn sie aus einer völkerrechtlichen Bewertung konkrete politische Maßnahmen ableitet (zum Beispiel diplomatische Schritte, Sanktionen, Listung, Einschränkung oder Aussetzung von Rüstungsexporten, Anpassung militärischer oder nachrichtendienstlicher Kooperation sowie Initiativen in der EU und UN), existiert hierbei eine abgestufte Bewertungs- oder Maßnahmenmatrix, und wenn ja, nach welchen Parametern (zum Beispiel Schweregrad, Wiederholungscharakter, Systematik, Beweislage, Erfolgsaussichten, Bündnis- und Sicherheitsinteressen)? Die Fragen 10 bis 12 werden zusammen beantwortet. Die Bundesregierung nutzt das ihr eingeräumte außenpolitische Ermessen, insoweit wird auf die Vorbemerkung der Bundesregierung verwiesen. 13. Wie stellt die Bundesregierung sicher, dass identische völkerrechtliche Maßstäbe unabhängig von politischen Beziehungen, Bündnisverpflichtungen oder geostrategischer Bedeutung einheitlich angewandt und kommuniziert werden? Mit Blick auf die eigene Kommunikation und Bewertung nutzt die Bundesregierung das ihr eingeräumte außenpolitische Ermessen, insoweit wird auf die Vorbemerkung der Bundesregierung verwiesen. Mit Blick auf die Kommunikation und Bewertung des Handelns anderer Staaten hat der regelmäßige Austausch zu völkerrechtlichen Fragen im Rahmen der VN, der NATO, des Europarates (EuR) und der Europäischen Union (EU) sowie in weiteren bi- und multilateralen Formaten einen Abgleich der Auslegung völkerrechtlicher Maßstäbe zum Ziel. 14. Wie stellt die Bundesregierung sicher, dass umstrittene völkerrechtliche Doktrinen wie „accumulation of events“ oder die Annahme eines „ongoing armed conflict“ nicht selektiv zur Rechtfertigung bestimmter Partnerstaaten herangezogen werden, während sie in anderen Fällen keine Anwendung finden? 15. Wie geht die Bundesregierung mit dem in der völkerrechtlichen Debatte erhobenen Vorwurf um, dass selektive oder inkonsistente Anwendung rechtlicher Maßstäbe („double standards“) die normative Autorität des Völkerrechts untergraben kann? Die Fragen 14 und 15 werden gemeinsam beantwortet. Die Bundesregierung lehnt eine selektive oder inkonsistente Anwendung rechtlicher Maßstäbe ab. Im Übrigen nutzt sie das ihr eingeräumte außenpolitische Ermessen, insoweit wird auf die Vorbemerkung der Bundesregierung verwiesen. 16. Wie ordnet die Bundesregierung, unter Bezugnahme auf ihre Antworten zu den Fragen 1 bis 11, die folgenden Ereignisse völkerrechtlich ein (bitte nach Rechtsgrundlage [UN-Mandat, Selbstverteidigung, sonstige]; ggf. Imminenz, Notwendigkeit, Verhältnismäßigkeit; zugrunde liegenden Tatsachen; Bewertung nach ius ad bellum; ggf. gesonderter Bewertung nach humanitärem Völkerrecht bzw. menschenrechtlichen Maßstäben; völkerrechtlicher Bewertung der Bundesregierung aufschlüsseln und die Einordnung nach der UN-Charta und die daraus abgeleiteten Konsequenzen angeben (bitte begründen). Mit Blick auf alle genannten Situationen verweist die Bundesregierung auf das ihr eingeräumte außenpolitische Ermessen, das sie nutzt. Insoweit wird auf die Vorbemerkung der Bundesregierung verwiesen. a) USA: Einsatz letaler Gewalt auf Hoher See gegen angebliche Drogenschmugglerfahrzeuge („drug boats“) außerhalb des Küstenmeers (2025, 2026), Es wird auf die Antwort der Bundesregierung auf die Schriftliche Frage 43 der Abgeordneten Deborah Düring auf Bundestagsdrucksache 21/2387 verwiesen. b) USA und Israel: Angriffe auf Ziele auf iranischem Territorium (2025, 2026), Es wird auf die Antwort der Bundesregierung auf die Schriftliche Frage 62 des Abgeordneten Michael Kaufmann auf Bundestagsdrucksache 21/747, die Antwort der Bundesregierung auf die Schriftliche Frage 72 des Abgeordneten Boris Mijatović auf Bundestagsdrucksache 21/4657, die Antwort der Bundesregierung auf die Mündliche Frage 44 der Abgeordneten Gökay Akbulut, Plenarprotokoll 21/64 und die Antwort der Bundesregierung auf die Schriftliche Frage 69 der Abgeordneten Lea Reisner auf Bundestagsdrucksache 21/5249 verwiesen. c) Israel: Grenzüberschreitende Luftangriffe und militärische Operationen auf libanesischem Territorium (insbesondere von 2024 bis 2026), Es wird auf die Antwort der Bundesregierung auf die Schriftliche Frage 19 der Abgeordneten Claudia Roth auf Bundestagsdrucksache 21/5418 verwiesen. d) Pakistan/Afghanistan: Militärische Operationen Pakistans (Luft- und bzw. oder Bodenoperationen) gegen Ziele auf afghanischem Territorium (2026), Pakistan hat im Rahmen des Völkerrechts ein Recht auf Selbstverteidigung. Gleichzeitig dürfen zivile Einrichtungen nicht zu militärischen Zielen werden. Die Bundesregierung beobachtet die Entwicklungen aufmerksam. e) USA/Venezuela: Einsatz militärischer Mittel durch die US-Regierung auf venezolanischem Territorium, gewaltsame Festnahme und Verbringung eines amtierenden ausländischen Staatsoberhaupts in die Vereinigten Staaten (2026), Es wird auf die Antwort der Bundesregierung auf die Schriftliche Frage 30 der Abgeordneten Deborah Düring auf Bundestagsdrucksache 21/3685 und die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion Die Linke auf Bundestagsdrucksache 21/4732 verwiesen. f) Israel/Gaza: Bewaffneter Konflikt und militärische Operationen im Gazastreifen (seit 2023) und Es wird auf die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion Die Linke auf Bundestagsdrucksache 21/4066, S. 2–3 verwiesen. g) Russland: Angriff auf und militärische Gewalt gegen die Ukraine (seit 2022)? Mit Blick auf die völkerrechtliche Position der Bundesregierung zu der in 16g genannten Situation wird auf die von der Bundesregierung als Unterstützer miteingebrachten Resolutionen der VN (insbesondere Resolution A/RES/ES-11/1 vom 2. März 2022) sowie auf Erklärungen der G7, der EU und des EuR hingewiesen, aus denen deutlich wird, dass die Bundesregierung Russlands Angriffskrieg gegen die Ukraine als einen eklatanten Verstoß gegen das Gewaltverbot ansieht, der durch nichts zu rechtfertigen ist. Insoweit weist die Bundesregierung auch auf die Entscheidung des Internationalen Gerichtshofs (IGH) vom 16. März 2022 in der Sache Allegations of Genocide under the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Ukraine v. Russian Federation) hin, in der der IGH die sofortige Einstellung der militärischen Operationen durch Russland in der Ukraine anordnete. Gesamtherstellung: H. Heenemann GmbH & Co. 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