Ausländische Staaten und staatliche Akteure als Halter deutscher Staatsanleihen (Antwort zu Drs. 21/169)

Ausländische Staaten und staatliche Akteure als Halter deutscher Staatsanleihen (Antwort zu Drs. 21/169) [Deutscher Bundestag Drucksache 21/372 21. Wahlperiode 30.05.2025 Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Dr. Michael Espendiller, Peter Boehringer, Marcus Bühl, weiterer Abgeordneter und der Fraktion der AfD – Drucksache 21/169 – Ausländische Staaten und staatliche Akteure als Halter deutscher Staatsanleihen V o r b e m e r k u n g d e r F r a g e s t e l l e r Die Bundesrepublik Deutschland emittiert jährlich Staatsanleihen in Milliardenhöhe zur Finanzierung ihrer Haushalte. Diese Anleihen werden über den Kapitalmarkt ausgegeben und befinden sich im Umlauf bei einer Vielzahl institutioneller Investoren – darunter auch ausländische Zentralbanken, Staatsfonds oder staatlich kontrollierte Finanzinstitute. Öffentliche Daten der Deutschen Bundesbank legen nahe, dass rund die Hälfte der ausgegebenen Bundeswertpapiere von ausländischen Investoren gehalten wird (siehe S. 43 im Monatsbericht Mai 2022 der Deutschen Bundesbank – Halterstruktur der Bundeswertpapiere). Jedoch werden in der amtlichen Statistik ausländische Halter in der Regel nicht nach Ländern differenziert. Eine klare Aufschlüsselung, welche Staaten bzw. staatliche Akteure Anteile an deutschen Staatsanleihen halten, ist nicht öffentlich zugänglich. Dabei ist insbesondere relevant, ob geopolitisch bedeutsame Staaten – etwa die Volksrepublik China, Russland oder die Golfstaaten – in erheblichem Umfang deutsche Staatsanleihen besitzen. Solche Beteiligungen könnten nach Einschätzung der Fragesteller potenziell auch zur politischen Einflussnahme oder zur gezielten Marktsteuerung genutzt werden. Ein zusätzliches Problem ergibt sich nach Auffassung der Fragesteller durch die Verwahrung über internationale Clearingstellen, wie z. B. Clearstream oder Euroclear. Diese ermöglichen es, dass die wirtschaftlich Berechtigten hinter Anleihekäufen nicht öffentlich sichtbar sind. So könnten beispielsweise ausländische staatliche Akteure deutsche Staatsanleihen indirekt halten, ohne namentlich in den Registerdaten aufzuscheinen. V o r b e m e r k u n g d e r B u n d e s r e g i e r u n g Bundeswertpapiere sind die Benchmark im Euroraum, was dazu führt, dass die Zinskosten Deutschlands im Vergleich zu anderen europäischen Ländern und auch international niedrig sind. Neben der sehr guten Bonität sind u. a. die hohe Liquidität und die freie Handelbarkeit dafür verantwortlich. Die freie Handelbarkeit ist ein Kennzeichen von Inhaberpapieren, deren jeweiliger Besitzer dem Die Antwort wurde namens der Bundesregierung mit Schreiben des Bundesministeriums der Finanzen vom 30. Mai 2025 übermittelt. Die Drucksache enthält zusätzlich – in kleinerer Schrifttype – den Fragetext. Emittenten in der Regel nicht bekannt ist. Im Gegensatz dazu stehen Namenspapiere oder Schuldscheine, bei deren Übertragung eine zusätzliche Eintragung in für den Emittenten einsehbare Namensregister erforderlich ist. Da Bundeswertpapiere ausschließlich als Inhaberpapiere begeben werden, gibt es keine Namensregister. Die für den Bund vorteilhafte Nutzung von Inhaberpapieren geht damit einher, dass die Bundesregierung keine belastbaren Informationen über die aktuelle Halterstruktur hat. Dies ist eine Folge der Ausgestaltung der Papiere und nicht der Verwahrart in unterschiedlichen Verwahrstellen. Der Bund liefert 100 Prozent seiner begebenen Anleihen bei Clearstream Banking Frankfurt ein und bedient diese mit Zins- und Tilgungszahlungen zu 100 Prozent (juristisch schuldbefreiend) an die Clearstream Banking AG, Frankfurt am Main. Andere zitierte Verwahrstellen werden in weiteren Kaskaden durch Clearstream Banking Frankfurt bedient. Um dennoch Informationen über die Halterstruktur von Bundeswertpapieren zu erhalten, bittet der Bund regelmäßig die Mitglieder der Bietergruppe Bundesemissionen um die anonymisierte Meldung ihrer Sekundärmarkthandelsaktivitäten. Aus diesen Handelsgeschäften lassen sich grobe Abschätzungen über die Halter-Positionen ableiten, aggregiert nach Region und Haltergruppe. Alle in den folgenden Antworten gelieferten Zahlen basieren auf diesen Meldungen, über deren Vollständigkeit und Exaktheit der Bund, trotz vorgenommener Qualitätskontrolle, keine Einschätzung abgeben kann. 1. Wie viele deutsche Staatsanleihen (in Euro und Prozent des Gesamtvolumens) werden nach Kenntnis der Bundesregierung aktuell von ausländischen Akteuren (Staaten, Zentralbanken etc.) gehalten (bitte nach Ländern in Euro und Prozent des Gesamtvolumens und maschinenlesbar aufschlüsseln)? Folgende nach Regionen aufgeteilte Schätzung zur Aufteilung der Halter der Bundeswertpapiere, die sich per Stichtag nicht im Eigenbestand des Bundes befanden, liegt der Bundesregierung mit Stand vom 28. Februar 2025 vor. Europäische Wirtschafts- und Währungsunion Restliches Europa Amerika Arabischer Raum (Arabische Liga) Restliches Asien sowie Australien und Ozeanien Restliches Afrika Mrd. Euro 922 396 61 6 297 2 Prozent 55 % 24 % 4 % 0 % 18 % 0 % Zur Qualität dieser Daten wird auf die Vorbemerkung verwiesen. Die Angaben unterliegen damit einer gewissen Unsicherheit, die bei der Interpretation bedacht werden muss. 2. Welcher Anteil der deutschen Staatsanleihen wird nach Kenntnis der Bundesregierung über internationale Verwahrstellen wie Euroclear (Belgien) oder Clearstream (Luxemburg) gehalten, und wie viel davon (in Euro und Prozent) lässt sich ausländischen Zentralbanken oder Staaten indirekt zuordnen (bitte nach Verwahrstellen und Ländern und maschinenlesbar aufschlüsseln)? Hierzu liegen der Bundesregierung keine Informationen vor. Im Übrigen wird auf die Vorbemerkung der Bundesregierung hingewiesen. 3. Welche Methoden oder Datenquellen nutzt die Bundesregierung, um die wirtschaftlichen Eigentümer von deutschen Staatsanleihen zu identifizieren, die über Drittstellen wie in Luxemburg oder Belgien verwahrt werden? Über die Verteilung von Bundeswertpapieren auf Verwahrstellen sammelt die Bundesregierung keine Daten. Zur Verfügbarkeit von Informationen über die Halter von Bundeswertpapieren wird auf die Vorbemerkung verwiesen. 4. Liegen der Bundesregierung Schätzungen oder Analysen vor, wie viele deutsche Staatsanleihen von bestimmten Ländern (z. B. China, USA, Japan) über solche Verwahrstellen gehalten werden (wenn ja, bitte diese Schätzungen angeben)? Zu der Verteilung von Bundeswertpapieren über verschiedene Verwahrstellen liegen der Bundesregierung keine Informationen vor. 5. Wie hat sich nach Kenntnis der Bundesregierung der Anteil der von ausländischen Zentralbanken und Staaten direkt oder indirekt über Verwahrstellen gehaltenen deutschen Staatsanleihen seit dem Jahr 2000 entwickelt (bitte die Angaben pro Jahr und maschinenlesbar darstellen)? Zu der Verteilung von Bundeswertpapieren über verschiedene Verwahrstellen liegen der Bundesregierung keine Informationen vor. Die geschätzte Entwicklung der Bestände von öffentlichen Institutionen inklusive Zentralbanken nach Regionen seit dem Jahr 2005 kann nachfolgender Tabelle entnommen werden. Europäische Wirtschafts- und Währungsunion Restliches Europa Amerika Arabischer Raum (Arabische Liga) Restliches Asien sowie Australien und Ozeanien Restliches Afrika Mrd. Euro % Mrd. Euro % Mrd. Euro % Mrd. Euro % Mrd. Euro % Mrd. Euro % 28.02.2025 484 28,8 % 201 12,0 % 19 1,2 % 7 0,4 % 250 14,8 % 1 0,1 % 31.01.2025 497 29,2 % 201 11,8 % 20 1,2 % 7 0,4 % 252 14,8 % 1 0,1 % 31.01.2024 544 32,9 % 179 10,8 % 17 1,0 % 4 0,3 % 265 16,0 % 1 0,1 % 31.01.2023 587 38,3 % 162 10,6 % 16 1,1 % 3 0,2 % 258 16,8 % 1 0,1 % 31.01.2022 557 38,7 % 139 9,6 % 15 1,1 % 0 0,0 % 277 19,3 % 1 0,1 % 31.01.2021 386 30,2 % 163 12,8 % 17 1,4 % 2 0,1 % 218 17,1 % 1 0,1 % 31.01.2020 258 24,0 % 165 15,4 % 14 1,3 % 4 0,3 % 232 21,6 % 1 0,1 % 31.01.2019 257 24,2 % 153 14,4 % 14 1,3 % 0 0,0 % 233 21,9 % 0 0,0 % 31.01.2018 239 22,3 % 178 16,6 % 15 1,4 % 5 0,5 % 231 21,6 % 0 0,0 % 31.01.2017 188 17,5 % 183 17,1 % 15 1,4 % 17 1,6 % 209 19,5 % 2 0,2 % 31.01.2016 97 9,0 % 186 17,2 % 14 1,3 % 21 1,9 % 201 18,6 % 3 0,3 % 31.01.2015 40 3,7 % 158 14,4 % 12 1,1 % 21 2,0 % 276 25,3 % 4 0,4 % 31.01.2014 44 4,1 % 142 13,1 % 17 1,6 % 22 2,0 % 299 27,6 % 5 0,5 % 31.01.2013 37 3,4 % 126 11,7 % 18 1,6 % 23 2,2 % 283 26,4 % 5 0,5 % 31.01.2012 38 3,6 % 129 12,3 % 16 1,6 % 28 2,7 % 233 22,3 % 5 0,5 % 31.01.2011 43 4,1 % 120 11,5 % 14 1,3 % 28 2,7 % 223 21,5 % 5 0,4 % 31.01.2010 35 3,5 % 91 9,2 % 12 1,2 % 27 2,7 % 204 20,5 % 4 0,4 % 31.01.2009 34 3,8 % 64 7,0 % 12 1,3 % 25 2,8 % 167 18,4 % 5 0,5 % 31.01.2008 40 4,5 % 65 7,2 % 9 1,0 % 24 2,7 % 143 16,0 % 4 0,5 % 31.01.2007 36 4,2 % 72 8,3 % 7 0,8 % 22 2,5 % 123 14,0 % 3 0,3 % 31.01.2006 31 3,6 % 59 6,9 % 6 0,7 % 20 2,3 % 113 13,3 % 3 0,3 % 31.01.2005 27 3,4 % 57 7,0 % 6 0,7 % 17 2,2 % 120 14,8 % 3 0,4 % Daten zu früheren oder aktuelleren Stichtagen liegen nicht vor. Zur Qualität dieser Daten wird auf die Vorbemerkung verwiesen. Die Angaben unterliegen damit einer gewissen Unsicherheit, die bei der Interpretation bedacht werden muss. 6. Welche Informationen hat die Bundesregierung über die Motivation ausländischer Zentralbanken und Staaten, deutsche Staatsanleihen zu erwerben, insbesondere im Hinblick auf die Nutzung internationaler Verwahrstellen zur möglichen Verschleierung von Beständen? Für ausländische Zentralbanken und Staaten lassen sich zwei wesentliche Motive für den Erwerb und das Halten von Staatsanleihen ableiten: die Anlage von Währungsreserven und die Steuerung des Wechselkurses. In beiden Fällen spielen die Bonität und die Liquidität der Anlagen eine wichtige Rolle. Da der Bund über eine hervorragende Bonität verfügt und sich der Markt für Bundeswertpapiere als einer der liquidesten Anleihemärkte weltweit auszeichnet, eignen sich Bundeswertpapiere besonders für diese beiden Anlagemotive ausländischer Zentralbanken und Staaten und unterstützen damit eine hohe Nachfrage und niedrige Zinskosten für den Bund. Wie in der Vorbemerkung der Bundesregierung näher ausgeführt, ist die Tatsache, dass die Bundesregierung keine belastbaren Informationen über die aktuelle Halterstruktur von Bundeswertpapieren hat, eine Folge der Ausgestaltung der Papiere als Inhaberpapiere und nicht der Verwahrart in unterschiedlichen Verwahrstellen. Ergänzend wird darauf hingewiesen, dass internationale Verwahrstellen mit Sitz im Europäischen Wirtschaftsraum wie Clearstream (Luxemburg) und Euroclear (Belgien) der Regulierung durch die Europäische Union und der Aufsicht durch zuständige nationale Behörden unterliegen. Die Inhaber von Wertpapieren können im Rahmen der Vertragsfreiheit entscheiden, wo und von wem sie die Verwahrung ihrer Wertpapiere durchführen lassen. Über die subjektiven Beweggründe für diese Entscheidungen liegen der Bundesregierung keine Informationen vor. Gesamtherstellung: H. Heenemann GmbH & Co. KG, Buch- und Offsetdruckerei, Bessemerstraße 83–91, 12103 Berlin, www.heenemann-druck.de Vertrieb: Bundesanzeiger Verlag GmbH, Postfach 10 05 34, 50445 Köln, Telefon (02 21) 97 66 83 40, Fax (02 21) 97 66 83 44, www.bundesanzeiger-verlag.de ISSN 0722-8333]