Evaluierungsbericht zum Forschungszulagengesetz für den Zeitraum 2021 bis 2025

Evaluierungsbericht zum Forschungszulagengesetz für den Zeitraum 2021 bis 2025 Deutscher Bundestag Drucksache 21/7999 21. Wahlperiode 10.09.2026 Unterrichtung durch die Bundesregierung Evaluierungsbericht zum Forschungszulagengesetz für den Zeitraum 2021 bis 2025 Zugeleitet mit Schreiben des Bundesministeriums der Finanzen vom 9. September 2026 gemäß § 17 Absatz 1 des Forschungszulagengesetzes. V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – III – Drucksache 21/7999 Stellungnahme der Bundesregierung Die Forschungszulage wurde im Jahr 2020 eingeführt, um den Investitionsstandort Deutschland zu stärken, und die Forschungsaktivitäten insbesondere auch kleiner und mittlerer Unternehmen anzuregen. Zielsetzung war es, zusätzliche private Forschungs- und Entwicklungsinvestitionen auszulösen und damit langfristig innovative Unternehmen in Deutschland zu stärken und Wachstum und Beschäftigung zu sichern. Die steuerliche Förderung tritt dabei neben die gut ausgebaute Projektförderlandschaft. Um den Grad an Zielerreichung überprüfen zu können, wurde gesetzlich festgelegt, dass die Forschungszulage nach fünf Jahren auf wissenschaftlicher Grundlage zu evaluieren sei. Hierbei sollte im Einzelnen geprüft werden, ob die getroffenen Annahmen bestätigt bzw. erfüllt wurden und ob die Regelung in Bezug auf die allgemeinen und spezifischen Ziele wirksam geworden ist. Der nun vorliegende Evaluationsbericht der KMU Forschung Austria GmbH, des WIFO- und des IFO-Instituts, die für die wissenschaftliche Untersuchung umfangreiche Datenquellen miteinander verknüpft haben, kommt diesem gesetzlichen Auftrag nach und stellt Folgendes fest: ⎯ Die Forschungszulage steigert die FuE-Aktivitäten privater Unternehmen signifikant: Sie hat bei den antragstellenden Unternehmen im Durchschnitt zu einer Erhöhung der FuE-Ausgaben um 13,7 Prozent und der Anzahl der FuE-Beschäftigten um 11,4 Prozent geführt. ⎯ Je nach Datengrundlage (MIP bzw. FuE-Erhebung des Stifterverbands) und Berechnungsmethode wird überschlagsartig eine Brutto- Hebelwirkung von rund 1,0 bis 1,2 ermittelt. Demnach löst ein ⎯ Förder-Euro mindestens einen Euro an internen FuE-Ausgaben aus. Dieser Wert enthält auch den Förderbetrag der Forschungszulage und ist gut mit den Ergebnissen der internationalen Literatur vereinbar. ⎯ Seit Einführung der Forschungszulage 2020 stieg die Zahl der kontinuierlich forschenden Unternehmen laut dem Mannheimer Innovationspanel (– MIP – 2024) auf einen neuen Höchstwert von 45.200. Dies entspricht einem Zuwachs von rund 24 Prozent (+8.800 Unternehmen) gegenüber 2019. Ein Zusammenhang mit der Forschungszulage ist aufgrund der Ergebnisse der Evaluation wahrscheinlich, der empirische Beweis muss aber zukünftigen Analysen überlassen werden. ⎯ Als breitenwirksames Basisinstrument – auch für kleine und mittlere Unternehmen – weist die Forschungszulage eine hohe Verwaltungseffizienz auf und entfaltet eine komplementäre Wirkung zur direkten Projektförderung. Auf Basis dessen kann davon ausgegangen werden, dass die Forschungszulage einen Beitrag zum Ziel eines FuE- Anteils von 3,5 Prozent am Bruttoinlandsprodukt (BIP) leistet, da die Zulage nachweislich private Mehrinvestitionen auslöst. Damit zeigt sich, dass die Forschungszulage einen wertvollen und positiven Beitrag zur Förderung von Innovation und Entwicklung leistet und auch künftig mit einer weiterhin spürbaren und förderlichen Wirkung zu rechnen ist. Die Evaluation empfiehlt, in der strategischen Fortführung der Forschungszulage ihre Ausrichtung auf kleinere und mittlere Unternehmen noch zu verbessern sowie weitere Optimierungen des Antragsprozesses vorzunehmen. Eine weitere Ausweitung der Bemessungsgrundlage müsse genau abgewogen werden. Des Weiteren wird eine Verbesserung der Datenverfügbarkeit angeregt. Die Bundesregierung begrüßt diese Empfehlungen und wird diese nach Möglichkeit bei der Weiterentwicklung der Forschungszulage berücksichtigen. V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. fghfgh Mehr Informationen unter www.kmuforschung.ac.at Evaluation des Forschungszulagengesetzes im Zeitraum 2021 bis 2025 Endbericht: SA.56245 (2020/EV) Final Wien/München, Dezember 2025 V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 2/198 Zur Studie Das Studienteam bestand aus einem Konsortium der KMU Forschung Austria, des WIFO sowie des ifo Instituts und wurde durch die KMU Forschung Austria koordiniert. Die Studie wurde mit der gebotenen wissenschaftlichen Sorgfalt erstellt. Für die Richtigkeit und Vollständigkeit der Inhalte kann dennoch keine Gewähr übernommen werden. Eine Haftung der Institute sowie der Autorinnen und Autoren ist ausgeschlossen. Auftraggeber Bundesministerium für Finanzen, Berlin Autor:innen Peter Kaufmann, Jakob Kofler, Anja Marcher, David W. Schiestl (KMU Forschung Austria) Benjamin Bittschi, Kathrin Hoffmann, Agnes Kügler (WIFO) Nina Czernich, Oliver Falck (ifo Institut) Zitiervorschlag: Kaufmann, P., Bittschi, B., Czernich, N., Falck, O., Hoffmann, K., Kofler, J., Marcher, A. & Schiestl, D.W. (2025). Evaluation des Forschungszulagengesetzes im Zeitraum 2021 bis 2025. KMU Forschung Austria, WIFO und Ifo Institut Rückfragen Peter Kaufmann (Projektleitung) Tel.: +43 1 505 97 61 - 31 p.kaufmann@kmuforschung.ac.at KMU Forschung Austria Gußhausstraße 8 I A-1040 Wien I Tel: +43 1 505 97 61 I office@kmuforschung.ac.at kmuforschung.ac.at | ZVR: 477539205 Drucksache 21/7999 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode– 2 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 3/198 Inhalt 1 | Zusammenfassung ............................................................................................................................... 5 2 | Einleitung ............................................................................................................................................. 9 3 | Rational und Anwendung der steuerlichen Forschungsförderung ....................................................... 9 3.1 | Ökonomisches Rational für eine steuerliche FuE-Förderung in Deutschland ............................... 9 3.2 | Steuerliche Forschungsförderung im internationalen Vergleich ................................................. 11 4 | Design und Redesign der Forschungszulage ...................................................................................... 25 4.1 | Allgemeine und spezifische Ziele ................................................................................................ 25 4.2 | Zielgruppen und Anspruchsvoraussetzungen ............................................................................. 25 4.3 | Fördervoraussetzungen und Auswahlkriterien ........................................................................... 26 4.4 | Förderhöhe, Beihilfeintensität und Änderungen im Rechtsrahmen ........................................... 27 5 | Datenerhebung und Datenquellen .................................................................................................... 28 5.1 | Zielgruppenerreichung ................................................................................................................ 28 5.1.1 | Antragsstatistik der Bescheinigungsstelle Forschungszulage - BSFZ .................................... 28 5.1.2 | Forschungszulagenstatistik der Finanzverwaltung ............................................................... 30 5.2 | Erstellung des Evaluierungsdatensatzes ..................................................................................... 30 5.2.1 | Evaluierungsdatensatz auf Basis des Mannheimer Innovationspanels ................................ 30 5.2.2 | Evaluierungsdatensatz auf Basis der FuE-Erhebung des Stifterverbands ............................. 31 5.2.3 | EVALDAT: Verknüpfung der Daten der FuE-Erhebung und MIP mit BSFZ ............................ 33 5.3 | Qualitative Analyse direkter und indirekter Wirkungen .............................................................. 34 6 | Evaluierungsfragen und –methoden .................................................................................................. 35 7 | Empirische Ergebnisse ....................................................................................................................... 38 7.1 | Deskriptive Analyse: Zielgruppenerreichung ............................................................................... 38 7.1.1 | Beantragungen bei der Bescheinigungsstelle ...................................................................... 38 7.1.2 | Zuerkennungen durch die Finanzverwaltung ....................................................................... 60 7.1.3 | Gesamtvolumen und fiskalische Bedeutung ........................................................................ 65 7.1.4 | Bekanntheitsgrad und Verbreitung ...................................................................................... 68 7.2 | Direkte Effekte: Kausale Analyse auf Basis der FuE-Erhebung .................................................... 71 7.2.1 | Ergebnisse der Basisspezifikation ......................................................................................... 76 7.2.2 | Erweiterte Spezifikation: Wirtschaftszweigspezifische Entwicklungen ................................ 79 7.2.3 | Erweiterte Spezifikation: Gewichtung mit Inversem Propensity Score ................................ 82 7.3 | Direkte Effekte: Kausale Analyse auf Basis der MIP-Erhebung .................................................... 85 7.3.1 | Difference-in-Differences-Schätzung ................................................................................... 85 7.3.2 | Propensity Score Matching .................................................................................................. 94 7.3.3 | Difference-in-Differences-in-Differences Schätzung ............................................................ 99 7.4 | Indirekte Effekte ........................................................................................................................ 110 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7999– 3 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 4/198 7.5 | Qualitative Wirkungsanalyse ..................................................................................................... 113 7.5.1 | Inputadditionalität ............................................................................................................. 113 7.5.2 | Outputadditionalität .......................................................................................................... 114 7.5.3 | Verhaltensadditionalität..................................................................................................... 115 7.5.4 | Mitnahmeeffekte ............................................................................................................... 116 7.5.5 | Wachstumschancengesetz ................................................................................................. 117 7.5.6 | Veränderungen in der Nutzung direkter Förderungen ...................................................... 119 8 | Beihilferechtliche und haushaltsrechtliche Bewertung .................................................................... 120 8.1 | Bewertung gemäß AGVO .......................................................................................................... 120 8.1.1 | Direkte Wirkungen ............................................................................................................. 120 8.1.2 | Indirekte Wirkungen .......................................................................................................... 122 8.1.3 | Proportionalität und Angemessenheit ............................................................................... 124 8.2 | Bewertung gemäß BHO ............................................................................................................. 125 8.2.1 | Vollzugswirtschaftlichkeit ................................................................................................... 125 8.2.2 | Maßnahmenwirtschaftlichkeit ........................................................................................... 128 9 | Handlungsempfehlungen ................................................................................................................. 130 10 | Anhang ........................................................................................................................................... 133 10.1 | Beantwortung der Evaluationsfragen ..................................................................................... 133 10.2 | Anhang zu Kapitel 7.1.1 ........................................................................................................... 143 10.3 | Anhang zu Kapitel 7.2 .............................................................................................................. 148 10.4 | Anhang zu Kapitel 7.3 .............................................................................................................. 151 10.5 | Berechnung und Interpretation der Hebelwirkung ................................................................. 189 10.6 | Literatur .................................................................................................................................. 191 10.7 | Abbildungen und Tabellen ...................................................................................................... 195 Drucksache 21/7999 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode– 4 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 5/198 1 | Zusammenfassung Das Ziel des Forschungszulagengesetzes (FZulG) ist die Stärkung der Innovationskraft und Wettbewerbsfähigkeit des Standorts Deutschland durch die steuerliche Anreizsetzung für zusätzliche Ausgaben für Forschung und Entwicklung (FuE). Spezifisch adressiert das Instrument insbesondere kleine und mittlere Unternehmen (KMU), um deren Finanzierungsrestriktionen bei risikoreichen Projekten zu mildern. Zudem soll ein Beitrag zum 3,5 %-Ziel der Bundesregierung (Anteil FuE-Ausgaben am BIP) geleistet werden. Diese begleitende und ex-post Evaluierung basiert auf einem Mixed-Methods-Ansatz. Dieser umfasst quantitative Analysen administrativer Daten der Bescheinigungsstelle Forschungszulage (BSFZ) und der Finanzverwaltung, verknüpft mit Befragungsdaten auf Unternehmensebene des Mannheimer Innovationspanels (MIP) und der FuE-Erhebung des Stifterverbands. Ergänzend wurden im Sinne einer Längsschnittanalyse qualitative Interviews mit Unternehmen und Förderberatern in den Jahren 2022 und 2025 sowie der Finanzverwaltung im Jahr 2023 und weiterer Stakeholder während des gesamten Evaluationszeitraumes geführt. Zielgruppenerreichung Die Einführung der Forschungszulage zum 1. Januar 2020 hat das Portfolio der innovationspolitischen Maßnahmen um ein breitenwirksames Instrument ergänzt. Die Inanspruchnahme lief aufgrund des expost-Charakters und der COVID-19-Pandemie zunächst langsamer an als prognostiziert, zeigt jedoch ab 2023 eine deutliche Dynamik. Bis Ende August 2025 haben über 16 Tsd. Unternehmen ihre Projekte als Forschung und Entwicklung gemäß Frascati-Kriterien bescheinigt erhalten. Dies entspricht mehr als der Hälfte der regelmäßig FuE-aktiven Unternehmen in Deutschland. Die primäre Nutzerstruktur spiegelt den Fokus auf forschungsintensive Branchen wider (insb. verarbeitendes Gewerbe, IT, technische Dienstleistungen). Rund 18 % der Antragsteller sind Start-ups (bis 5 Jahre seit Gründung), was die Relevanz für junge Unternehmen unterstreicht. ▪ Die Forschungszulage wird überproportional häufig von Kleinst- und Kleinunternehmen genutzt (rd. 63 % der Antragsteller), rund 86 % der Fälle sind KMU. ▪ Während große und FuE-starke Bundesländer (BY, BW, NRW) in absoluten Antragszahlen dominieren, zeigt sich relativ zu den internen FuE-Ausgaben eine gleichmäßigere Inanspruchnahme. Ostdeutsche Bundesländer wie Sachsen-Anhalt, Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern weisen eine leicht überdurchschnittliche Inanspruchnahme auf. ▪ Im Einklang mit internationalen Beobachtungen werden primär anwendungsorientierte Projekte mit kurzer bis mittelfristiger Verwertungsperspektive unterstützt, die mehrheitlich (rd. 60 %) ohne Kooperationspartner umgesetzt werden. ▪ Nach einem anfänglichen Lerneffekt wird das Verfahren von den Unternehmen als deutlich weniger bürokratisch wahrgenommen als Anträge in der direkten Forschungsförderung. Gleichzeitig berichten spezialisierte Förderberater in den Interviews von einer impliziten Eintrittshürde: Bei einem Antragsvolumen von unter 100.000 Euro rechnet sich ein Antrag bei einem Fördersatz von 25 % häufig nicht, wenn zusätzlich externe Beratungsleistungen in Anspruch genommen werden. Förderberater werden bei rund zwei Dritteln der Anträge eingesetzt, was international üblichen Mustern entspricht. Dabei ist zu berücksichtigen, dass stärker forschungsintensive Unternehmen häufiger ohne externe Beratung auskommen, da das Verfahren der Bescheinigungsstelle im Vergleich zur ihnen vertrauten direkten Forschungsförderung als deutlich einfacher eingeschätzt wird. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7999– 5 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 6/198 Direkte Wirkungen auf die Empfänger Die kausalanalytischen, ökonometrischen Auswertungen belegen signifikante positive Effekte der Förderung. ▪ Die Forschungszulage hat zu zusätzlichen FuE-Aktivitäten geführt. Unternehmen mit positiv beschiedenem Antrag erhöhten ihre FuE-Ausgaben signifikant stärker als die Kontrollgruppen. Die Schätzungen auf Basis der FuE-Erhebung zeigen Anstiege der FuE-Ausgaben um durchschnittlich 13,7 % und des FuE-Personals um 11,4 % in Unternehmen mit positiv beschiedenem Antrag im Vergleich zu FuE-treibenden Unternehmen ohne Antrag. ▪ Die Förderung ist komplementär zu eigenen Mitteln der Unternehmen: Die Unternehmen steigerten ihre Eigenmittel für FuE um ca. 20 %. Mitnahmeeffekte sind vorhanden (insbesondere bei größeren Unternehmen, die ohnehin nah am für sie “optimalen” FuE-Niveau operieren), aber im Gesamtbild überwiegt die Additionalität, gerade bei KMU. ▪ Die Wirkung entfaltet sich primär am intensiven Rand: Bereits FuE-aktive Unternehmen weiten ihre Aktivitäten aus oder verstetigen diese. Ein signifikanter "Initialeffekt" am extensiven Rand (Unternehmen, die wegen der Zulage erstmals mit FuE beginnen) konnte bisher empirisch nicht nachgewiesen werden. Das Instrument dient eher der Stabilisierung und Vertiefung der bestehenden Innovationsbasis als der Neu-Initiierung. ▪ Zur Heterogenität der Effekte stellen wir fest, dass kleine Unternehmen und solche mit geringerer FuE-Intensität relativ stärkere Zuwächse (höhere Elastizität) als Großunternehmen zeigen. Während das verarbeitende Gewerbe im Volumen dominiert, zeigen sich im Dienstleistungssektor teils höhere prozentuale Steigerungen bei den FuE-Aufwendungen. Indirekte Wirkungen Positive Spillover-Effekte sind qualitativ erkennbar. Rd. 40 % der bescheinigten Vorhaben beinhalten externe Partner, was den Wissenstransfer begünstigt. In der Literatur gibt es Annahmen, dass die Förderung überwiegend in höhere Löhne für knappes FuE- Personal fließen kann (Preiseffekt ohne Mengeneffekt). Die kausale empirische Analyse findet Evidenz für beides: Rund die Hälfte der Zulage geht in Lohnsteigerungen auf, die zweite Hälfte der Mittel fließt in reale FuE-Kapazitätsausweitungen. Die Forschungszulage führte bislang zu keiner signifikanten Verdrängung der direkten Projektförderung (Stand vor den Effekten des Wachstumschancengesetzes). Allerdings nehmen nur rund 19 % der Antragsteller beide Förderinstrumente parallel in Anspruch. Zudem zeigen die Auswertungen, dass Unternehmen, die einen Antrag bei der BSFZ stellen, zunehmend seltener direkte Projektfördermittel nutzen. Qualitative Interviews bestätigen, dass die Unternehmen dabei insbesondere den Vorteil schätzen, Projekte ohne die durch Antrags- und Gutachterverfahren bedingten Wartezeiten umgehend beginnen zu können. Verhältnismäßigkeit und Angemessenheit Das Design der Forschungszulage ist insgesamt als angemessen und geeignet zu bewerten. ▪ Effizienz: Mit Verwaltungskosten von derzeit ca. 3,4 % (Tendenz stark sinkend durch Skaleneffekte) ist die steuerliche Förderung auf dem Niveau von administrativ sehr effizient organisierten direkten Programmen. Dies dürfte sich bei den zu erwartenden noch steigenden Volumina weiter verbessern. ▪ Kosten-Nutzen: Das Verhältnis von Mitteleinsatz zu ausgelöstem FuE-Impuls ist positiv. Alle unsere Schätzungen legen eine deutliche private FuE-Inputadditionalität nahe. Drucksache 21/7999 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode– 6 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 7/198 ▪ Verteilung: Während KMU stärker reagieren, erhalten Großunternehmen aufgrund der absoluten Volumina ca. 55 % des Fördervolumens. Hier sind die Effekte des Wachstumschancengesetzes noch kaum enthalten. Aufgrund der geringeren Anreizwirkung bei Großunternehmen sollten weitere Erhöhungen der ansatzfähigen FuE-Aufwendungen daher genau abgewogen werden. Die Befunde deuten auf neutrale bis positive wettbewerbliche Effekte hin. Die durchschnittliche Zulage (ca. 90.000 €) ist zu gering, um den Wettbewerb im EU-Binnenmarkt zu verzerren. Vielmehr hilft sie KMU, Nachteile gegenüber großen Unternehmen auszugleichen. Beitrag zu den Zielen der Bundesregierung Ein Beitrag zum Ziel eines 3,5 %-FuE-Anteils am BIP ist qualitativ gegeben, da die Zulage nachweislich private Mehrinvestitionen auslöst, die gut mit der internationalen Literatur vereinbar ist. In makroökonomischen Kennziffern lässt sich die positive Wirkung der Forschungszulage allerdings bislang kaum von den negativen Auswirkungen und dem Einbruch der FuE Tätigkeit durch die Covid-Pandemie trennen. Quantitativ blieb dieser Effekt auf makroökonomischer Ebene bislang aufgrund des moderaten Gesamtvolumens (festgesetzt bisher 1,65 Mrd. Euro) noch unter seinem Potenzial, die volkswirtschaftliche Quote signifikant zu heben. Die Ausweitungen durch das Wachstumschancengesetz (u.a. Erhöhung der Bemessungsgrundlage) erhöhen dieses Potenzial in einem gewissen Ausmaß. Da die positiven Effekte vorwiegend bei KMU auftreten, diese jedoch lediglich rd. 9 bis 10 % der gesamten unternehmerischen FuE-Aufwendungen verantworten, bleibt der gesamtwirtschaftliche Volumeneffekt trotz signifikanter Steigerungen in diesem Segment naturgemäß begrenzt. Aus wissenschaftlicher Sicht ist allerdings anzumerken, dass der Beitrag zu einem Quoten-Ziel keine relevante Rolle spielt, da aggregierte FuE-Quotenziele, insbesondere ohne Rücksichtnahme auf die zugrundeliegende Branchenstruktur, wenig Sinn für eine evidenzbasierte Innovationspolitik machen und z.B. ergebnisorientierte Innovationsziele sinnvoller wären. Handlungsempfehlungen Die Evaluation bestätigt die Forschungszulage als wirksames Basisinstrument der deutschen Innovationspolitik. Für die Weiterentwicklung ergeben sich folgende Schwerpunkte: 1 Strategische Fortführung: Die Forschungszulage sollte als dauerhaftes Element beibehalten werden. Ihre Planungssicherheit und die nachgewiesenen positiven Anreizeffekte stärken die Innovationsfähigkeit der Wirtschaft nachhaltig. 2 Liquidität für KMU und Start-ups priorisieren: Das Hemmnis des späten Mittelzuflusses wird durch die neue Möglichkeit der Verrechnung mit Steuervorauszahlungen (§ 10 Abs. 2a FZulG) adressiert. Dieses Instrument sollte konsequent genutzt und administrativ so optimiert werden, dass die Liquidität weitgehend synchron zur FuE-Aktivität bei den Unternehmen ankommt Dies gilt es zu beobachten, und im Bedarfsfall weiterzuentwickeln. 3 Hürden senken und Beraterabhängigkeit reduzieren: Hohe Kosten für externe Berater heben die Wirtschaftlichkeitsschwelle für KMU oft auf bis zu 100.000 Euro an. Um die breite Masse – insbesondere forschungsfernere Unternehmen – besser zu erreichen, sollte der Antragsprozess nach Möglichkeit noch weiter vereinfacht werden. Denkbar sind KI-gestützte Vorprüfungen, standardisierte Textbausteine sowie das „Once-Only“-Prinzip (Vermeidung doppelter Dateneingaben). Ergänzend könnten niedrigschwellige Beratungsangebote (z.B. durch eine Hotline) Unternehmen eher befähigen, Anträge eigenständig zu stellen. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7999– 7 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 8/198 4 Klarer Instrumentenmix: Die Forschungszulage sollte konsequent als themenoffene Breitenförderung positioniert bleiben. Direkte Projektförderung ist komplementär dazu auf risikoreiche Innovationen und strategische Technologiefelder zu konzentrieren, die rein steuerlich nicht hinreichend angereizt werden. 5 Ausweitung der Forschungszulage genau abwägen: Während KMU stark auf die finanziellen Anreize reagieren (hohe Input-Additionalität), fungiert die Forschungszulage für Großunternehmen primär als Standortfaktor im internationalen Wettbewerb. Weitere Anpassungen der Bemessungsgrundlage sollten daher nicht pauschal erfolgen, sondern es ist strategisch abzuwägen zwischen der Maximierung von Zusatzeffekten (Fokus KMU) und der Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit des Standorts als ein Faktor von vielen (Fokus Großunternehmen), wobei andere Faktoren wie Fachkräfteverfügbarkeit, Faktorkosten und Bürokratie hier weit schwerer wiegen aber auch schwerer und nur langfristig verändert werden können. 6 Datenbasis und Evaluierbarkeit sichern: Angesichts der dynamischen Rechtsänderungen (u.a. Wachstumschancengesetz) ist eine fortlaufende quantitative Begleitforschung notwendig, um die Effizienz der Mittelverwendung langfristig zu evaluieren und zu steuern. Hierzu ist eine qualitativ hochwertige Datenbasis unabdingbar. Diese erfordert die Verknüpfung von Unternehmensdaten unterschiedlicher Quellen, die bislang stark limitiert ist. Ein neues Forschungsdatengesetz muss hierfür die rechtlichen Hürden beseitigen. Angaben zur Regelung gemäß Vorgabe der Europäischer Kommission Land: Deutschland Nummer der Beihilferegelung: SA.56245 (2020/EV) Art des Evaluierungsberichts: Abschlussbericht Bezeichnung der Beihilferegelung: Gesetz zur steuerlichen Förderung von Forschung und Entwicklung (Forschungszulagengesetz – FZulG; BGBl I S. 2763) Es handelt sich um eine bei der Kommission nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV angemeldete Beihilferegelung Zeitrahmen für die Auszahlung der Mittel von der ersten bis zur letzten Tranche: Forschungszulage wird als Gesamtbetrag je Wirtschaftsjahr ausgezahlt Gesamtbetrag der über die Laufzeit bis Ende 2024 bereitgestellten öffentlichen Mittel: Ausgezahlt rund 1,4 Mrd. Euro, festgesetzt rund 1,65 Mrd. Euro per 1.10.2025. Beihilfeinstrument: Steuervergünstigung für FuE Löhne; Auftragsforschung; seit 28.3.2024 auch Wertminderung von abnutzbaren beweglichen Wirtschaftsgütern Zeitplan für die Berichterstattung (wann werden ggf. die nächsten Berichte vorgelegt): voraussichtlich 2027 (abhängig von der neuen AGVO-Fassung) Für die Finanzierung, Durchführung und Verwaltung der Beihilferegelung zuständige Behörden: Bundesministerium der Finanzen und Bundesministerium für Forschung, Technologie und Raumfahrt Evaluatoren: KMU Forschung Austria (Wien), WIFO (Wien), ifo Institut (München) Website und andere relevante Orte, an denen der vorliegende Bericht nach seiner Genehmigung veröffentlicht wird: https://www.bundesfinanzministerium.de/Web/DE/Themen/Steuern/Steuerliche_Themengebiete/Forschungszulage/forschungs zulage.html Drucksache 21/7999 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode– 8 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 9/198 2 | Einleitung Dies ist der Abschlussbericht der Evaluation des Forschungszulagengesetzes (FZulG) im Zeitraum 2021 bis 2025, der die Ergebnisse der laufenden Arbeiten der Jahre 2021 bis 2025 zusammenfasst, und abschließend auf Basis mehrerer Datengrundlagen eine analytisch-quantitative Analyse ergänzt. Die jährlichen Berichte 2021-2024 konzentrierten sich neben einer Auswertung der Antragsdaten zur Ermittlung des Status quo ebenso auf verschiedene Vertiefungsthemen wie eine Untersuchung des Bekanntheitsgrades des Instruments (Bericht 2021), qualitative Ergebnisse auf Basis teilstrukturierter Interviews mit verschiedenen Akteuren des ‚Systems Forschungszulage‘ zu Themen der administrativen Umsetzung sowie Interviews mit Unternehmen zur Untermauerung der Wirkungslogik des Instruments und ersten Hinweisen auf Spillover-Effekte (Berichtsjahr 2022 und 2025). Darüber hinaus wurde auf Basis von Interviews in den Bundesländern der Festsetzungsprozess in den Finanzämtern näher analysiert (Berichtsjahr 2023) sowie eine erste Auswertung der Daten des Mannheimer Innovationspanels (MIP) im Jahr 2024. In diesem Bericht wurden erstmals die FuE-Erhebung des Stifterverbands sowie die MIP-Daten des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) für triangulative Kausalanalysen verwendet, die vorher im Rahmen des EVALDAT-Projekts für Evaluierungszwecke angereichert und aufbereitet wurden. 3 | Rational und Anwendung der steuerlichen Forschungsförderung 3.1 | Ökonomisches Rational für eine steuerliche FuE-Förderung in Deutschland Ökonomische Begründung und Erwartungshaltung vor Einführung Die Einführung einer steuerlichen Forschungsförderung in Deutschland basierte primär auf dem Argument, marktbedingte FuE-Investitionshemmnisse zu korrigieren, Lücken im bestehenden Fördersystem zu schließen und die internationale Wettbewerbsfähigkeit des Standorts zu sichern. Diese Forderung wurde über Jahre hinweg konsistent durch Gutachten der Expertenkommission Forschung und Innovation (EFI 2012, 2017, 2020) sowie Studien des ZEW (z. B. Rammer, 2011; Spengel et al., 2017; Licht et al., 2019) untermauert und als Ziel in der Hightech-Strategie 2025 verankert (Bundesregierung, 2018). ▪ Marktversagen bei FuE-Ausgaben: Die staatliche Intervention wird ordnungspolitisch mit drei zentralen Formen von Marktversagen legitimiert, die dazu führen, dass Unternehmen weniger in FuE investieren, als gesamtwirtschaftlich optimal wäre (Arrow, 1962; für Deutschland: z.B. Spengel et al., 2008; Spengel & Wiegard, 2011; Peters et al., 2012): ▪ Wissensspillovers (positive Externalitäten): Unternehmen können den gesellschaftlichen Nutzen ihrer Forschung nicht vollständig als privaten Ertrag internalisieren, da Wissen an Wettbewerber und die Gesellschaft abfließt. ▪ Informationsasymmetrien und Finanzierungsrestriktionen: Externe Kapitalgeber können die Erfolgschancen und Risiken komplexer FuE-Projekte oft nur schwer einschätzen. Dies erschwert die Kreditfinanzierung und zwingt Unternehmen, FuE vorwiegend aus dem laufenden Cash-Flow zu finanzieren. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7999– 9 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 10/198 ▪ Unteilbarkeit: Sinnvolle FuE-Projekte erfordern oft Mindestinvestitionen in einer bestimmten Höhe und lassen sich nicht teilen bzw. beliebig klein umsetzen. ▪ Für KMU wiegen diese Hemmnisse deutlich schwerer. Anders als Großunternehmen können sie das Risiko einzelner Projekte nicht über ein breites Portfolio diversifizieren; ein Fehlschlag kann existenzbedrohend sein. Zudem sind sie von Kreditrationierung aufgrund asymmetrischer Informationen stärker betroffen (Petersen & Rajan, 1995; Hottenrott & Czarnitzki, 2011). Erwartete Wirkungsmechanismen ▪ Nutzerkostensenkung und Elastizität: Steuerliche Anreize senken die effektiven Grenzkosten von FuE (User Cost of Capital). Die Forschungsliteratur vor Einführung der Zulage ging von einer langfristigen Preiselastizität von etwa -1 aus: Eine Senkung der Nutzerkosten um ein Prozent führt zu einem Anstieg der FuE-Ausgaben um rund ein Prozent (Spengel et al., 2017). ▪ Hebelwirkung (Input-Additionalität): Internationale Metastudien deuteten darauf hin, dass ein Euro Steuerausfall mehr als einen Euro an zusätzlicher privater FuE mobilisiert (‚Bang-for-the-Buck‘ > 1), wobei KMU tendenziell stärker reagieren als Großunternehmen (siehe Literaturüberblick in Spengel et al., 2017; aber auch später: OECD, 2023). ▪ Komplementarität im Fördersystem: Ein zentrales Argument für die Einführung war die Schließung einer Förderlücke. Während die direkte Projektförderung oft gezielt (thematisch fokussierte) risikoreiche Spitzenforschung adressiert, aber überwiegend als selektiv, bürokratisch und tendenziell großunternehmensfreundlich kritisiert wurde (Spengel et al., 2009), sollte die steuerliche Förderung als breitenwirksames Basisinstrument fungieren. Sie soll technologieoffen die kontinuierliche FuE- Tätigkeit mit geringerem administrativen Aufwand unterstützen. Die Literatur empfahl bereits damals den komplementären Einsatz beider Instrumente, um unterschiedliche Hemmnisse im Innovationssystem zu adressieren. ▪ Wachstum und Standortwettbewerb: Übergeordnetes Ziel war die Beseitigung eines Standortnachteils, da Deutschland bis 2020 als eines der wenigen OECD-Länder über keine steuerliche FuE-Förderung verfügte. Die Erwartung war, dass kurzfristige Steuermindereinnahmen mittel- bis langfristig durch positive Wachstums- und Wohlfahrtseffekte überkompensiert würden, auch wenn die exakte Quantifizierung dieser langfristigen dynamischen Effekte methodisch mit Unsicherheiten behaftet bleibt (Spengel & Wiegard, 2012; EFI, 2020). Ex-ante-Analysen und politische Zielsetzung Modellierungen des ZEW zum ursprünglichen Design zeigten, dass die niedrige Förderobergrenze die Anreizwirkung effektiv auf KMU fokussiert. Zwar entfällt aufgrund hoher absoluter FuE-Budgets dennoch ein erheblicher Teil des Volumens auf Großunternehmen, die relative Input-Additionalität wurde jedoch primär bei KMU prognostiziert (Licht et al., 2019). Etwas kritisch bewertet wurde das zweistufige Verfahren mit der Bescheinigungsstelle (BSFZ), das den Vorteil der administrativen Einfachheit gerade für kleine Budgets schmälern könnte. Zudem mahnte die EFI (2020) an, dass kurzfristige Befristungen von Parametern (wie der Anhebung der Bemessungsgrundlage für eine bestimmte Zeit wie bei Corona ursprünglich diskutiert) die Planungssicherheit untergraben. Makroökonomisch wurde die konjunkturstabilisierende Funktion betont: Die Liquiditätszufuhr kann in Abschwungphasen FuE-Einbrüche abfedern. Die Einbeziehung der Auftragsforschung zielte dabei darauf ab, auch KMU ohne eigene Labore zu erreichen, statt das Budget primär über höhere Deckel für Großunternehmen auszuschöpfen. Vor diesem Hintergrund führte die Bundesregierung die Forschungszulage zum 1. Januar 2020 mit folgenden Zielen ein: Drucksache 21/7999 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode– 10 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 11/198 ▪ Erhöhung der Attraktivität Deutschlands als Forschungs- und Innovationsstandort ▪ Steigerung der privaten FuE-Ausgaben, insbesondere durch KMU, und damit einen Beitrag zur Erreichung des Ziels, gesamtstaatliche Ausgaben für FuE in Höhe von 3,5% des BIP bis 2025 zu erreichen (2018 waren dies noch 3,13 %) ▪ Generierung positiver Spillover-Effekte auch auf andere Unternehmen ▪ Wachstumsfreundliche und faire steuerliche Rahmenbedingungen Die Ausgestaltung sollte dabei zielgerichtet erfolgen, ohne Großunternehmen prinzipiell auszuschließen. 3.2 | Steuerliche Forschungsförderung im internationalen Vergleich Steuerliche Anreize für FuE sind in der OECD inzwischen das dominierende Instrument, um private FuE- Ausgaben zu stimulieren. Jüngste OECD-Daten zeigen, dass in der OECD-Gesamtschau mittlerweile 34 von 38 OECD-Ländern entsprechende Instrumente anbieten, sowie rund 55 % der staatlichen FuE- Förderung für Unternehmen über das Steuersystem laufen (OECD, 2025). Zwischen den Ländern bestehen jedoch deutliche Unterschiede hinsichtlich der Zielsetzungen, der Anspruchsberechtigung, der Bemessungsgrundlagen sowie der konkreten Ausgestaltung der steuerlichen Maßnahmen (Spengler et al., 2017). In diesem Abschnitt werden zunächst die zentralen Designmerkmale (international) analysiert sowie die methodischen Fortschritte und offenen Herausforderungen in der Evaluierung beleuchtet. Darauf aufbauend widmet sich der Überblick den Erkenntnissen zur Wirksamkeit steuerlicher Forschungsförderung, wobei spezifisch auf Input-Additionalität und Elastizitäten, heterogene Effekte nach Unternehmensgröße und FuE-Intensität sowie Output-Additionalität und Innovationswirkungen eingegangen wird. Anschließend erfolgt eine Gegenüberstellung von steuerlicher Förderung versus direkte Förderung, ergänzt durch eine Analyse länderspezifischer Entwicklungen und Evaluierungen. Nach der Diskussion übergreifender Herausforderungen und kritischer Aspekte werden Implikationen für die deutsche Forschungszulage abgeleitet, bevor der Abschnitt mit einem Fazit und Ausblick schließt. Zentrale Designmerkmale Die internationale Entwicklung zeigt eine kontinuierliche Erweiterung sowohl der Anzahl der Staaten mit steuerlicher FuE-Förderung als auch des Umfangs der angebotenen Maßnahmen. Laut den jüngsten Erhebungen der OECD (2025) beträgt die durchschnittliche implizite Steuersubventionsrate für profitable KMU im OECD-Raum etwa 19 %, während große profitable Unternehmen im Schnitt circa 16 % erhalten. Diese Kennzahl spiegelt den effektiven Geldwert der Förderung wider und berücksichtigt, dass die nationalen Systeme nicht nur unterschiedliche Nominalsteuersätze anwenden, sondern auch abweichende Bemessungsgrundlagen (z.B. förderfähige Kostenarten) definieren. Im Jahr 2024 zählten Portugal, Frankreich und Polen zu den OECD-Volkswirtschaften mit den höchsten effektiven Anreizen für große, profitable Unternehmen. Bei profitablen KMU lagen die Spitzenwerte hingegen in Peru, Island, Portugal und Frankreich (Abb. 1). Auffällig ist, dass einige der führenden Innovationsländer (Innovation Leaders) mit ihrer Förderintensität unter dem OECD- und EU-Durchschnitt liegen. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7999– 11 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 12/198 Abb. 1 Steuerliche Forschungsförderungsrate im OECD-Ländervergleich Bemerkenswert ist die anhaltende Verschiebung von der direkten zur indirekten Unterstützung gemäß der folgenden Abbildung: 2023 stellten 23 von 38 OECD-Ländern mehr Unterstützung für Unternehmens- FuE durch Steueranreize als durch direkte Instrumente bereit. Portugal (0,39 % des BIP), Island (0,38 %) und das Vereinigte Königreich (0,30 %) führen bei der steuerlichen FuE-Förderung gemessen am BIP (OECD, 2025). Drucksache 21/7999 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode– 12 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 13/198 Abb. 2 Direkte und indirekte Förderung von Unternehmensforschung in OECD-Ländern, in Prozent des BIP 2023 Steuerliche Forschungsförderung kann in Form von Freibeträgen, Abzügen, Steuerbefreiungen oder Steuergutschriften gewährt werden. Während Freibeträge, Abzüge und Befreiungen die steuerliche Bemessungsgrundlage mindern, reduziert eine Steuergutschrift direkt die zu entrichtende Steuer. Der Unterschied zwischen beiden Ansätzen ist überwiegend formaler Natur, hat jedoch Auswirkungen auf den Förderwert bei sich ändernden Steuersätzen. In der Regel können FuE-Ausgaben vollständig abgezogen werden; sogenannte ‚enhanced allowances‘ bezeichnen eine Abzugsfähigkeit über 100 % der FuE-Kosten hinaus. Steuerliche Entlastungen können zudem auf unterschiedliche Steuerarten angewendet werden – zumeist auf die Körperschaftsteuer, in wenigen Fällen auch auf Lohnsteuer oder Sozialabgaben (z.B. in acht OECD-Ländern). Darüber hinaus unterscheiden sich Fördermodelle nach der Bemessungsgrundlage: Volumenbasierte Maßnahmen beziehen sich auf die gesamten FuE-Ausgaben, während inkrementelle Systeme nur zusätzliche Aufwendungen über einem definierten Basiswert fördern. Einige Länder nutzen hybride Modelle mit beiden Komponenten (OECD, 2023). In OECD-Ländern werden Steuergutschriften, die sich auf die gesamten qualifizierten FuE-Ausgaben beziehen, mit annähernd der Hälfte aller Maßnahmen am häufigsten angewandt. Hierzu zählt auch die Forschungszulage. Werden hingegen ausschließlich EU-Mitgliedstaaten betrachtet, kommt am häufigsten die Variante vor, bei der das besteuerbare Einkommen reduziert wird, also ein Steuerfreibetrag, der sich ebenfalls auf alle qualifizierten FuE-Ausgaben bezieht (OECD, n. d.). Die Möglichkeit eines Unternehmens, von steuerlichen FuE-Anreizen zu profitieren, hängt nicht nur von seiner Steuerbasis ab, sondern auch von politisch gesetzten Begrenzungen zur Steuerung der fiskalischen Belastung und zur Sicherung einer fairen Verteilung der Fördermittel. Viele Länder führen hierfür Obergrenzen für förderfähige FuE-Ausgaben oder Steuervergünstigungen ein, die entweder absolut (z.B. maximaler Förderbetrag pro Unternehmen) oder relativ (z.B. Anteil der FuE-Ausgaben oder der Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7999– 13 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 14/198 Körperschaftsteuerschuld) definiert sind. Bei lohnsteuer- oder sozialversicherungsbasierten Förderungen ist der Anspruch zudem strukturell auf die jeweilige Abgabenverpflichtung im Bezugszeitraum begrenzt. Wenige Länder verwenden hingegen Mindestschwellen (Floors), die als statische Eintrittsbarriere fungieren: Eine Förderung wird hier erst gewährt, wenn die FuE-Ausgaben einen festgelegten absoluten Betrag überschreiten, um Kleinstförderungen auszuschließen. Hiervon zu unterscheiden sind inkrementelle Systeme, die zwar ebenfalls eine implizite Schwelle enthalten, jedoch einem dynamischen Prinzip folgen. Sie berücksichtigen nicht das absolute Volumen, sondern ausschließlich den Zuwachs der Ausgaben gegenüber einem historischen Referenzniveau. Die Definition dieser Baseline variiert zwischen den Ländern und kann auf Durchschnittswerten vergangener Jahre beruhen oder dynamisch angepasst werden, was die internationale Vergleichbarkeit der Bemessungsgrundlagen erschwert (OECD, 2023). Junge oder verlustträchtige Unternehmen verfügen häufig nicht über eine ausreichende Steuerbasis, um unmittelbar von steuerlichen FuE-Anreizen zu profitieren. Viele Länder sehen daher Carry-forward- und teils auch Carry-back-Regelungen für ungenutzte FuE-Steuergutschriften sowie in einigen Fällen rückerstattbare Elemente vor, um die Förderwirkung auch bei Unternehmen ohne aktuelle Steuerlast zu sichern. Diesem Ansatz folgt auch die deutsche Forschungszulage, die eine volle Auszahlung des Förderbetrags gewährleistet, wenn dieser die festgesetzte Steuerschuld übersteigt. Die konkrete Dauer und Ausgestaltung der Verlustvorträge sowie die Bedingungen für eine solche Rückerstattung unterscheiden sich dabei erheblich zwischen den Ländern und orientieren sich meist an den allgemeinen ertragsteuerlichen Verlustverrechnungsregeln oder speziellen Bestimmungen der jeweiligen FuE- Förderinstrumente. Ergänzend kommen in einigen Staaten Instrumente zum Einsatz, die direkt an Lohnsteuer- bzw. Sozialabgaben anknüpfen – wie etwa das niederländische WBSO-System, das den Abzug von FuE-Lohnausgaben auf monatlicher Basis ermöglicht und damit insbesondere die Liquidität in forschungsintensiven Start-ups und KMU erhöht (OECD, 2023). Fortschritte und offene Herausforderungen in der Evaluierung Die methodischen Ansätze zur Evaluierung der steuerlichen Forschungsförderung haben sich in den vergangenen Jahren deutlich weiterentwickelt. Zunehmend kommen quasi-experimentelle Forschungsdesigns zum Einsatz. Diese ermöglichen die Annäherung an ein kontrafaktisches Szenario, also die Frage, wie sich ein Unternehmen ohne Förderung entwickelt hätte. So lassen sich kausale Effekte der Förderung auf unternehmerische FuE-Aktivitäten identifizieren. Dafür sind Daten auf Unternehmensebene für geförderte und nicht geförderte Unternehmen über längere Zeiträume erforderlich. In diesem Bereich gab es in den vergangenen Jahren erhebliche Verbesserungen, die eine zunehmende Nutzung ökonometrischer, quasi-experimenteller Evaluationsansätze ermöglichen (OECD, 2023; Guceri & Liu, 2019). Ein bedeutender Fortschritt für länderübergreifende Wirkungsanalysen steuerlicher Forschungsförderung ist das von der EU finanzierte und von der OECD koordinierte Projekt microBeRD, das in zwei Phasen von 2016 bis 2023 umgesetzt wurde. Ziel war es, nationale Wirkungsanalysen durch ein harmonisiertes Mikrodatenkonzept zu ergänzen und so länderübergreifend vergleichbare Evidenz zu schaffen. Das Projekt kombinierte die Variation der Förderinstrumente und Policy-Mixe zwischen Ländern mit der analytischen Tiefe von Unternehmensdatenanalysen. Damit werden Effekte nach Unternehmensmerkmalen (z.B. Größe, Eigentumsstruktur, Sektor) und die Wechselwirkungen zwischen steuerlichen und direkten Förderinstrumenten vergleichbar erfasst (OECD, 2020). Trotz erheblicher methodischer Fortschritte bestehen weiterhin wesentliche ungelöste Herausforderungen bei der quantitativen Evaluierung steuerlicher Forschungsförderung. Die Messung von Outputadditionalität bleibt besonders schwierig, da verfügbare Indikatoren wie Patente, Veröffentlichungen oder neue Produkte nur begrenzt geeignet sind, die Qualität und ökonomische Relevanz von Innovationen abzubilden. Hinzu kommt, dass zwischen FuE-Ausgaben und beobachtbaren Ergebnissen oft lange und heterogene Zeitverzögerungen bestehen, wodurch die Attribution von Drucksache 21/7999 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode– 14 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 15/198 Effekten erschwert wird. Auch Spillover-Effekte, also indirekte Wirkungen auf nicht geförderte Unternehmen über Wissensdiffusion oder Arbeitskräftemobilität, lassen sich bislang nur unzureichend quantifizieren und führen zu Unsicherheiten bei kontrafaktischen Vergleichen. Schließlich fehlt es an integrierten Datengrundlagen, die administrative Steuerdaten, Innovations- und Leistungsindikatoren systematisch verknüpfen. Ohne solche Mikrodaten- und Längsschnittsysteme bleibt die empirische Evidenz fragmentiert, und zentrale Fragen zur langfristigen Wirksamkeit, Verhaltensänderung und gesellschaftlichen Wirkung steuerlicher FuE-Förderung können nur eingeschränkt beantwortet werden (OECD, 2023). Erkenntnisse zur Wirksamkeit steuerlicher Forschungsförderung Input-Additionalität und Elastizitäten Die neueste Generation von Studien bestätigt grundsätzlich die Wirksamkeit steuerlicher Forschungsförderung bei der Stimulierung zusätzlicher FuE-Aktivitäten, zeigt aber erhebliche Variation in der Effektgröße. Eine OECD-weite Analyse auf Basis des microBeRD Projekts ermittelt eine durchschnittliche User-Cost-Elastizität1 von etwa -0,6. Diese Elastizität ist jedoch deutlich geringer als die in einzelnen Länderstudien geschätzte Elastizität (OECD, 2023). Zu den Evaluierungen nationaler Programme, die höhere Elastizitäten feststellen, zählen: Die britische Evaluierung von Guceri und Liu (2019) ermittelte beispielsweise eine User-Cost-Elastizität von −1,6. Das bedeutet, dass eine Senkung der steuerlich bedingten FuE-Kosten um 10 % zu einem Anstieg der FuE- Ausgaben um etwa 16 % führt. Ähnlich positive Ergebnisse zeigen auch neuere Analysen auf Basis britischer Unternehmensdaten (Dechezleprêtre et al., 2023). Auch die Evaluation des kanadischen SR&ED-Programms zeigt deutliche Effekte steuerlicher Anreize: Eine Senkung der Nutzerkosten um 10 % führt im Durchschnitt zu einem Anstieg der FuE-Ausgaben um etwa 17 %. Der Effekt ist dabei nahezu doppelt so stark bei Unternehmen ohne Steuerpflicht, die erstattungsfähige Steuergutschriften in Anspruch nehmen können. Dies verdeutlicht die zentrale Rolle der Refundierbarkeit steuerlicher Fördermaßnahmen, insbesondere für kleine und wachstumsorientierte Unternehmen mit begrenzter Liquidität (Agrawal et al., 2020). Heterogene Effekte nach Unternehmensgröße und FuE-Intensität Ein konsistenter Befund der neueren Literatur ist die deutlich höhere Responsivität kleinerer Unternehmen auf steuerliche FuE-Anreize. Die OECD (2023) schätzt, dass kleine Unternehmen ein Verhältnis der zusätzlichen FuE-Ausgaben zum erhaltenen Förderbetrag von 1,6 aufweisen, mittlere Unternehmen 1,4 und große Unternehmen nur 0,4. Der hauptsächliche Treiber dafür liegt demnach in der vorher niedrigeren FuE-Intensität kleinerer Unternehmen, weniger die Unternehmensgröße an sich. Diese Erkenntnis führt zu Fragen über die Kosteneffizienz einiger Förderdesigns, da in den meisten OECD- Ländern der höhere Teil der Steuerausfälle auf die am wenigsten responsiven, großen Unternehmen entfallen. Neuere Arbeiten von Appelt et al. (2025) bieten eine detaillierte Erklärung für die Diskrepanz zwischen den oft starken Effekten in auf Firmendaten basierenden Mikrostudien und den schwächeren Effekten in aggregierten Makrostudien. Die Autor:innen identifizieren hierfür zwei zentrale Mechanismen: ▪ Unvollständige Inanspruchnahme: In den meisten Ländern profitiert nur etwa die Hälfte aller forschenden Unternehmen tatsächlich von steuerlichen Förderungen, oft aufgrund mangelnder Kenntnis oder hoher administrativer Kosten. Aggregierte Studien berücksichtigen diese selektive Inanspruchnahme meist nicht und liefern daher ‚Intent-to-Treat‘-Schätzungen. Appelt et al. (2025) 1 Die User-Cost-Elasticity beschreibt, wie stark die FuE-Ausgaben von Unternehmen auf eine Veränderung der effektiven Kosten der Forschung reagieren. Sie misst also die prozentuale Änderung der FuE-Ausgaben eines Unternehmens, wenn sich die „Nutzerkosten“ der FuE, also die nach Steuern verbleibenden Eigenkosten, um ein Prozent verändern. Ein negativer Wert bedeutet, dass geringere Nutzerkosten (etwa durch Steueranreize) mit höheren FuE-Ausgaben einhergehen. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7999– 15 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 16/198 zeigen, dass dieser methodische Unterschied zu einer Reduktion der geschätzten Effektgröße um etwa 40 % führt. ▪ Strukturelle Heterogenität: Während Mikrostudien in ihren Stichproben überwiegend kleinere Unternehmen abbilden (die stark auf Anreize reagieren), werden aggregierte Daten von wenigen großen, FuE-intensiven Unternehmen dominiert. Diese reagieren zwar kaum auf steuerliche Anreize, vereinen aber den Großteil der FuE-Ausgaben auf sich. Diese asymmetrische Verteilung treibt einen Keil zwischen die Ergebnisse auf Unternehmensebene und jene auf Gesamtwirtschaftsebene (Appelt et al., 2025; OECD, 2023). Dieser Befund ist für die differenzierte Bewertung von Additionalität und Effektivität von hoher Relevanz. Die Ausgestaltung steuerlicher FuE-Anreize hat einen wesentlichen Einfluss auf das Ausmaß zusätzlicher FuE-Ausgaben, die Unternehmen tätigen. Analysen zeigen, dass Unternehmen deutlich stärker auf steuerliche Förderung reagieren, wenn Erstattungsregelungen für verlustmachende Firmen vorgesehen sind. In solchen Fällen fallen die zusätzlichen FuE-Ausgaben im Durchschnitt rund doppelt so hoch aus wie bei nicht erstattungsfähigen Systemen. Noch größere Wirkungen zeigen sich, wenn steuerliche Anreize auf Lohnsteuern oder Sozialabgaben anrechenbar sind und somit unabhängig von der Ertragslage eines Unternehmens greifen – hier liegen die zusätzlichen FuE-Ausgaben etwa dreimal so hoch (OECD, 2023). Output-Additionalität und Innovationswirkungen Die Evidenz zu Output-Additionalität bleibt auch bei Mikrostudien gemischt, zeigt aber teilweise ermutigende Entwicklungen. Die britische Evaluierung von Dechezleprêtre et al. (2023) dokumentiert nicht nur Erhöhungen der FuE-Ausgaben, sondern auch persistente Anstiege der Patentanmeldungen bei neu anspruchsberechtigten Unternehmen sowie positive Spillover-Effekte auf technologisch nahestehende Unternehmen. Die Effekte variieren nach FuE-Intensität, nicht nach Sektorzugehörigkeit. Im internationalen Vergleich im Rahmen des microBeRD-Projekts der OECD (2023) wurde auch eine Pilotanalyse zur Output-Additionalität durchgeführt. Auf Länder-, Branchen- und Firmengrößenebene wurde ein positiver, statistisch signifikanter Zusammenhang zwischen unternehmensseitiger FuE und der wirtschaftlichen Performance festgestellt, der auf relevante Spillover-Effekte durch hohe Renditen aus FuE in Zulieferindustrien hindeutet.2 Während sich auf Unternehmensebene bislang kein eindeutiger Gesamteffekt von steuerlichen Anreizen und direkter Förderung auf Innovation im weiteren Sinne nachweisen lässt, findet sich Evidenz für positive Wirkungen auf Patentaktivitäten. Vorläufige Auswertungen für 14 Länder deuten zudem auf Verbesserungen bei Umsatz, Beschäftigung und Arbeitsproduktivität hin. Eine Pilotanalyse des ökonomischen Nutzens von FuE in fünf Ländern legt nahe, dass der gesellschaftliche Nutzen aus FuE im Durchschnitt etwa doppelt so hoch ist wie der private Nutzen. Dies impliziert substanzielle Wissensspillover. Steuerliche Förderung versus direkte Förderung Es gibt zahlreiche Studien, die direkte und steuerliche FuE-Fördermaßnahmen vergleichen. Die Evidenz ist gemischt. Laut einer vergleichenden Meta-Regressionsanalyse könnte der Grund dafür sein, dass es in der Literatur zu beiden Instrumentenklassen einen Publikationsbias und einen Mangel an statistischer Power gibt (Dimos et al., 2022). Auch zum Zusammenspiel der beiden Instrumentenklassen gibt es gemischte Evidenz (Appelt et al., 2016). Mögliche zusätzliche Erklärungen sind die Heterogenität der Innovationssysteme und die dementsprechend heterogene Wirkung der Instrumentenklassen sowie die 2 Der positive Zusammenhang zwischen FuE und wirtschaftlicher Performance deutet darauf hin, dass Unternehmen nicht nur von eigenen Innovationen profitieren, sondern auch erhebliche vertikale Spillovers realisieren – also Produktivitätsgewinne, die durch forschungsintensive Vorleistungen aus Zulieferindustrien (sog. Rent Spillovers) importiert werden. Dies ergänzt die klassischen Wissensspillover aus Forschungseinrichtungen und Wettbewerbern um eine materielle Komponente. Drucksache 21/7999 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode– 16 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 17/198 unterschiedlichen Wirkungen je nach Charakteristik der Unternehmen, beispielsweise deren Größenklasse (OECD, 2023). Vergleich der Instrumentenklassen Die vergleichende Meta-Analyse von Dimos et al. (2022), basierend auf 37 Studien (12 zu steuerlichen und 25 zu direkten FuE-Fördermaßnahmen), kommt zu dem Schluss, dass weder Steueranreize noch direkte Zuschüsse systematisch besser abschneiden. Basierend auf einer Analyse der Elastizitäten generieren beide Instrumente durchschnittlich etwa 7,5 Cent zusätzliche private FuE pro Dollar öffentlicher Unterstützung. Demgegenüber steht eine optimistischere Einschätzung der OECD (2023). Deren Analyse auf Basis von Mikrodaten kommt zu dem Ergebnis, dass beide Instrumente gleichermaßen effektiv sind, jedoch mit einem deutlich höheren Hebel: Ein Euro Förderung resultiert hier in durchschnittlich € 1,40 zusätzlichen privaten FuE-Ausgaben. Dieser Effekt ist bei kleinen Unternehmen stärker ausgeprägt und verhält sich umgekehrt proportional zum anfänglichen FuE-Niveau der Firmen. Ein wesentlicher Unterschied zeigt sich jedoch in der Dynamik: Während die Wirksamkeit von Steueranreizen über die Zeit stabil bleibt, nimmt die Effektivität von direkten Zuschüssen im Zeitverlauf tendenziell zu. Abb. 3 Vergleich der FuE-Inputadditionalität von direkter und indirekter FuE-Förderung Neben der reinen Ausgabenhöhe weisen Analysen auf signifikante qualitative Unterschiede in der Art der angeregten Aktivitäten hin. Während direkte Zuschüsse gezielt genutzt werden können, um Forschung mit hohen gesellschaftlichen Spillovers zu fördern, konzentriert sich die Wirkung steuerlicher Anreize laut OECD (2023) effektiv auf die „experimentelle Entwicklung“ (das ‚E‘ in FuE). Der Einfluss steuerlicher Förderung auf die anwendungsorientierte Grundlagenforschung ist hingegen verschwindend gering, und auch industrielle Forschung in den niedrigen Technology Readiness Levels (TRL) passieren nur in ausgewählten Branchen. Steueranreize eignen sich daher besonders zur Formalisierung und Ausweitung von Produkt- und Prozessentwicklungen, weniger jedoch für angewandte Forschung, die breite, radikale Anwendungen hervorbringt. Jedoch zeigen neuere Einzelstudien auf Mikroebene differenziertere Ergebnisse, die teilweise im Widerspruch zu globalen Meta-Analysen stehen. Nana-Cheraa et al. (2023) finden für britische Unternehmen, dass Steueranreize bei der Stimulierung von Input-Additionalität (FuE-Ausgaben) konsistent stärker wirken als direkte Zuschüsse – die geschätzten Effekte sind hier etwa doppelt so hoch. Allerdings warnen die Autor:innen davor, dies als generelle Überlegenheit zu interpretieren: Während Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7999– 17 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 18/198 die hohe Input-Additionalität steuerlicher Förderung sich nicht proportional in Innovationsergebnissen (Outputs) niederschlägt, zeigen Zuschüsse zwar schwächere Input-, aber konsistentere Output-Effekte. Eine Nuancierung liefern Angelino et al. (2024) für Belgien: Ihre Analyse bestätigt zwar die positiven Input-Effekte beider Instrumente, findet aber – im Gegensatz zu den britischen Ergebnissen –, dass Steuergutschriften dort auch einen signifikant positiven Einfluss auf den Innovations-Output (gemessen als Umsatzanteil mit neuen Produkten) haben. Dies deutet darauf hin, dass die Output-Wirkung steuerlicher Förderung stark vom spezifischen Design und Kontext abhängt und nicht per se schwächer sein muss. Dies wird durch die Beobachtung gestützt, dass die Reaktionsfähigkeit auf steuerliche Förderung dort am größten ist, wo sie Liquiditätsengpässe lindert – etwa bei Start-ups ohne nennenswerte Steuerschuld, sofern die Gutschriften erstattungsfähig sind oder mit Lohnsteuern verrechnet werden können. Dies deutet darauf hin, dass der relative Vorteil steuerlicher Förderung stark davon abhängt, ob die Politik primär Ausgabensteigerungen oder konkrete Innovationsergebnisse anstrebt. Komplementarität und Policy-Mix-Effekte Über den Vergleich der Einzelinstrumente hinaus deutet die Literatur auf wichtige Interaktionseffekte hin, wenn beide Instrumente kombiniert werden. Hinsichtlich des gleichzeitigen Einsatzes (statischer Policy-Mix) zeigt die Analyse von Nana-Cheraa et al. (2023): Werden beide Instrumente kombiniert, ergibt sich bei den Innovationsergebnissen (z.B. neue Produkte) eine komplementäre, sich verstärkende Wirkung. Bei den reinen Investitionsausgaben hingegen treten eher Sättigungs- oder Substitutionseffekte auf. Ein weiterer, dynamischer Aspekt der Komplementarität, der über den gleichzeitigen Einsatz von Instrumenten hinausgeht, ist deren zeitliche Abfolge (Sequencing). Lenihan et al. (2025) erweitern die Debatte um diese dynamische Perspektive und zeigen für Irland, dass sequenzielle Kombinationen von direkten Zuschüssen und steuerlicher Förderung signifikant höhere Input-Additionalität erzeugen als der Einsatz einzelner Instrumente. Besonders hervorzuheben ist dabei die Asymmetrie der Wirkungsrichtung: Die Sequenz „Zuschüsse gefolgt von Steueranreizen“ erweist sich als signifikant wirkungsvoller im Vergleich zur umgekehrten Reihenfolge (Steueranreize gefolgt von Zuschüssen). Die Autoren führen diese spezifische Komplementarität darauf zurück, dass Zuschüsse initial den Einstieg in risikoreichere, neue Technologiefelder und den Aufbau von Kapazitäten ermöglichen. Diese neu geschaffene Wissensbasis kann anschließend durch die breitenwirksame Liquiditätszufuhr der Steueranreize effektiv vertieft und zur Marktreife entwickelt werden. Drucksache 21/7999 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode– 18 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 19/198 Länderspezifische Entwicklungen und Evaluierungen Vereinigtes Königreich Die Evaluierung des ‚Research and Development Expenditure Credit‘ (RDEC) aus dem Jahr 2020 weist eine hohe Effektivität aus: Jedes Pfund Steuerausgaben führt demnach zu 2,4-2,7 Pfund zusätzlichen FuE- Ausgaben (HMRC, 2020). Jedoch führten jüngste Reformen zu einer drastischen Veränderung der Nutzung. Die Reformen zielten auf eine Eindämmung von Fehlbeanspruchungen und Missbrauch, nachdem HMRC für 2020-21 Fehler- und Betrugsquoten von über 16 % insgesamt und über 24 % im KMU-Regime geschätzt hatte. Im April 2023 wurde eine Senkung der Fördersätze für KMU eingeführt sowie verpflichtende digitaler Vorab-Anmeldungen sowie detaillierterer Nachweispflichten. Daraufhin brach für das Steuerjahr 2023-24 die Zahl der Anträge um ca. 26 % ein. Dies verdeutlicht die hohe Sensitivität der Unternehmen gegenüber administrativen Hürden und Fördersatzänderungen. Während der Rückgang der Antragszahlen weitgehend auf diese Reformmaßnahmen zurückgeführt wird, wird die strukturelle Zusammensetzung dieses Rückgangs derzeit kontrovers diskutiert. Es liegen noch keine abschließenden empirischen Belege vor, zu welchen Anteilen der Rückgang auf die erwünschte Eliminierung von Fehlansprüchen (‚Error and Fraud‘) und zu welchen auf die ungewollte Abschreckung legitimer, aber durch die Bürokratie belasteter Antragsteller zurückzuführen ist (HMRC Statistics, 2024/25; National Audit Office, 2024). Niederlande Die niederländische WBSO (Gesetz zur Förderung von Forschung und Entwicklung) gilt international als Best-Practice-Beispiel für eine effiziente, kontinuierlich evaluierte steuerliche FuE-Förderung. Sie zeichnet sich durch geringen administrativen Aufwand, klare Anspruchskriterien und eine enge Verzahnung von Monitoring und Evaluierung aus. Die Evaluation 2017 (durch Dialogic & SEO) bestätigte eine hohe Kosteneffizienz der Maßnahme: Die Verwaltungskosten betrugen nur rund 2 Cent pro Euro gewährter Steuervergünstigung, sowie signifikante Input-Additionalität und positive Spillover-Effekte auf Innovationsaktivitäten. Hinsichtlich der Wirksamkeit liefert die aktuellste Evaluation für den Zeitraum 2018-2022 (Brouwer et al., 2025) jedoch ein differenziertes Bild. Zwar wird für das Gesamtinstrument weiterhin eine positive Input- Additionalität nachgewiesen („Bang-for-the-Buck“ > 1), doch wird dieser Effekt fast ausschließlich von KMU getragen. Bei Großunternehmen hingegen deuten die Ergebnisse auf signifikante Mitnahmeeffekte hin, da die Förderung kaum zusätzliche FuE-Ausgaben auslöst. Strukturell prägend bleibt die 2016 in Kraft getretene Reform, mit der die WBSO mit der zuvor separaten Kostenpauschale für sonstige FuE-Ausgaben (RDA) integriert wurde. Im Zuge dessen wurde die steuerliche Förderung von Auftragsforschung faktisch beendet und der Fokus konsequent auf die durchführenden Unternehmen gelegt. Die durch die Förderung entstandenen Preisvorteile wurden nur unzureichend an die Auftraggeber weitergegeben, sodass der beabsichtigte Anreizeffekt auf dieser Seite verpuffte. Dieses Beispiel verdeutlicht die Stärke der niederländischen Evaluationskultur: regelmäßige, datenbasierte Überprüfung und laufende Systemanpassungen, die zur höheren Wirksamkeit und Glaubwürdigkeit der WBSO beitragen. Frankreich Das französische System des „Crédit d’Impôt Recherche” (CIR) besteht seit 1983 und unterliegt ebenso stetigen Anpassungen. Zu den einschneidendsten jüngsten Reformplänen im Rahmen des Haushaltsgesetzes 2025 zählen die weitere Reduktion der Betriebskostenpauschale von 43 % auf 40 % sowie die Abschaffung der Sonderregelung „Dispositif Jeune Docteur“ (Loi de finances pour, 2025). Der Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7999– 19 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 20/198 CIR zählt mit einem jährlichen Fördervolumen von rund 7,5 Mrd. Euro zu den weltweit umfangreichsten steuerlichen FuE-Instrumenten. Mehrere Evaluationen, darunter die von France Stratégie (2021) und dem Conseil national de l’évaluation de la politique d’innovation (CNEPI, 2019; 2021), bestätigen eine signifikante Input-Additionalität: Unternehmen erhöhen ihre eigenen FuE-Ausgaben um durchschnittlich ca. 1 Euro (Spanne 0,9 bis 1,3) je gewährtem Förder-Euro. Die stärksten Hebeleffekte werden dabei bei mittelgroßen und forschungsintensiven Unternehmen beobachtet. Die Evaluationen identifizieren zudem zeitverzögerte, positive Output-Effekte auf Innovationsaktivität und Patentintensität, die jedoch stark branchenabhängig ausfallen. Gleichzeitig weisen die Studien konsistent auf signifikante Mitnahmeeffekte hin, insbesondere bei Großunternehmen mit ohnehin hoher FuE-Basis. France Stratégie (2021) kommt zu dem Schluss, dass der CIR zwar das FuE-Niveau der französischen Wirtschaft langfristig stabilisiert und zur Standortattraktivität beiträgt, seine Kosteneffizienz jedoch durch die mangelnde Zielgenauigkeit bei großen Konzernen leidet. Vor diesem Hintergrund steht das Instrument unter starkem politischem Druck. Eine Untersuchungskommission des Senats (2024-2025) übte deutliche Kritik an der Konzentration der Mittel auf Großunternehmen ohne nachweisbaren Mehrwert. Aktuelle Reformbestrebungen zielen daher primär darauf ab, die fiskalische Angemessenheit wiederherzustellen und Mitnahmeeffekte durch Adaptionen der Bemessungsgrundlage zu reduzieren. Kanada Das kanadische „Scientific Research and Experimental Development Program" (SR&ED) ist eines der umfangreichsten steuerlichen FuE-Fördersysteme der OECD. Es bietet refundierbare Steuergutschriften von 35 % für kleine, kanadisch kontrollierte private Kapitalgesellschaften sowie nicht-refundierbare Gutschriften von 15 % für Großunternehmen und ausländisch kontrollierte Firmen. Evaluierungen, insbesondere die grundlegende Arbeit von Parsons & Phillips (2007) sowie neuere Analysen im Rahmen der SR&ED-Konsultation (Department of Finance Canada, 2024), zeigen konsistent, dass die refundierbaren Gutschriften für KMU eine signifikant höhere Input-Additionalität erzeugen als die nicht-refundierbaren Anreize für Großunternehmen. Bei Letzteren überwiegen häufig Mitnahmeeffekte. Im Zuge einer umfassenden Modernisierung (eingeleitet mit dem Budget 2024) prüft die kanadische Regierung derzeit Optionen, das Programm effizienter zu gestalten. Diskutiert werden dabei eine stärkere Ausrichtung auf die Behaltung und Kommerzialisierung von geistigem Eigentum (u.a. Prüfung einer Patentbox) sowie mögliche Anpassungen der Förderkriterien, um wachstumsstarken Unternehmen den Zugang zu erleichtern. Konkrete Ergebnisse der Überprüfung dieser Anpassungen werden für das Budget 2025 erwartet (Department of Finance Canada, 2024; Buget 2024, Kapitel 4). Australien Australiens „R&D Tax Incentive" (R&DTI) steht seit Jahren unter erheblichem Reformdruck. Mit jährlichen fiskalischen Kosten von mittlerweile rund 5 Milliarden AUD (Budget 2024-25) zählt das Programm zu den teuersten indirekten FuE-Förderinstrumenten der OECD. Dennoch wird seine Wirksamkeit von der Productivity Commission (2023) kritisch bewertet. Das Argument lautet, dass das Programm signifikante Mitnahmeeffekte erzeuge und sein Ziel verfehle, zusätzliche Innovationen („Spillovers“) in der Breite der Wirtschaft anzustoßen. Die Kritik stützt sich auf eine Diskrepanz zwischen Aufwand und Ertrag: Trotz erheblicher öffentlicher Investitionen ist die Unternehmens-FuE-Intensität (BERD) in Australien in den letzten Jahren gesunken und liegt unter dem OECD-Durchschnitt. Dies gilt als Indiz dafür, dass der steuerliche Anreiz bislang nur begrenzte Wirkung entfaltet. Drucksache 21/7999 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode– 20 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 21/198 Als Reaktion darauf kündigte die australische Regierung im Mai 2024 eine umfassende „Strategic Examination of Australia’s R&D System“ an (Department of Industry, Science and Resources, 2024). Diese Untersuchung greift die Mängel auf, die bereits in der „Ferris-Finkel-Fraser Review" im Jahr 2016 identifiziert wurden: Eine fragmentierte Förderlandschaft und mangelnde Ausrichtung auf nationale Prioritäten. Der aktuelle Reformfokus liegt daher auf einer besseren Zielsteuerung, um den steuerlichen Anreiz stärker mit strategischen Innovationszielen (z.B. Net Zero, Advanced Manufacturing) zu verknüpfen. Irland Irland hat mit Wirkung ab Beginn 2024 den R&D-Tax-Credit-Satz von 25 % auf 30 % angehoben. Diese Anpassung erfolgte primär, um die Auswirkungen der globalen OECD Pillar-Two-Mindestbesteuerung zu kompensieren (Finance Act, 2023). Durch die Erhöhung bleibt der Netto-Wert des Anreizes auch für jene multinationalen Unternehmen stabil, die dem neuen Mindeststeuersatz von 15 % unterliegen, während KMU von einer effektiven Erhöhung der Förderquote profitieren. Evaluierungen des Department of Finance (2016; 2022) bescheinigen dem Instrument eine solide Input- Additionalität: Für jeden Euro an steuerlicher Förderung tätigen Unternehmen durchschnittlich rund 1,1 Euro zusätzliche FuE-Ausgaben. Die Effekte sind besonders stark bei inländischen, kleinen und forschungsintensiven Unternehmen ausgeprägt. Die Einführung und Ausweitung der refundierbaren Komponente hat zudem die Inanspruchnahme durch junge, verlustträchtige Unternehmen deutlich erhöht und deren Liquiditätslage verbessert (IGEES, 2022). Neuere Analysen bestätigen diese positiven Input-Effekte, weisen jedoch darauf hin, dass die messbaren Output-Effekte (z.B. Patente) moderat bleiben. Entgegen manchen Erwartungen wurde für das Steuerjahr 2025 keine weitere Erhöhung des Satzes auf 35 % beschlossen; stattdessen fokussierte sich die Regierung im Budget 2025 auf eine Verbesserung der Liquidität für KMU, indem der Schwellenwert für die sofortige Auszahlung der Gutschrift (First Year Payment Threshold) von 50.000 € auf 75.000 € angehoben wurde. Norwegen Norwegens SkatteFUNN ist ein volumenbasiertes System mit klar dokumentierter Input-Additionalität und robusten Hinweisen auf Produktivitätseffekte. Eine umfassende Evaluation (Benedictow et al., 2018) fand, dass jede durch Steuerausfall „verlorene“ norwegische Krone rund zwei Kronen zusätzlicher FuE- Ausgaben generiert (Schätzintervall 1,3 bis 2,9). Methodisch gilt die norwegische Begleitforschung als internationaler Goldstandard, da sie dank der integrierten Dateninfrastruktur (Statistics Norway) fortgeschrittene Verfahren wie Regression Discontinuity Design (RDD) auf verknüpfte Registerdaten anwenden konnte. Die Befunde zeigen, dass SkatteFUNN vor allem Entwicklungsprojekte und Prozessinnovationen anregt. Die Studien betonen zugleich die Grenzen des Programms: Es fördert primär inkrementelle Innovationen, weniger radikale Marktneuheiten oder Patentaktivitäten. Dennoch belegen Untersuchungen von Cappelen et al. (2012) und Brasch et al. (2021) positive Effekte auf die Arbeitsproduktivität der geförderten Firmen. Die gesellschaftlichen Erträge (soziale Rendite) der durch SkatteFUNN angestoßenen Projekte fallen ungefähr so hoch aus wie die Renditen, die Unternehmen auch am Markt erzielen würden. Das deutet darauf hin, dass die Förderung Ressourcen wirksam einsetzt, ohne Geld in Projekte zu lenken, die sich eigentlich nicht lohnen würden (also eine effiziente Ressourcenallokation ohne verzerrende Subventionierung unrentabler Projekte). Ein zentraler Erfolgsfaktor liegt in der effizienten Umsetzung: Etwa 75 % der Fördermittel werden als direkte Bargelderstattung an Unternehmen ohne hinreichende Steuerschuld ausgezahlt. Dies stärkt gezielt die Liquidität kleiner Firmen und Start-ups, die den Großteil der Nutzerbasis ausmachen. Durch regelmäßige, datengestützte Überprüfungen – zuletzt umfassend 2018, flankiert durch kontinuierliche Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7999– 21 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 22/198 Begleitforschung (z.B. SSB 2021, Brasch et al. 2021) – fungiert SkatteFUNN als ein weiteres internationales Best-Practice-Beispiel für eine evidenzbasierte und lernende FuE-Politik. Herausforderungen und kritische Aspekte Compliance und administrative Belastung Ein wachsendes Problem vieler Systeme der steuerlichen Forschungsförderung betrifft Compliance- Kosten und administrative Komplexität. In Großbritannien führten die Reformschritte von 2023, insbesondere strengere digitale Nachweispflichten und die Anpassung der Fördersätze im Vorfeld der späteren Systemzusammenlegung, bereits zu einem deutlichen Rückgang der Anträge und des Fördervolumens (HMRC, 2024; National Audit Office, 2024). Diese Entwicklung verdeutlicht die hohe Sensitivität der Unternehmen gegenüber administrativen Hürden und das Spannungsfeld zwischen Missbrauchsbekämpfung und Zugänglichkeit, das auch in anderen OECD-Ländern wie Australien, Kanada und Frankreich dokumentiert wurde (Appelt et al., 2020; OECD, 2023). Internationaler Steuerwettbewerb und Spillovers Die jüngere Forschung weist verstärkt auf die Risiken internationalen Steuerwettbewerbs im Bereich der FuE-Anreize hin. Studien zeigen, dass nationale Steuervergünstigungen zwar innerstaatliche FuE- Ausgaben erhöhen, jedoch oft keinen messbaren Beitrag zu globalem Innovationswachstum leisten (Bloom et al., 2020; IMF, 2023). Stattdessen entstehen Verlagerungseffekte, bei denen Unternehmen Forschungstätigkeiten in Länder mit günstigeren steuerlichen Rahmenbedingungen verlagern (Griffith et al., 2021). Diese Erkenntnisse legen nahe, dass steuerliche Forschungsförderung zwar ein wirksames standortpolitisches Instrument ist, aber in einem koordinierten internationalen Rahmen effektiver wirken könnte. Effektivität bei verschiedenen FuE-Typen Die OECD (2023) zeigt deutliche Unterschiede in der Wirkung steuerlicher Anreize je nach Forschungstyp: Der Effekt auf experimentelle Entwicklung ist im Durchschnitt mehr als dreimal so groß wie jener auf Grundlagen- und angewandte Forschung. Steuerliche Förderung begünstigt somit vor allem marktorientierte und anwendungsnahe Aktivitäten, während risikoreichere, langfristige Forschungsformen unzureichend stimuliert werden. Diese Evidenz spricht für eine komplementäre Ausgestaltung von steuerlicher Förderung und direkter Projektförderung, um eine balancierte Unterstützung entlang der Innovationskette zu gewährleisten (Appelt et al., 2020; OECD, 2023). Zielgenauigkeit und die Abgrenzung zur allgemeinen Standortpolitik Ein weiterer wesentlicher Aspekt für das Design effizienter Fördersysteme liegt in der differenzierten Anreizwirkung. Die steuerliche Förderung entfaltet ihre stärkste Hebelwirkung bei kleineren Unternehmen, Start-ups und Neueinsteigern bzw. Unternehmen mit unregelmäßiger FuE. Dies gilt insbesondere für Unternehmen, die entweder eine wachstumsorientierte Strategie mit hoher FuE- Intensität verfolgen oder aufgrund geringer Erfahrung und tatsächlicher Finanzierungsrestriktionen in ihren Innovationsaktivitäten eingeschränkt sind. Lenihan et al. (2025) bestätigen, dass steuerliche Anreize primär dazu dienen, diese Liquiditätsengpässe zu überwinden und Projekte zu ermöglichen, die sich an der Rentabilitätsgrenze („margin of profitability“) bewegen. Im Gegensatz dazu operieren Unternehmen mit einer bereits hohen FuE-Intensität – oft Großunternehmen im globalen Wettbewerb – häufig nahe an ihrem optimalen FuE-Ausgabenniveau. Zusätzliche steuerliche Absetzbarkeit führt hier kaum zu einer Ausweitung der Aktivitäten (Input- Additionalität), sondern resultiert eher in Substitutionseffekten. Dies bestätigen Nana-Cheraa et al. (2023), deren Analyse zeigt, dass die Input-Additionalität bei hochproduktiven Unternehmen signifikant schwächer ausgeprägt ist als bei Unternehmen mit geringerer Produktivität. Drucksache 21/7999 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode– 22 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 23/198 In solchen Fällen ersetzt öffentliches Geld lediglich privates Kapital, ohne das Gesamtinvestitionsvolumen proportional zu steigern – ein Risiko des „Crowding-out“, auf das auch Lenihan et al. (2025) explizit hinweisen, wenn Unternehmen Fördermittel nutzen, um ohnehin geplante Projekte zu finanzieren. Hier wandelt sich das Instrument von einem Innovationsanreiz in ein reines Argument der Standortattraktivität. Wie Griffith et al. (2014) zeigen, führen solche Anreize bei multinationalen Konzernen oft lediglich zur Verlagerung von FuE-Aktivitäten an steuergünstige Standorte, ohne global neues Wissen zu schaffen Aus einer effizienzorientierten Policy-Perspektive erfordert dieser Befund eine klare Abgrenzung der Instrumente. Die generelle Wettbewerbsfähigkeit des Standorts sollte primär durch strukturelle Rahmenbedingungen gesichert werden, etwa durch wettbewerbsfähige Faktorkosten, eine hohe Verfügbarkeit von Fachkräften sowie eine effiziente Administration und Bürokratieentlastung. Steuerliche und direkte FuE-Maßnahmen sollten hingegen konsequent auf ihre Kernfunktion fokussiert bleiben: das gezielte Anstoßen von Innovationen, die ohne staatliche Intervention unterbleiben würden (Input-Additionalität). Sie fungieren somit als spezifischer Baustein eines breiten Standortportfolios, sollten jedoch nicht als pauschales Kompensationsinstrument für anderweitige strukturelle Standortnachteile missverstanden werden (OECD, 2023). Implikationen für die deutsche Forschungszulage Die internationale Evidenz liefert zentrale Orientierungspunkte für die Einordnung und methodische Ausgestaltung der deutschen Evaluierung. Erstens verdeutlichen die Erfahrungen aus Ländern wie Norwegen und den Niederlanden, dass eine belastbare Messung kausaler Effekte, insbesondere auf Output-Variablen wie Produktivität oder Markterfolge, eine langfristige Datenbasis und die Verknüpfung von Förderdaten mit administrativen Unternehmensregistern erfordert. Zweitens unterstreicht die konsistente internationale Befundlage zu heterogenen Wirkungen (starke Input-Additionalität bei KMU und Start-ups vs. Mitnahmeeffekte bei – FuE-intensiven – Großunternehmen) die Notwendigkeit differenzierter Analysen, die über Durchschnittswerte hinausgehen. Für die vorliegende Evaluierung ergeben sich daraus folgende Schlussfolgerungen: ▪ Realistische Erwartungshaltung: Der Anspruch dieser Evaluierung geht über eine reine Implementierungsanalyse hinaus und fokussiert auf eine kausale Wirkungsanalyse. Aufgrund der kurzen Laufzeit und der damit einhergehenden eingeschränkten Datenverfügbarkeit konzentriert sich diese jedoch methodisch auf die Input-Additionalität: Im Zentrum steht der ökonometrische Nachweis, ob die Forschungszulage kausal zu zusätzlichen FuE-Aufwendungen oder einem Aufbau von FuE-Personal geführt hat. Während robuste Schätzungen hierfür bereits machbar sind, erfordert die Analyse weitergehender Output- und Wettbewerbseffekte (z.B. Produktivität, Markterfolge) einen längeren Beobachtungszeitraum, da sich diese Wirkungen – wie die internationale Evidenz zeigt – erst mit zeitlicher Verzögerung materialisieren. ▪ Fokus auf Zielgruppen: In Anlehnung an die Studien von Nana-Cheraa et al. (2023) und Lenihan et al. (2025) sollte ein besonderes Augenmerk darauf liegen, ob das Instrument Liquiditätsengpässe bei kleinen und jungen Unternehmen effektiv lindert und wie es mit direkten Förderprogrammen interagiert. Die Frage, ob die Forschungszulage als Basisfinanzierung fungiert, während Zuschüsse für risikoreichere Projekte genutzt werden, ist für die zukünftige Ausrichtung des deutschen Policy-Mix von hoher Relevanz. ▪ Datenstrategische Weichenstellung: Die Best-Practice-Beispiele zeigen, dass ein kontinuierliches Monitoring und eine begleitende Evaluierung entscheidend für die langfristige Effektivität sind. Die vorliegende Evaluierung dient daher auch dazu, Datenlücken zu identifizieren und die methodische Basis für zukünftige Ex-post-Analysen zu legen, um, ähnlich dem niederländischen Modell, das Instrument evidenzbasiert weiterzuentwickeln. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7999– 23 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 24/198 Fazit und Ausblick Die Synthese der internationalen Literatur seit 2020 markiert einen Perspektivwechsel in der Innovationsökonomik. Während die grundsätzliche Wirksamkeit steuerlicher Anreize zur Stimulierung privater Investitionen (Input-Additionalität) empirisch als gesichert gilt, rückt die Forschung zunehmend die qualitativen Grenzen des Instruments in den Fokus. Ein robuster Befund ist die strukturelle Diskrepanz zwischen Input und Output: Steuerliche Förderung mobilisiert effektiv breitenwirksame Entwicklungstätigkeiten und lindert bei entsprechender Ausgestaltung Liquiditätsengpässe bei KMU (und Start-ups), unterstützt jedoch vor allem anwendungsnahe Projekte. Das Potenzial für radikalere Innovationsergebnisse wird bei entsprechender Ausgestaltung eher der direkten Forschungsförderung zugeschrieben. Zudem verdeutlicht die neuere Evidenz, dass isolierte Betrachtungen einzelner Instrumente zu kurz greifen. Wie die Analysen zum Policy-Mix zeigen, entfaltet sich das volle Potenzial staatlicher Förderung erst im intelligenten Zusammenspiel: Direkte Zuschüsse ermöglichen den Einstieg in risikoreiche Technologiefelder, während steuerliche Anreize, bei gut abgestimmten Designs, deren anschließende Vertiefung und Skalierung effizient unterstützen können. Für den Standort Deutschland bedeutet dies, dass die Einführung der Forschungszulage eine entscheidende Lücke im Innovationssystem schließt. Um die Wirkung des Instruments zukünftig sicherzustellen bzw. weiter zu steigern und optimal mit anderen Maßnahmen der Innovationspolitik abzustimmen, gilt es, den mit dieser begleitenden Evaluierung eingeschlagenen Weg hin zu einem lernenden System konsequent fortzusetzen. Dies erfordert langfristig, analog zu den erfolgreichen Modellen in den Niederlanden und Norwegen, eine Verstetigung des Monitorings sowie den Ausbau der Dateninfrastruktur. Nur durch die Beibehaltung und Vertiefung dieses evidenzbasierten Ansatzes lässt sich sicherstellen, dass die Förderung dauerhaft sowohl die Breite des Mittelstands stärkt als auch technologische Spitzenleistungen im globalen Wettbewerb gezielt unterstützt. Drucksache 21/7999 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode– 24 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 25/198 4 | Design und Redesign der Forschungszulage 4.1 | Allgemeine und spezifische Ziele Das allgemeine Ziel des Forschungszulagengesetzes (FZulG, 2019) ist, die Innovationskraft der deutschen Wirtschaft durch steuerliche Entlastung zu stärken und zusätzliche Investitionen in Forschung und Entwicklung zu stimulieren. Damit soll zugleich ein Beitrag geleistet werden, die von der Bundesregierung angestrebte Steigerung der FuE-Quote von 3,5 % bis 2025 (gemessen als Anteil der FuE-Aufwendungen am Bruttoinlandsprodukt) zu erreichen. Die Forschungszulage soll eine breite Wirkung entfalten, indem alle steuerpflichtigen Unternehmen, unabhängig von Größe und Branche, Anspruch auf Förderung erhalten, sofern sie FuE im Sinne der einschlägigen Definitionen gemäß AGVO bzw. dem Frascati Handbuch betreiben. Spezifisch zielt das Instrument insbesondere auf die Förderung von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU). Diese verfügen oftmals über begrenzte finanzielle Ressourcen zur Finanzierung von risikoreichen Forschungsprojekten. Die Deckelung der Bemessungsgrundlage auf zunächst zwei Millionen Euro pro Jahr und Unternehmen führte dazu, dass insbesondere KMU in den vollen Genuss der Förderung kommen konnten, während Großunternehmen nur einen geringen Anteil ihrer tatsächlichen FuE- Aufwendungen steuerlich geltend machen konnten. Weitere spezifische Ziele der Regelung bestehen darin, die bestehende projektgebundene Zuschussförderung der Fachprogramme der Bundesministerien zu ergänzen. Während direkte Förderungen auf Wettbewerb der Ideen, thematische Fokussierung und ex-ante-Auswahlverfahren setzen, soll die steuerliche Förderung eine breite wirksame, themenoffene Unterstützung darstellen. Durch den Rechtsanspruch ohne Ermessensentscheidung soll sich jedes Unternehmen, das die Fördervoraussetzungen erfüllt, auf die Verfügbarkeit der Förderung verlassen können und damit Planungs- und Investitionssicherheit, speziell für KMU, gewähren. 4.2 | Zielgruppen und Anspruchsvoraussetzungen Anspruchsberechtigt für die Forschungszulage sind nach dem Forschungszulagengesetz alle steuerpflichtigen Unternehmen im Sinne des Einkommensteuer- und Körperschaftsteuergesetzes, soweit sie nicht von der Steuer befreit sind. Dies umfasst eine sehr breite Zielgruppe: von Einzelunternehmerinnen und Einzelunternehmern über kleine und mittlere Gesellschaften bis hin zu großen Kapitalgesellschaften. Nicht förderfähig sind hingegen Körperschaften, die steuerbefreit sind, wie beispielsweise gemeinnützige Einrichtungen, soweit sie keine steuerpflichtigen Einkünfte erzielen. Voraussetzung für die Inanspruchnahme der Förderung ist die Durchführung begünstigter FuE-Vorhaben, die nach Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Januar 2020 begonnen wurden. Diese müssen mindestens einer der in der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO) definierten Kategorien zuzuordnen sein: Grundlagenforschung, industrielle Forschung oder experimentelle Entwicklung. Marktorientierte Produktanpassungen oder rein organisatorische Innovationen sind nicht förderfähig. Die Durchführung der Vorhaben kann eigenbetrieblich innerhalb des Unternehmens erfolgen, oder im Verbund mit anderen Unternehmen und Forschungseinrichtungen. Auch die Vergabe von Forschungsaufträgen ist zulässig, sofern der Auftragnehmer in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem Staat des Europäischen Wirtschaftsraums ansässig ist, der eine ausreichende Amtshilfe bei der Überprüfung der Fördervoraussetzungen leistet. Damit ist die Möglichkeit geschaffen, auch Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7999– 25 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 26/198 externe Expertise in Anspruch zu nehmen. Anspruchsberechtigt für die Förderung ist bei Auftragsforschung stets der Auftraggeber. Darüber hinaus sieht das Gesetz auch Regelungen für Eigenleistungen von Einzelunternehmerinnen und Einzelunternehmern sowie von Gesellschaftern von Mitunternehmerschaften/Personengesellschaften vor. Sie können ihre forschende Tätigkeit über Pauschalen bzw. bis zu einem Höchstbetrag (bei Mitunternehmern) in die Bemessungsgrundlage einbringen. Für Personen im Anstellungsverhältnis sind ausschließlich Bruttolöhne und Gehälter inklusive der Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung für Personen förderfähig, die unmittelbar in begünstigten FuE-Vorhaben tätig sind. Der Personalaufwand für Personen in einem begünstigten FuE-Vorhaben, die nicht selbst forschend tätig sind, gehört indessen nicht zu den förderfähigen Aufwendungen (z.B. Reinigungskräfte, Bürosachbearbeiter:innen oder nicht selbst forschende Führungskräfte). 4.3 | Fördervoraussetzungen und Auswahlkriterien Die Gewährung der Forschungszulage erfolgt nach einem zweistufigen Verfahren, das (1) die fachliche Prüfung von FuE-Vorhaben und (2) die steuerliche Festsetzung der Förderung voneinander trennt. In der ersten Stufe prüft die Bescheinigungsstelle Forschungszulage (BSFZ), ein außerhalb der Finanzverwaltung angesiedelter Projektträger, ob ein Vorhaben den Charakter eines begünstigten FuE- Vorhabens im Sinne des Gesetzes aufweist. Dies geschieht digital über das Antragsportal der BSFZ. Antragstellende Unternehmen können ihre Vorhaben jederzeit einreichen: vor Beginn, während der Durchführung oder nach Abschluss. Letzteres kann bis zu vier Jahre rückwirkend nach Ablauf des Kalenderjahres beantragt werden, in dem die förderfähige Forschungsaufwendung entstanden ist. Antragstellende Unternehmen müssen ihre FuE-Vorhaben inhaltlich so detailliert beschreiben, dass eine fachliche Beurteilung zweifelsfrei möglich ist. Hierzu gehört die Darstellung der Forschungsfragen, der geplante zeitliche Ablauf sowie die geschätzten finanziellen Aufwendungen. Im Zweifelsfall kann eine Nachforderung erfolgen. Die Prüfung erfolgt anhand der Kriterien des OECD-Frascati-Manuals, das international anerkannte Standards für die Definition von Forschung und Entwicklung enthält. Nur wenn die vorgelegten Aktivitäten diesen Kriterien entsprechen, stellt die BSFZ eine Bescheinigung aus. Diese wird von der BSFZ dem zuständigen Finanzamt auf elektronischen Weg übersandt. Diese Bescheinigung ist für die Finanzverwaltung verbindlich. Sollte sich jedoch nachträglich herausstellen, dass die Angaben fehlerhaft waren, kann die Bescheinigung widerrufen werden, wodurch auch die Forschungszulage entfällt. In der zweiten Stufe prüft das zuständige Finanzamt der Bundesländer den Antrag auf Forschungszulage, und es erfolgt die Festsetzung dessen Höhe. Über das ELSTER-Portal können Unternehmen nach Ablauf des Wirtschaftsjahres ihre förderfähigen Aufwendungen anmelden. Die Finanzämter überprüfen die Angaben anhand der Bescheinigung der BSFZ und der steuerlich relevanten Unterlagen. Zur Sicherstellung der korrekten Verwendung bestehen umfangreiche Dokumentationspflichten, die wesentlich auf den Vorgaben des europäischen Beihilferechts beruhen. Unternehmen müssen insbesondere für ihr Forschungspersonal detaillierte Nachweise über die geleisteten Stunden und deren Anteil an den jeweiligen Vorhaben führen. Aufwendungen, die bereits im Rahmen anderer Programme wie der Fachprogramme des Bundes oder der Länder gefördert werden, dürfen nicht noch einmal in die Bemessungsgrundlage der Forschungszulage einbezogen werden, um Doppelförderungen zu vermeiden. Dieser letzte Sachverhalt Drucksache 21/7999 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode– 26 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 27/198 wird anhand einer Eigenangabe durch die Unternehmen geprüft. Eine tatsächliche Tiefenprüfung erfolgt im Rahmen der üblichen Betriebsprüfungen vor Ort. Das zweistufige Verfahren soll per Design zu einer hohen Rechtssicherheit führen: Die Bescheinigungsstelle beurteilt die Förderfähigkeit, während die Finanzämter die steuerliche Umsetzung übernehmen. Bei Erfüllung der Voraussetzungen besteht in der zweiten Stufe kein Ermessensspielraum bei der Gewährung. 4.4 | Förderhöhe, Beihilfeintensität und Änderungen im Rechtsrahmen Die Ausgestaltung der Förderhöhe und der Beihilfeintensität hat sich seit Inkrafttreten des Gesetzes mehrfach verändert. Ab 2020 war die Bemessungsgrundlage auf zwei Millionen Euro pro Jahr und Unternehmen begrenzt. Bei einem Fördersatz von 25 % ergab sich damit ein maximaler Förderbetrag von 500.000 Euro jährlich. Diese Grenze galt auch für verbundene Unternehmen. Mit dem Zweiten Corona-Steuerhilfegesetz vom 29. Juni 2020 wurde die Bemessungsgrundlage auf vier Millionen Euro verdoppelt, vorerst befristet für Aufwendungen, die zwischen dem 1. Juli 2020 und dem 1. Juli 2026 entstanden sind. Dies erhöhte den maximal möglichen Förderbetrag auf eine Million Euro pro Jahr. Eine noch umfassendere Ausweitung erfolgte durch das Wachstumschancengesetz, das am 28. März 2024 in Kraft trat. Hier wurde die maximale Bemessungsgrundlage entfristet und auf zehn Millionen Euro erhöht. Zugleich wurde der Fördersatz für kleine und mittlere Unternehmen auf 35 % angehoben. Großunternehmen erhalten weiterhin 25 %. Darüber hinaus wurden zusätzliche Kostenarten in die Bemessungsgrundlage aufgenommen, darunter Abschreibungen auf abnutzbare bewegliche Wirtschaftsgüter, sofern diese ausschließlich in begünstigten FuE-Vorhaben eingesetzt werden. Dies verbreiterte die Bemessungsgrundlage der Förderung, da nun nicht nur Personal- und Auftragskosten, sondern auch Investitionen in Forschungsausrüstung berücksichtigt werden konnten. Die Regelungen zur Auftragsforschung wurden ebenfalls angepasst: Während zunächst 60 % des Auftragswertes als förderfähig galten, stieg dieser Anteil für ab 2024 begonnene Vorhaben auf 70 %. Der Pauschalsatz für Eigenleistungen bzw. der maximal ansetzbare Vergütungsbetrag von Einzel- und Mitunternehmern wurde von 40 auf 70 Euro pro Stunde angehoben. Die folgende Tabelle fasst diese Änderungen zusammen, und inkludiert bereits die Änderungen ab 1.1.2026, die nicht mehr in den Evaluationszeitraum fallen. Tab. 1 Entwicklung der Bemessungsgrundlage und Fördersätze über die Jahre Start Bemessungsgrundlage: Förderfähige FuE-Aufwendungen Fördersatz Personalaufwendungen Auftragsforschung Wirtschaftsgüter Gemeinkostenpauschale Eigenleistung Deckelung Max. Zulage/Jahr Mio € KMU GU 1.1.2020 100% 60% 0% 0% 40 € / h 2 Mio. € 0,5 25% 25% 1.7.2020 4 Mio. € 1,0 28.3.2024 70% 100% 70 € / h 10 Mio. € KMU: 3,5 GU: 2,5 35% 1.1.2026 20% 100 € / h 12 Mio. € KMU: 4,2 GU: 3,0 Legende: Wirtschaftsgüter: Abschreibungen von Anschaffungs- und Herstellungskosten eines abnutzbaren beweglichen Wirtschaftsguts des Anlagevermögens; Gemein- und sonstige Betriebskosten werden pauschal mit 20 % auf die förderfähigen Personalkosten gefördert; KMU .... Klein- und Mittelunternehmen; GU ... Großunternehmen; Eigenleistung bei maximal 40 Arbeitsstunden in der Woche; Änderungen per 1.1.2026 sind nicht Gegenstand dieser Evaluierung. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7999– 27 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 28/198 Da die Aufwendungen für Auftragsforschung den gesamten Auftragswert umfassen, würde bei vollständiger Berücksichtigung als förderfähige Aufwendungen ein breiteres Fördervolumen erfasst werden als bei eigenbetrieblicher Forschung. Im Rahmen der eigenbetrieblichen Forschung konnten anfänglich nur Personalaufwendungen als förderfähiger Aufwand geltend gemacht werden. Um Einzelnachweise über den Personalaufwand beim Auftragnehmer zu vermeiden, wurden ursprünglich 60 % des tatsächlich entstandenen gesamten Auftragswertes als förderfähiger Aufwand berücksichtigt. 5 | Datenerhebung und Datenquellen Die (administrative) Erfassung geeigneter Daten und deren Verfügbarkeit für wissenschaftliche Zwecke bildet die Grundlage für eine quantitative Evaluierung nach § 17 FZulG sowie § 6 und § 7 FZulBV. In Deutschland stehen mehrere Datenquellen zur Verfügung, welche FuE- bzw. innovationsrelevante Unternehmensaktivitäten erfassen. Wenn man jedoch die rechtlichen Möglichkeiten zum Zusammenspielen verschiedener Statistiken, den gesetzlich definierten Evaluierungszeitrahmen (fünf Jahre nach Inkrafttreten des FZulG) sowie die Abdeckung bzw. den Detailgrad der Erfassung der FuE- Ausgaben als wesentlichen Maßstab heranzieht, rücken zwei Datensätze in den Vordergrund: das vom Leibniz-Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) betreute Mannheimer Innovationspanel (MIP) sowie die von der Wissenschaftsstatistik im Stifterverband betreute FuE-Erhebung. Beide Erhebungen werden vom Bundesministerium für Forschung, Technologie und Raumfahrt (BMFTR) beauftragt und sind die umfassendsten Datenquellen zu FuE und Innovation in Deutschland. Beide Datensätze wurden in dem EVALDAT Projekt im Jahr 2024 um relevante Indikatoren ergänzt, und konnten damit dieser Evaluierung zugrunde gelegt werden. Außerdem konnte die Evaluierung Daten über die Forschungszulage nutzen, deren Erhebung und Verwendung erst mit der Einführung der steuerlichen FuE-Förderung ausdrücklich auch im Blick auf die Evaluierung rechtlich normiert wurden: Das sind zum einen Daten, die im Rahmen des Bescheinigungsverfahrens nach § 6 FZulG i.V.m. § 6 FZulBV erhoben werden (Daten der BSFZ), zum anderen Ergebnisse einer neuen Steuerstatistik (§ 1 Abs. 1 Nummer 9 des Gesetzes über Steuerstatistiken in der Fassung des Artikels 20 des Gesetzes zur weiteren steuerlichen Förderung der Elektromobilität und zur Änderung weiterer steuerlicher Vorschriften vom 12. Dezember 2019 BGBl I 2451) des Statistischen Bundesamtes, die im Rahmen der Festsetzung der Forschungszulage mit den Daten der Finanzverwaltung erstellt wurde. Die Angaben der Antragsteller bei der BSFZ konnten unter Berücksichtigung datenschutzrechtlicher Bestimmungen mit den beiden oben genannten Erhebungen (MIP und FuE-Erhebung) auf Basis von § 17 FZulG sowie § 7 FZulBV zusammengeführt werden. 5.1 | Zielgruppenerreichung 5.1.1 | Antragsstatistik der Bescheinigungsstelle Forschungszulage - BSFZ Zur Durchführung der steuerlichen Forschungszulage hat das Bundesministerium für Forschung, Technologie und Raumfahrt (BMFTR) nach einer öffentlichen Ausschreibung eine Stelle bestimmt, welche die Prüfung der FuE-Vorhaben dem Grunde nach übernimmt (Bescheinigungsstelle Forschungszulage – BSFZ). Die BSFZ hat im Rahmen des FZulG folgende zentrale Aufgaben: ▪ Prüfung, ob ein eingereichtes FuE-Vorhaben die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt (Neuartigkeit, Ungewissheit, Planmäßigkeit) und somit begünstigt ist. Drucksache 21/7999 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode– 28 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 29/198 ▪ Ausstellung einer verbindlichen Bescheinigung über die Förderfähigkeit des Vorhabens (§ 6 FZulG), die für den Antrag auf Forschungszulage beim Finanzamt erforderlich ist. ▪ Digitale Abwicklung des Antrags- und Bescheinigungsverfahrens über ein Online-Portal und Weiterleitung der Bescheinigung an das zuständige Finanzamt. ▪ Bereitstellung von Informations- und Orientierungsmaterialien für Unternehmen zum Verfahren (aber keine individuelle Beratungsleistung). Im Zuge der Antragstellung der Unternehmen bei der BSFZ werden folgende Angaben erfasst: ▪ Angabe, ob es sich um eigenbetriebliche Forschung, Auftragsforschung oder ein Kooperationsvorhaben handelt; ▪ Angaben zu den im Antrag angeführten FuE-Vorhaben, insbesondere inhaltliche Beschreibung, voraussichtlicher zeitlicher, personeller und finanzieller Umfang; ▪ Name (ggf. inklusive Rechtsformzusatz), Adresse, Telefonnummer, E-Mail-Adresse, Ansprechperson des Antragstellers; ▪ Steuernummer und, soweit vorhanden, eine Handelsregister-Nummer; ▪ Angaben zu mit dem Antragsteller verbundenen Unternehmen i. S. d. § 15 AktG, nach Änderung des § 3 Abs. 5 FZulG im Sinne des § 290 Abs. 2 bis 4 HGB. Zudem werden gemäß § 6 Abs. 2 FZulBV im Rahmen des Antragsverfahrens ergänzend folgende Angaben von den Antragstellern erhoben: ▪ Wirtschaftszweig des Antragstellers; ▪ Umsatz im letzten abgeschlossenen Wirtschaftsjahr (ggf. vorläufiger Wert oder Schätzung); ▪ Zahl der Beschäftigten im Unternehmen insgesamt sowie Zahl der Beschäftigten im Bereich FuE zum Zeitpunkt der Antragstellung in Vollzeitäquivalenten; ▪ Gesamtaufwendungen für FuE im letzten abgeschlossenen Wirtschaftsjahr (ggf. vorläufiger Wert oder Schätzung), unterteilt nach Personal- und Sachaufwendungen sowie internen und externen Aufwendungen; ▪ Bei verbundenen Unternehmen sind Angaben zum Umsatz, zu den Aufwendungen für Forschung und Entwicklung sowie zur Zahl der Beschäftigten auch für den gesamten Unternehmensverbund zu machen. Da derzeit in Deutschland noch keine allgemeine Unternehmensdatenbank mit zentralen Kennzahlen für Analysezwecke zur Verfügung steht, werden nach § 6 Abs. 3 FZulBV weitere Daten ohne Auskunftspflicht für den Zweck der Evaluierung und der Erfolgskontrolle im Rahmen der Beantragung einer Bescheinigung erhoben. Dies betrifft insbesondere weiter zurückliegende Jahre, um die Annahme eines gemeinsamen Trends für die DiD-Schätzungen überprüfen zu können sowie die Genauigkeit des Matchingverfahrens zu erhöhen: ▪ Der Umsatz der zwei vorangegangenen Wirtschaftsjahre (wenn nicht bereits in Vorjahren angegeben); ▪ Gesamtaufwendungen für FuE der zwei vorangegangenen Wirtschaftsjahre (wenn nicht bereits in Vorjahren angegeben); Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7999– 29 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 30/198 ▪ Nutzung weiterer öffentlicher Förderung für FuE im vergangenen Geschäftsjahr, nach Summe aller erhaltenen direkten Förderungen im letzten Jahr und Tick-Möglichkeiten nach 1) Land, 2) Bund, 3) EU, 4) Sonstiges. Im Jahr 2025 erfolgte eine Neuausschreibung des wettbewerblichen Verfahrens für die BSFZ. 5.1.2 | Forschungszulagenstatistik der Finanzverwaltung Die Fachstatistik im Statistischen Bundesamt ist mit dem Aufbau der Forschungszulagenstatistik betraut. Diese konsolidiert die Statistiken der Bundesländer und stellt sie für Analysen und Evaluierungen zur Verfügung. Dies konnte nun mit Ende 2024 zur Verfügung gestellt werden. Für die jährliche Festsetzung der Forschungszulage erheben die Finanzämter die folgenden Inhalte: ▪ Wirtschaftszweig und Sitz des Unternehmens, Rechtsform, Betriebsgrößenklasse, Organschaft, verbundenes Unternehmen, Kooperationspartner, Zahl der Beschäftigten im FuE-Bereich im zu betrachtenden Wirtschaftsjahr; ▪ Förderfähige Aufwendungen im Bereich FuE, getrennt nach eigenbetrieblicher Forschung (differenziert nach Lohnaufwand und Eigenleistungen) und Auftragsforschung; ▪ Beantragte und festgesetzte Bemessungsgrundlage und Kappung der Bemessungsgrundlage; ▪ Höhe der gewährten Forschungszulage. Perspektivisch könnte die Forschungszulagenstatistik durch das Statistische Bundesamt mit der Körperschaftsteuer-, Einkommensteuer- und Personengesellschaftsstatistik verknüpft werden. Dadurch ließen sich steuerliche Merkmale und Erträge der geförderten Unternehmen detailliert analysieren. Im Evaluierungszeitraum bis 2025 war eine solche Verknüpfung jedoch noch nicht möglich, da die zugrundeliegenden Steuerstatistiken aufgrund des ex-post-Charakters der Zulage noch nicht in geeigneter Form vorlagen. Dies wird die Aufgabe einer zukünftigen Evaluierung sein. 5.2 | Erstellung des Evaluierungsdatensatzes Die folgenden Datenquellen des ZEW und des Stifterverbands wurden auf Grundlage von § 17 FZulG und § 7 FZulBV über identifizierende Variablen wie Handelsregisternummer und Steuernummer zusammengeführt. Die Verknüpfung der BSFZ-Daten mit dem Mannheimer Innovationspanel (MIP) sowie mit der FuE-Erhebung bildet den Kern der Datengrundlage für die kausal-quantitative Evaluierung. Im Rahmen des vom BMFTR beauftragten Projekts EVALDAT wurden diese Datensätze standardisiert und jeweils mit weiteren Förder- und Patentdaten angereichert, um eine konsolidierte, evaluierungsfähige Datenbasis bereitzustellen. 5.2.1 | Evaluierungsdatensatz auf Basis des Mannheimer Innovationspanels Das Mannheimer Innovationspanel (MIP) wird im Rahmen der Innovationserhebung erstellt und ist der deutsche Beitrag zum Community Innovation Survey (CIS) der Europäischen Kommission. Dieser wird in einem zweijährigen Rhythmus durchgeführt. Die Daten des CIS sind dabei für die geraden Berichtsjahre erhältlich. Für die ungeraden Berichtsjahre wird die Innovationserhebung für Kernelemente zur Innovationstätigkeit unter regelmäßig am MIP teilnehmenden Unternehmen durchgeführt. Dadurch ist Drucksache 21/7999 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode– 30 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 31/198 für einen Teil der Unternehmen eine jährliche Beobachtung im Panel möglich.3 Eine Auffrischung der Stichprobe erfolgt alle zwei Jahre, um Neugründungen, Stilllegungen, Antwortverweigerung u.ä. zu berücksichtigen. Dem MIP liegt eine stratifizierte Zufallsstichprobe von Unternehmen mit fünf oder mehr Beschäftigten zugrunde, wobei jede Zelle4 mit zumindest zehn Unternehmen besetzt ist. Für große Unternehmen mit mehr als 500 Beschäftigten liegt eine Vollerfassung vor. Insgesamt enthält das MIP rund 8 % der Unternehmenspopulation Deutschlands. In Bezug auf die Population der innovationsrelevanten Sektoren und Unternehmen ab fünf Beschäftigten beträgt die Abdeckung etwa 44 %. Die Stichprobengröße beträgt in den CIS-Jahren rund 35.000 Unternehmen und in den „Nicht-CIS“- Jahren rund 25.000, wobei die Rücklaufquote zwischen 22-26 % schwankt.5 Aufgrund der niedrigen Rücklaufquote im MIP, die für freiwillige Unternehmensbefragungen in Deutschland typisch ist, wird standardmäßig eine umfassende Non-Response-Umfrage umgesetzt. Bezüglich FuE sowie innovationsrelevanter Fragen orientiert sich das MIP am harmonisierten CIS-Fragebogen, enthält aber auch darüberhinausgehende Fragen (z.B. zu Erfolgsindikatoren für Prozessinnovationen, geplanten Innovationsaktivitäten, die Anzahl der Innovationsprojekte, Indikatoren für das Marktumfeld sowie einen erweiterten Fragenkatalog zu Unternehmensmerkmalen). Weiterführende Informationen zum MIP finden sich in Behrens et al. (2017). 5.2.2 | Evaluierungsdatensatz auf Basis der FuE-Erhebung des Stifterverbands Die Wissenschaftsstatistik des Stifterverbandes erhebt im Auftrag des Bundesministeriums für Forschung, Technologie und Raumfahrt (BMFTR) die offiziellen Daten zu FuE der Unternehmen in Deutschland. Grundlage für die Erhebung bilden die Regeln der Europäischen Kommission (EU- Verordnung 2019/2152, Durchführungsverordnung (EU) 2020/1197). Die Methodik folgt dem Frascati- Handbuch, das von den OECD-Mitgliedsstaaten für die Vereinheitlichung der internationalen FuE- Erhebungen entwickelt wurde (OECD, 2018) und den methodischen Empfehlungen von Eurostat. Die Erhebung bildet die Grundlage für die deutschen Daten der offiziellen EU-Statistiken im Bereich FuE und fließt auch in weitere nationale wie internationale Berichtssysteme ein. Zielgruppe der FuE-Erhebung sind alle FuE-aktiven Unternehmen in Deutschland mit mindestens einem Beschäftigten. Die alle zwei Jahre durchgeführte, sogenannte ‘Vollerhebung’ hat den Anspruch, die Grundgesamtheit der FuE- treibenden Unternehmen zu erfassen (Wistat, 2024). Die Wissenschaftsstatistik pflegt eine Adressdatenbank mit Unternehmen, die FuE durchführen oder für die dies vermutet wird. Die erste Gruppe setzt sich zusammen aus Unternehmen, die in vorherigen Erhebungen eine FuE-Aktivität gemeldet haben, die zweite wird über mehrere Quellen identifiziert, insbesondere: ▪ Förderdaten des Bundes (Förderkatalog und ZIM-Programm), ▪ veröffentlichte Informationen der Unternehmen aus Jahresabschlüssen und Geschäftsberichten, ▪ Informationen aus Medien und kommerziellen Unternehmensdatenbanken (v.a. MARKUS), ▪ Mitgliedslisten von Wirtschaftsverbänden mit innovativem Tätigkeitsschwerpunkt. Im Gesamtadressbestand des Stifterverbands befinden sich ca. 125.000 Unternehmensadressen, von denen beispielsweise zur Erhebungswelle 2021 etwa 29.000 Unternehmen zum aktiven Bestand gehörten, d.h. wirtschaftlich aktiv mit mindestens diskontinuierlichen FuE-Aktivitäten waren. 3 Die Daten der Innovationserhebung werden 18 Monate nach Ende des Berichtsjahres bereitgestellt. Ende 2025 werden entsprechend Daten bis inkl. 2023 zur Verfügung stehen. 4 Eine Zelle wird dabei durch die Verschneidung der Stratavariablen: Sektor x Größenklasse x Region definiert. Insgesamt ergeben sich 896 Zellen auf Basis von 56 Sektoren x 8 Größenklassen x 2 Regionen. 5 Die Anzahl zurückgesendeter Fragebögen betrug im Jahr 2013 7.241, 5.900 im Jahr 2014, 6.472 im Jahr 2015 und 5.294 im Jahr 2016. Daraus ergibt sich eine Rücklaufquote (Anteil an der Bruttostichprobe abzüglich neutraler Verluste) von 23,7%, 26,7%, 22,0% bzw. 23,6%. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7999– 31 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 32/198 Unternehmen im Adressbestand, die nicht mehr existieren oder nicht mehr FuE-aktiv sind, gehören zum passiven Bestand. Die Befragungsmenge einer Vollerhebung ist die Menge aller FuE-aktiven Unternehmen und setzt sich aus Unternehmen des Bestandes und Neuaufnahmen zusammen. Die bereinigte6 Rücklaufquote wird errechnet als Verhältnis der antwortenden Unternehmen zu der Anzahl der insgesamt befragten Unternehmen. Dadurch ergibt sich beispielsweise für das Berichtsjahr 2021 eine bereinigte Rücklaufquote von 24 % und liegt damit zwischen den Werten der beiden vorherigen Vollerhebungen (2019: 29 %, 2017: 22 %). Die vorläufige Rücklaufquote für das Jahr 2023 liegt bei 33 %.7 Zusätzlich zu den Antworten der Unternehmen wurden Informationen zu weiteren 677 Unternehmen aus Geschäftsberichten, Jahresabschlüssen, Presseberichten, Verbandsberichten etc. recherchiert (Wistat, 2024). Der Detailgrad der Erhebung variiert zwischen den Jahren mit Vollerhebung und Stichprobe. In den Vollerhebungen werden Informationen über interne FuE-Ausgaben, untergliedert nach Sach- und Personalausgaben bzw. Investitionen, sowie externe FuE-Ausgaben nach der Art des Auftragnehmers im Inland bzw. Ausland abgefragt. Des Weiteren werden Informationen zu FuE-Finanzierungsquellen, FuE- Personal, Forschungsfeldern, FuE-Produkten und Dienstleistungen, FuE-Standort sowie Art und Zweck der FuE-Aktivitäten erfragt. Es werden außerdem als ergänzende Größen Informationen zu allgemeinen Unternehmensvariablen (insbesondere zu Gesamtbeschäftigung und Umsatz) abgefragt. Diese Standardfragen werden um Fragen zu Schwerpunktthemen im FuE-Umfeld ergänzt. Seit der Erhebungswelle für das Jahr 2019 werden außerdem Fragen im Kontext der Forschungszulage gestellt. Die Mikrodaten der FuE-Erhebung können von Mitarbeitenden und Studierenden an wissenschaftlichen Einrichtungen mit der Aufgabe unabhängiger wissenschaftlicher Forschung zu nicht-kommerziellen Forschungszwecken genutzt werden. Vor der erstmaligen Nutzung der Daten ist ein Nutzungsantrag zu stellen und die Nutzungsberechtigung wird geprüft. Zugang zu den formal anonymisierten Daten ist entweder über einen Gastwissenschaftlerarbeitsplatz in den Räumen des Stifterverbands in Essen oder gegen Aufpreis über eine browserbasierte Applikation beim Forschungsdatenzentrum des IZA - Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit möglich.8 6 Abzüglich technischer Ausfälle. 7 Laut Auskunft der Wissenschaftsstatistik des Stifterverbands vom 27.10.2025. 8 https://fdz-wissenschaftsstatistik.de/datenzugang Drucksache 21/7999 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode– 32 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 33/198 5.2.3 | EVALDAT: Verknüpfung der Daten der FuE-Erhebung und MIP mit BSFZ Zwar werden die Unternehmen in der FuE-Erhebung gefragt, ob sie bereits einen Antrag bei der BSFZ gestellt haben, jedoch entstehen durch den zweijährigen Erhebungsrhythmus deutliche Lücken. Hinzu kommt, dass die Antwortquote auf die Zusatzfragen zur Forschungszulage vergleichsweise niedrig ist. Daher stützt sich die ökonometrische Analyse nicht ausschließlich auf die FuE-Erhebung, sondern verknüpft diese mit den Daten der BSFZ. Grundlage dafür sind die im EVALDAT-Projekt entwickelten Datenaufbereitungs- und Verknüpfungsarbeiten. Die Vorarbeiten des EVALDAT-Projekts9 ermöglichen es, Förderdaten aus verschiedenen staatlichen FuE- und Innovationsförderprogrammen mit den Daten der FuE-Erhebung des Stifterverbands und des Mannheimer Innovationspanels zu verknüpfen. Um die verknüpften FuE-Daten zu nutzen, haben wir einen Zusatzantrag bei der Wissenschaftsstatistik des Stifterverbands sowie beim Bundesministerium für Forschung, Technologie und Raumfahrt (BMFTR) gestellt. Anschließend wurden die Daten vom Stifterverband in der Remote-Umgebung beim Forschungsdatenzentrum des IZA bereitgestellt. Zum Bereitstellungszeitpunkt (August 2025) enthält der EVALDAT-Datensatz des Stifterverbands gut 12.000 Unternehmen, die einen Antrag bei der BSFZ gestellt haben, und deckt damit knapp 28.000 FuE- Vorhaben ab. Über die Crefonummer, dem Unternehmensidentifikator der MARKUS-Datenbank, konnte das EVALDAT-Projekt 6.800 Einheiten der FuE-Erhebung mit den BSFZ-Daten verknüpfen. Dadurch wurden ca. zwei Drittel der Vorhaben zu Unternehmen in der FuE-Erhebung zugeordnet (EVALDAT Methodenbericht 2025), wobei wir hier noch Potenziale für höhere Verknüpfungszahlen sehen, wenn der Ansatz in Zukunft zusätzlich mit state of the art data science Methoden für Namensmatching o.ä. kombiniert wird. Da die alle zwei Jahre stattfindende „Vollerhebung“ den Anspruch hat alle FuE- treibende Unternehmen zu erfassen, sollte die überwiegende Mehrheit der antragstellenden Unternehmen im Unternehmensbestand der FuE-Erhebung zu vorhanden sein. Die uns vom Stifterverband bzw. EVALDAT-Projekt zur Verfügung gestellten BSFZ-Daten enthalten Anträge, die zwischen 25. September 2020 und 18. März 2024 gestellt wurden. In dem genannten Zeitraum haben 12.653 Unternehmen einen oder mehrere Anträge bei der BSFZ für jeweils ein oder mehrere Vorhaben gestellt. Auf Unternehmensebene können davon 4.010 Unternehmen zu Unternehmen in der FuE-Erhebung der Jahre 2017, 2019, 2021 oder 2023 zugeordnet werden.10 Von den Unternehmen der FuE-Erhebung, denen keine BSFZ-Daten zugeordnet wurden, haben 422 in der Erhebung 2021 oder 2023 angegeben, dass sie einen Antrag bei der BSFZ gestellt haben. Damit haben wir insgesamt 4.432 Unternehmen in der FuE-Erhebung identifiziert, die bis März 2024 bereits mindestens einen Antrag bei der BSFZ gestellt haben und daher der „Behandlungsgruppe“ zugewiesen werden. Die übrigen Unternehmen weisen wir der „Kontrollgruppe“ zu. 9 https://www.stifterverband.org/evaldat bzw. https://www.zew.de/forschung/projekte/erstellung-und-analyse-einer-datenbasis-fuer-die-evaluierung- vonoutputs-und-outcomes-der-fue-und-innovationsfoerderung-von-unternehmen-evaldat 10 Ziel der FuE-Erhebung des Stifterverbandes ist es, eine Vollerhebung aller FuE-treibenden Unternehmen in Deutschland zu sein. Trotzdem gibt es verschiedene Gründe, wieso nicht alle Unternehmen, die in den Daten der BSFZ auftauchen, in der FuE-Erhebung gefunden wurden. Möglich Gründe sind: Diese Unternehmen sind bisher nicht in den Adressdaten des Stifterbands, da sie zum ersten Mal FuE betreiben; sie haben schon FuE betrieben aber waren nicht in der Adressdatenbank des Stifterverbands; waren in der Adressdatenbank des Stifterverbands, aber haben Fragebogen zu FuE-Aktivitäten nie ausgefüllt; die Verknüpfung der Daten ist fehlgeschlagen. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7999– 33 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 34/198 5.3 | Qualitative Analyse direkter und indirekter Wirkungen Zur vertieften Analyse der Inanspruchnahme, direkter und indirekter Wirkungen sowie der möglichen Weiterentwicklung der steuerlichen Forschungszulage wurden in den Jahren 2022 sowie 2025 jeweils zwischen Mai und September ergänzend zu den quantitativen Auswertungen semi-strukturierte Interviews mit Akteuren des „Systems Forschungszulage“ geführt. Ziel war es, auf Basis praktischer Erfahrungen und Einschätzungen Hinweise zur Wirksamkeit, Sichtbarkeit und Anwendbarkeit des Instruments zu gewinnen sowie Veränderungsprozesse seit der ersten Erhebungswelle 2022 zu erfassen. Insgesamt wurden im Jahr 2022 63 Interviews geführt: 40 mit Unternehmen, acht mit spezialisierten Förderberatungen, vier mit Wirtschafts- und Steuerberatungen, zwei mit Vertreter:innen der Kammern, drei mit wissenschaftlichen Expert:innen und sechs mit Bundesstellen (BSFZ, Finanzämter, Bundesministerien). Im Jahr 2025 wurden 37 Interviews durchgeführt: 31 mit Unternehmen und sechs mit Intermediären. Etwas mehr als ein Drittel (13 von 31) der befragten Unternehmen nahm bereits 2022 an der ersten Erhebungswelle teil. Diese Wiederbefragungen ermöglichen eine qualitative Längsschnittbetrachtung und damit die Analyse von Veränderungen im Unternehmensverhalten und in der Wahrnehmung der Forschungszulage über die Zeit. Die Erweiterung des Unternehmenssamples erfolgte auf Basis der BSFZ-Daten (Stand Mai 2025) nach den Kriterien Unternehmensgröße, Sektor und Bundesland. Befragt wurden fünf Start-ups, je sechs Kleinst- und Kleinunternehmen, fünf mittelgroße sowie neun Großunternehmen aus den Bereichen IT-Dienstleistungen, Elektronik, Maschinenbau, Forschung und Entwicklung sowie wirtschaftliche Dienstleistungen, mit Unternehmensstandorten in Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Hamburg, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen. Zu den sechs befragten Intermediären zählen eine Steuerberatungs- und Wirtschaftsprüfungsgesellschaft sowie fünf spezialisierte Förderberatungen. Diese Akteure wurden bereits im Zuge der ersten Erhebungswelle 2022 aufgrund ihrer spezifischen Systemkenntnisse identifiziert und erneut kontaktiert. Ihre Auswahl erfolgte in Abstimmung mit dem Auftraggeber und auf Basis einer Internetrecherche zu relevanten Unterstützungsangeboten. Die Interviews wurden leitfadenbasiert und in halbstrukturierter Form durchgeführt, um einerseits Vergleichbarkeit sicherzustellen und andererseits Raum für individuelle Erfahrungen und Einschätzungen zu bieten. Der Leitfaden umfasste Fragen zur Inanspruchnahme der Forschungszulage, administrativen Prozessen und Antragsaufwand, Wirkungsmechanismen sowie Abwägungen hinsichtlich direkter und indirekter Forschungsförderung. Die Auswertung erfolgte mittels qualitativer Inhaltsanalyse (Mayring, 2015; Kuckartz, 2018) entlang zentraler Themenbereiche des Leitfadens. Die qualitativen Ergebnisse ergänzen die quantitativen Auswertungen und liefern vertiefte Einsichten in direkte und indirekte Wirkmechanismen sowie Aspekte der Wirtschaftlichkeit. Drucksache 21/7999 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode– 34 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 35/198 6 | Evaluierungsfragen und –methoden Der Umfang der Evaluierung und die zugrundeliegende Leistungsanforderung ergeben sich aus dem notifizierten Evaluierungsplan sowie dem methodologischen Evaluierungsbericht. Darin sind die verbindlichen Evaluierungsfragen und die anzuwendenden Methoden definiert. Die Evaluierungsfragen sind entsprechend dem notifizierten Evaluierungsplan zu beantworten: Zielgruppenerreichung 1 Wie lassen sich Unternehmen charakterisieren, die die Forschungszulage in Anspruch nehmen? Falls das Instrument selektiv in Anspruch genommen wird, welche Gründe gibt es dafür? Direkte Wirkungen auf die Empfänger 2 Hat die Forschungszulage zusätzliche FuE-Gesamtaufwendungen, FuE-Personalaufwendungen, externe FuE-Aufwendungen und die Einstellung von zusätzlichem FuE-Personal bewirkt (Input- Additionalität)? Lassen sich Mitnahmeeffekte feststellen? 3 In welchem Ausmaß sind die Wirkungen auf eine Ausweitung der FuE-Aufwendungen von bereits FuE-aktiven Unternehmen (intensiver Rand) bzw. auf die Aktivierung von zuvor nicht FuE-aktiven Unternehmen (extensiver Rand) zurückzuführen? 4 Reagieren Unternehmen aufgrund verschiedener Charakteristika (z.B. Größe, Branche) unterschiedlich stark auf die Forschungszulage (Heterogenität von Effekten)? Indirekte Wirkungen 5 Zeigen sich positive Spillover-Effekte der Forschungszulage auf andere Unternehmen in ähnlichen Branchen, Technologiefeldern oder auch entlang der Wertschöpfungskette? 6 Welche Arten von negativen indirekten Effekten sind relevant (z.B. Anstieg der FuE- Löhne)? 7 Führt die steuerliche FuE-Förderung zu einer geringeren Inanspruchnahme der Projektförderung? Welches Volumen hat die Forschungszulage (fiskalischer Effekt)? Proportionalität und Angemessenheit 8 Wie ist das Kosten-Nutzen-Verhältnis der Forschungszulage im Vergleich zur direkten Förderung in Deutschland bzw. zur indirekten Förderung in anderen Staaten einzuordnen? 9 Hätten die selben Effekte mit weniger Mitteleinsatz erreicht werden können? Inwiefern sind das Design inkl. die Verwaltungs- und Maßnahmenkosten für die Antragsteller als angemessen und nutzerfreundlich anzusehen? Gibt es im Rahmen der rechtlichen Vorgaben Möglichkeiten, das Verfahren nutzerfreundlicher und wirksamer zu gestalten? Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7999– 35 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 36/198 Diese Evaluierungsfragen sind an die folgenden Ergebnisindikatoren geknüpft, die in der Tabelle mit der jeweiligen Quelle und Erhebungsart und –frequenz dargestellt sind. Eval-Frage Indikator Quelle Frequenz der Erhebung 1 ▪ Anzahl beantragende Unternehmen und /nicht-genehmigte Vorhaben ▪ Antragstellende Unternehmen: nach Branche, Größe, FuE- Intensität, regionaler Verteilung (Zielgruppenerreichung) ▪ Anteil der geförderten FuE-aktiven Unternehmen an allen FuE- aktiven Unternehmen BS / Finanzverwaltung MIP / FuE-Erhebung Laufend Jährlich / Zwei- Jahres-Rhythmus 1, 2, 3, 4 ▪ FuE-Aufwendungen der geförderten Unternehmen gesamt (sowie nach Personal-, Sachaufwendungen) ▪ Umfang der beantragten und genehmigten Forschungszulage BS Finanzverwaltung Laufend Jährlich ▪ FuE-Aufwendungen (insb. FuE-Personalaufwendungen) geförderter Unternehmen im Vergleich zu nicht-geförderten Unternehmen ▪ FuE-Personal in VZÄ bei geförderten Unternehmen im Vergleich zu nicht-geförderten Unternehmen BS / Finanzverwaltung / MIP / FuE-Erhebung Laufend (BS) Jährlich / Zwei- Jahres-Rhythmus (MIP / FuE- Erhebung) ▪ Zusätzliche FuE-Aufwendungen von bereits FuE-aktiven Unternehmen (intensiver Rand) ▪ Aktivierung von zuvor wenig oder nicht FuE-aktiven Unternehmen (extensiver Rand) MIP bzw. FuE-Erhebung Jährlich / Zwei- Jahres-Rhythmus (MIP / FuE- Erhebung) 1, 2, 3 ▪ Anzahl/Umfang extern vergebener FuE-Aufträge, gesamt ▪ Anzahl/Umfang geförderter extern vergebener FuE-Aufträge BS / Finanzverwaltung, FuE-Erhebung Laufend/ Jährlich 4, 6 ▪ Anteil bzw. Ausmaß missbräuchlicher Nutzung (falsche Deklarierung von Aufwendungen, falsche Abrechnung von Stunden) Hochrechnung anhand der Charakteristika von überprüften Unternehmen Konnte noch nicht aufgenommen werden 5, 6 ▪ Arten des Wissens- und Technologietransfers (Kooperation, usw.) ▪ Effekte auf anderen Unternehmen BS / Interviews Evaluierung 6 ▪ Verdrängung nicht-geförderter Unternehmen ▪ Anstieg der FuE- Löhne Interviews / MIP Evaluierung 7 ▪ Inanspruchnahme direkter und indirekter Förderungen im Zeitverlauf BS, MIP/FuE-Erhebung, Interviews Evaluierung 8, 9 ▪ Veränderung der Steuerschuld ▪ Kosten-Nutzen-Verhältnis: (Bang-for-the-buck: BFTB) = Aggregierte Veränderung der FuE-Aufwendungen im Verhältnis zu den Steuermindereinnahmen BS, Finanzverwaltung, MIP / FuE-Erhebung Evaluierung 8 ▪ Kosten-Nutzen-Verhältnis der Forschungszulage im Vergleich zur direkten Förderung in Deutschland bzw. zur indirekten Förderung in anderen Ländern Evaluierungsergebnisse national / international Interviews Evaluierung 8,9 ▪ Kosten der Administration (BSFZ, Finanzverwaltung, Kontrolle) Ministerien / Finanzverwaltung Evaluierung 8,9 ▪ Kosten der Beantragung in den Unternehmen, inkl. Beratungskosten Finanzverwaltung, BS, Interviews Evaluierung BS = Administrative Daten der BSFZ; Finanzverwaltung = Daten der Steuerstatistik; EVALDAT = Evaluierungsdatensätze, bereitgestellt durch das ZEW, basierend auf dem Mannheimer Innovationspanel (MIP), sowie der Wissenschaftsstatistik im Stifterverband, basierend auf der FuE-Erhebung; VZÄ = Vollzeitäquivalente; FA = Finanzämter. Drucksache 21/7999 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode– 36 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 37/198 Die dafür eingesetzten Methoden sind wie folgt. Analyse administrativer Daten Zur Bewertung der Inanspruchnahme und Zielgruppenerreichung wurden die Prozessdaten der Bescheinigungsstelle Forschungszulage (BSFZ) sowie die Statistik der Finanzverwaltung ausgewertet. Diese deskriptiven Analysen ermöglichten eine detaillierte Untersuchung der Antragstellerstruktur nach Größe, Branche und Region sowie die Ermittlung des fiskalischen Volumens und der Verfahrensdauer. Qualitative Interviews In mehreren Erhebungswellen (Unternehmen: 2022 und 2025; Finanzverwaltung: 2023; Stakeholder: laufend) wurden rd. 100 leitfadengestützte Interviews mit Unternehmen, spezialisierten Förderberatern, Verwaltungsstellen und sonstige Stakeholder des ‚Systems Forschungszulage‘ geführt. Diese qualitative Analyse diente dazu, die Motivation zur Antragstellung, den administrativen Aufwand, die Abwägung gegenüber direkter Projektförderung sowie subjektive Einschätzungen zu direkten und indirekten Wirkungen vertieft zu erfassen. Ökonometrische Kausalanalyse Um die tatsächliche Wirksamkeit (Additionalität) der Förderung zu isolieren, wurden die Förderdaten im Rahmen des EVALDAT-Projekts mit den Unternehmensdaten des Mannheimer Innovationspanels (MIP) und der FuE-Erhebung des Stifterverbands verknüpft. Mittels quasi-experimenteller Methoden wie Difference-in-Differences (DiD) und Propensity Score Matching (PSM) wurde die Entwicklung geförderter Unternehmen mit einer strukturell ähnlichen Kontrollgruppe verglichen. Literaturanalyse und Monitoring Begleitend erfolgte eine kontinuierliche Auswertung aktueller akademischer Studien und internationaler Evaluierungen zur steuerlichen Forschungsförderung. Dies diente der methodischen Fundierung, der Einordnung der deutschen Ergebnisse in den internationalen Kontext sowie der Identifikation von Best- Practice-Beispielen für Handlungsempfehlungen. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7999– 37 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 38/198 7 | Empirische Ergebnisse 7.1 | Deskriptive Analyse: Zielgruppenerreichung 7.1.1 | Beantragungen bei der Bescheinigungsstelle Dieses Kapitel gibt einen Überblick über die bisherige Umsetzung der Forschungszulage auf Basis von Daten der Bescheinigungsstelle Forschungszulage (BSFZ). Unter Berücksichtigung der Begriffsbestimmungen der AGVO und in Anlehnung an das Frascati-Handbuch der OECD beurteilt die BSFZ anhand der Kriterien Neuartigkeit, Risiko / Unwägbarkeit und Planmäßigkeit, ob die Vorhaben als „Forschung und Entwicklung“ einzustufen sind. Über die Entscheidung wird ein Bescheid erteilt. Die folgenden Analysen stützen sich auf die Daten dieses Bescheinigungsverfahrens (1. Stufe des Antragsverfahrens). Insofern muss bei der Interpretation der nachfolgenden Ergebnisse berücksichtigt werden, dass diese nicht die Daten des Antragsverfahrens bei der Finanzverwaltung berücksichtigen (2. Stufe), welche in Kapitel 7.1.2 analysiert werden. Die Tatsache, dass die folgenden Auswertungen auf der 1. Stufe des Antragsverfahrens beruhen, ist in den folgenden Ausführungen insbesondere bei zwei Merkmalen zu berücksichtigen. 1.) Die „Bemessungsgrundlage“ ist nur eine Approximation auf Basis der angegebenen Personalkosten bzw. der geplanten Kosten für Auftragsforschung innerhalb EU/EWR, um eine Annäherung an die Größenordnung der geplanten Projekte zu erhalten. Die tatsächliche Bemessungsgrundlage wird erst in der 2. Stufe von der Finanzverwaltung bestimmt. 2.) Die Beantragung der Bescheinigung erfolgt bezogen auf das FuE- Vorhaben, welches sich über mehrere Jahre erstrecken kann. Wie sich der Aufwand des von der Forschungszulage begünstigten F&E-Vorhabens letztlich über die Jahre verteilen wird, lässt sich aus den Daten der BSFZ nicht abschließend bestimmen. Zudem ist bei den Auswertungen in diesem Kapitel zu beachten, dass bei den zugrundeliegenden Daten der BSFZ einige Datenrevisionen vorgenommen wurden. Aus diesem Grund ist die Zahl der Anträge bzw. Vorhaben nicht mehr direkt mit dem Vorjahresbericht vergleichbar. Die Datenrevision betrifft Fälle, in denen aufgrund von Änderungen im Forschungsvorhaben oder in den Eigentumsverhältnissen der Unternehmen Anträge neu eingereicht wurden. Anzahl an Anträgen Im Zeitraum vom 16.09.2020 bis 31.08.2025, also von Beginn der Beantragungsmöglichkeit bis zum aktuellen Datenabzug der BSFZ, haben 20.292 Unternehmen mindestens einen Antrag auf FuE- Bescheinigung bei der BSFZ gestellt. Zum Zeitpunkt der Antragstellung waren knapp 18 % der Unternehmen bis zu 5 Jahre alt, bzw. 33,5 % bis zu 10 Jahre alt. Insgesamt wurden 36.650 Anträge mit 44.983 FuE-Vorhaben eingereicht. Zum Zeitpunkt des Datenstands dieses Berichts waren 34.375 Anträge (das entspricht 93,8 % aller Anträge) bereits beschieden, und für 42.916 Vorhaben (95,4 % aller Vorhaben) lag ein (vorläufiges) Prüfergebnis vor. Seit Einführung der Forschungszulage ist ein stetiger Anstieg an Antragstellern, Anträgen und Vorhaben zu verzeichnen. Im Vergleich zum Datenstand des Vorjahresberichtes sind die FuE-Vorhaben beispielsweise um 41 % gestiegen (Datenstand Bericht 2024: 31.948 Vorhaben; Bericht 2025: 44.983 Vorhaben). Auch bei den beantragenden Unternehmen und den Anträgen zeigt sich ein ähnliches Bild. Während Unternehmen eine etwas geringere Steigerung von 36,7 % aufweisen (Datenstand Ende August 2024: 14.847 Unternehmen), ist bei den Anträgen mit 44,7 % die Steigerung sehr ähnlich (Datenstand Bericht 2024: 25.336). Im Jahr 2025 haben bis zum 31.8. 2.909 Unternehmen erstmals einen Antrag auf Forschungszulage gestellt. Die durchschnittliche Anzahl an Anträgen und Vorhaben je Antragsteller ist dabei in den vergangenen Jahren relativ konstant, wobei zu beachten ist, dass für 2025 die Daten nur bis Drucksache 21/7999 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode– 38 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 39/198 Ende August vorliegen und der Datenstand für 2025 daher noch vorläufig ist. Vergleicht man nur die Monate Januar bis August, so zeigt sich, dass die durchschnittliche Anzahl der Anträge pro Antragsteller im Jahr 2025 identisch zum Jahr 2024 ist. Die durchschnittliche Anzahl der Vorhaben pro Antrag ist im Jahr 2025 etwas geringer als in den Jahren davor (siehe Tab. 1). Der kontinuierliche Anstieg von Antragstellern, Anträgen und Vorhaben wird auch in Abb. 1 deutlich. Betrachtet man die einzelnen Monate, so zeigt sich, dass gegen Ende des Jahres, insbesondere im Dezember, deutlich mehr Anträge und Vorhaben eingereicht werden. Im Dezember 2024 war dieser Effekt besonders ausgeprägt mit einer bisher nicht beobachteten Anzahl an Antragstellern, Anträgen und Vorhaben. Seit Mitte Juni 2024 wird im Zuge des Antragsprozesses bei der BSFZ erfasst, ob externe Berater in der Antragstellung mit eingebunden waren. In diesem Zeitraum waren bei 9.290 Anträgen (das sind 66 % aller Anträge) externe Berater involviert. Die Zahl der antragstellenden Unternehmen kann in Relation zu vorhandenen Erhebungen FuE-aktiver Unternehmen gesetzt werden. Der Stifterverband adressiert seine Vollerhebung zu Forschung und Entwicklung (FuE) in der deutschen Wirtschaft an rund 30.000 Unternehmen, bei welchen davon ausgegangen wird, dass diese FuE betreiben. Das Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) wiederum geht in seiner Innovationserhebung 2024 hochgerechnet von rund 45.000 Unternehmen mit kontinuierlicher FuE-Tätigkeit und weiteren rund 30.000 Unternehmen mit gelegentlicher FuE-Tätigkeit aus. Die Grundgesamtheit der zumindest gelegentlich FuE-aktiven Unternehmen läge damit bei rund 75.000 Unternehmen. Demnach hätten in den ersten fünf Jahren seit dem Bestehen der Forschungszulage nicht ganz die Hälfte der regelmäßig FuE-aktiven Unternehmen bzw. etwas mehr als ein Viertel der Unternehmen mit fallweisen FuE-Aktivitäten eine FuE-Bescheinigung der BSFZ beantragt. Tab. 1 Durchschnittliche Anzahl von Anträgen und Vorhaben Antragsteller Durchschnittliche Anzahl von… Anträge je Antragsteller Vorhaben je Antragsteller Vorhaben je Antrag Sept.-Dez. 2020 471 1,2 1,8 1,5 Jan.-Aug. 2021 1.833 1,3 1,9 1,5 Jan.-Dez. 2021 3.178 1,3 1,8 1,4 Jan.-Aug. 2022 2.901 1,3 1,5 1,2 Jan.-Dez. 2022 4.594 1,3 1,6 1,2 Jan.-Aug. 2023 3.209 1,4 1,7 1,2 Jan.-Dez. 2023 5.210 1,5 1,8 1,2 Jan.-Aug. 2024 4.215 1,4 1,7 1,2 Jan.-Dez. 2024 7.699 1,5 1,8 1,2 Jan.-Aug. 2025 4.841 1,4 1,6 1,1 Insgesamt 2020-2025 20.292 2,4 3,1 1,2 Quelle: WIFO-Berechnungen. -) Zeitraum 16.9.2020-31.08.2025; -) Der Zeitraum Jan-Aug ergibt sich aus dem aktuellstem möglichen Datenabzug der BSFZ im letzten Jahr. N=20.292. Anm.: Durch erneute Einreichungen kann sich die Zahl der Anträge/Antragsteller rückwirkend ändern, da nur neue Vorhaben in der Auswertung berücksichtigt werden. Die Zeile insgesamt zeigt die kumulierten Zahlen über den gesamten Zeitraum. Unternehmen haben z.B. durchschnittlich 1,5 bis knapp 2 Vorhaben pro Jahr. Über den Gesamtzeitraum kumuliert sich das zu durchschnittlich 3,1 Vorhaben je Antragsteller. Die durchschnittliche Dauer bis zur Bescheiderlassung beträgt über alle Jahre hinweg 62 Tage (Median 69 Tage). Während es im Jahr 2020 noch durchschnittlich 82 Tage waren, sank die Dauer im Jahr 2022 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7999– 39 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 40/198 auf 54 Tage und stieg bis im Jahr 2024 wieder auf durchschnittlich 67 Tage an. Im aktuellen Jahr 2025 beträgt die Dauer bis Ende August durchschnittlich 54 Tage. Abb. 4 Anzahl an Antragsteller, eingereichten Anträgen und Vorhaben nach Monaten Quelle: WIFO-Berechnungen. -) Zeitraum 16.9.2020-31.08.2025; -) N=20.292 (Antragsteller); N=36.650 (Anträge); N=44.983 (Vorhaben) Der Anteil der positiven oder teilbescheinigten Vorhaben beträgt über alle Jahre 79 %, wobei über die Jahre keine großen Schwankungen ersichtlich sind. Einzig im ersten Jahr der Forschungszulage war der Anteil mit 83 % etwas höher, bewegt sich aber seitdem zwischen 77 % und 80 %. Tab. 2 Ergebnis des Bescheids nach Jahren Vorhaben insgesamt Vorhaben mit Bescheid Positiv bescheinigt Teilbescheinigt Negativ bescheinigt Anteil positiv und teilbescheinigt 2020 825 825 622 64 139 83% 2021 5.798 5.798 3.674 788 1.334 77% 2022 7.475 7.367 4.695 982 1.676 77% 2023 9.502 9.318 5.765 1.580 1.960 79% 2024 13.615 13.479 6.647 4.102 2.700 80% 2025 7.768 6.129 3.393 1.419 1.314 79% Summe 44.983 42.916 24.796 8.935 9.123 79% Quelle: WIFO-Berechnungen. -) Zeitraum 16.9.2020-31.08.2025. -) N = 44.983 -) Ergebnis des Bescheids inkl. etwaige Änderungen aufgrund eines Einspruchs. Nachforderungen Die BSFZ kann in der Prüfung der Förderfähigkeit eines Vorhabens Nachforderungen stellen, wenn zusätzliche Informationen oder Dokumente benötigt werden. Mit Ausnahme des Jahres 2021, ist dies in - 500 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.500 2 0 20 -9 2 0 20 -1 1 2 0 21 -1 2 0 21 -3 2 0 21 -5 2 0 21 -7 2 0 21 -9 2 0 21 -1 1 2 0 22 -1 2 0 22 -3 2 0 22 -5 2 0 22 -7 2 0 22 -9 2 0 22 -1 1 2 0 23 -1 2 0 23 -3 2 0 23 -5 2 0 23 -7 2 0 23 -9 2 0 23 -1 1 2 0 24 -1 2 0 24 -3 2 0 24 -5 2 0 24 -7 2 0 24 -9 2 0 24 -1 1 2 0 25 -1 2 0 25 -3 2 0 25 -5 2 0 25 -7 Vorhaben Anträge Antragsteller Drucksache 21/7999 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode– 40 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 41/198 über der Hälfte der Vorhaben der Fall (59 % im Jahr 2022 und 67 % im Jahr 2024). Im Durchschnitt gibt es 1,3 Nachforderungen je Vorhaben, wobei sich der Großteil der Nachforderungen auf die reguläre Prüfung bezieht (zwischen 84 % im Jahr 2024 und 97% im Jahr 2021). Tab. 4 zeigt, dass Nachforderungen zumeist aufgrund mehrerer Gründe gestellt werden. Je Nachforderung sind es im Durchschnitt über alle Jahre 2,9 Gründe. Es können jedoch mehrmals Nachforderungen gestellt werden, wobei es sich bei den Gründen in weiteren Nachforderungen um neue oder identische Gründe handeln kann. So sind im Durchschnitt 4,3 Gründe je Vorhaben angeführt, jedoch nur 3,2 unterschiedliche Gründe. Dies zeigt, dass bei einzelnen Nachforderungen eines Vorhabens identische Gründe eine Rolle spielen. Die Gründe für Nachforderungen sind je Vorhaben seit dem Jahr 2021 (durchschnittlich 3,5) um rund einen zusätzlichen Grund angestiegen und betragen für 2024 4,5 Gründe. Strengere Prüfverfahren sowie weniger FuE-erfahrene Antragsteller können hierfür mögliche Gründe sein. Abb. 2 zeigt dabei, dass sich der Großteil der Nachforderungen auf das Risiko und die Neuartigkeit der Vorhaben beziehen. Diese beiden Gründe sind in durchschnittlich 57 % der Nachforderungen angeführt (zwischen 49 % im Jahr 2021 und 61 % im Jahr 2025). Nimmt man noch die Gründe "Planmäßigkeit" und "Plausibilität" bzw. "Plausibilität / Planmäßigkeit" hinzu kommt man sogar auf durchschnittlich 76 % (2024: 63 %; 2025: 81 %). Im Jahr 2024 erhielten 65 % der Vorhaben, bei deren Anträgen Berater hinzugezogen wurden, eine Nachforderung und 68 % der Vorhaben, bei denen kein Berater involviert war. Im Jahr 2025 beträgt der Unterschied etwas mehr (mit Berater 58 % vs. 63 % ohne Berater). Ein größerer Unterschied ist bei den Gründen für Nachforderungen ersichtlich. Während bei Vorhaben mit Beratern im Jahr 2025 13 % der Nachforderungen aufgrund von Planmäßigkeit und 16 % mit dem Grund "Aufträge" gestellt wurden, waren es bei Vorhaben ohne zusätzliche Berater 19 % (Planmäßigkeit) und 10 % (Aufträge). Bei anderen Gründen wie "Neuartigkeit" und "Plausibilität" ist kein Unterschied ersichtlich. Tab. 3 Vorhaben mit Nachforderungen Vorhaben mit Nachforderung Nachforderungen Anzahl Anteil an alle Vorhaben Anzahl durchschnittliche Anzahl je Vorhaben Reguläre Prüfung Widerspruchsprüfung 2021 2.831 44% 3.357 1,19 3.246 111 2022 4.856 59% 6.079 1,25 5.811 268 2023 6.870 67% 9.392 1,37 8.314 1.078 2024 9.480 67% 13.025 1,37 10.924 2.101 2025 4.686 60% 5.948 1,27 5.640 308 Insgesamt 28.723 61% 37.801 1,32 33.935 3.866 Quelle: WIFO-Berechnungen. -) Zeitraum 16.9.2020-31.08.2025; N=46.953. Tab. 4 Gründe für Nachforderungen Gründe Je Vorhaben einzelne Gründe je Vorhaben einzelne Gründe je Nachforderung 2021 3,5 3,0 2,8 2022 3,9 3,2 2,9 2023 4,4 3,3 2,9 2024 4,5 3,2 2,9 2025 4,6 3,2 3,1 Insgesamt 4,3 3,2 2,9 Quelle: WIFO-Berechnungen. -) Zeitraum 16.9.2020-31.08.2025; N=28.723. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7999– 41 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 42/198 Abb. 5 Gründe für Nachforderungen Quelle: WIFO-Berechnungen. -) Zeitraum 16.9.2020-31.08.2025; N=28.723; -) "Plausibilität/Planmäßigkeit" war 2021 und 2022 in dieser Variante als Grund auswählbar. Ab 2023 wurde er in Planmäßigkeit und Plausibilität getrennt. Andere Gründe beinhaltet "Abgrenzung zur Routine; sonstiger Nachforderungsbedarf, widersprüchliche Aufwände, fehlende Angaben, Patente / Schutzrechte, Wirtschaftsgüter. Keine dieser Gründe war kontinuierlich verfügbar. Tab. 5 Gründe für Nachforderungen nach Beratertätigkeit Mit Berater Ohne Berater 2024 2025 2024 2025 Risiko 31% 30% 31% 31% Neuartigkeit 30% 30% 30% 30% Planmäßigkeit 14% 13% 16% 19% Plausibilität 5% 5% 5% 5% Aufträge 17% 16% 11% 10% Kooperationsforschung 1% 1% 1% 1% Sonstiges 2% 3% 5% 3% Andere Gründe 0% 2% 1% 1% Quelle: WIFO-Berechnungen. -) Zeitraum 16.9.2020-31.08.2025; N.=14.166. 25% 28% 29% 30% 31% 24% 28% 30% 30% 30% 11% 17% 15% 15%5% 6% 5% 5% 14% 2% 6% 8% 13% 15% 4% 2% 2% 1% 1% 14% 8% 6% 4% 2% 19% 10% 1% 2% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2021 2022 2023 2024 2025 Risiko Neuartigkeit Planmäßigkeit Plausibilität Plausibilität / Planmäßigkeit Aufträge Kooperationsforschung Sonstiges Andere Gründe Drucksache 21/7999 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode– 42 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 43/198 Verteilung nach Unternehmensgröße und Bemessungsgrundlage Betrachtet man die antragstellenden Unternehmen (20.292) nach Größenklassen, so bilden die Kleinst- und Kleinunternehmen mit zusammen 63 % die größte Gruppe (vgl. Abb. 6).11 Auf Basis der Antragsdaten der BSFZ lässt sich auch die Zahl der Antragsteller nach einer approximierten Bemessungsgrundlage darstellen (siehe Abb. 7). Zur Annäherung an eine mögliche Bemessungsgrundlage wird dabei je Antragsjahr der finanzielle Rahmen des Personals je Vorhaben bzw. 60 % der Auftragssumme aufsummiert, wenn die Tätigkeit vollständig in Auftrag gegeben wurde und keine Informationen zum finanziellen Rahmen des Personals vorliegen. Hier zeigt sich ein ähnliches Bild wie bei der Unternehmensgröße mit deutlich mehr Antragstellern für eine F&E-Bescheinigung mit einer geringeren approximativen Bemessungsgrundlage. Zudem ist festzustellen, dass sich dieses Muster über die bisherigen Jahre hinweg nicht stark verändert hat. In allen Jahren seit Einführung der Forschungszulage weisen die meisten Unternehmen eine Bemessungsgrundlage von unter 500.000 Euro auf (siehe Tab. 14 im Anhang). Seit dem 28.3.2024 kann die Bemessungsgrundlage über 10. Mio. € betragen, wobei dies seit der Einführung nur 193 Unternehmen betrifft und daher in der Graphik nicht gesondert dargestellt wird. Abb. 6 Anzahl beantragende Unternehmen, nach Mitarbeitenden Quelle: WIFO-Berechnungen. -) Zeitraum 16.9.2020-31.08.2025; -) N=20.292 -) Einteilung der Unternehmensgröße anhand des letzt-eingereichten Antrages. 11 Die Unternehmensgröße wurde anhand des letzteingereichten Antrages zugeordnet, da sich die Mitarbeiter:innenzahl über die Zeit verändern kann (bis 10 Mitarbeiter:innen sind Unternehmen als Kleinstunternehmen definiert, zwischen 10 und 49 Mitarbeiter:innen als kleine Unternehmen, zwischen 50 und 249 Mitarbeiter:innen als mittlere Unternehmen und ab 250 Mitarbeiter:innen als Großunternehmen). Kleinstunternehme n (<10 MA) Kleine Unternehmen (10- 49 MA) Mittlere Unternehmen (50- 249 MA) Großunternehmen (ab 250 MA) Keine Zuordnung möglich Anzahl 6.942 5.928 4.472 2.660 291 Anteil 34% 29% 22% 13% 1% 0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7999– 43 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 44/198 Abb. 7 Anzahl Antragsteller nach Bemessungsgrundlage, über alle Jahre Quelle: WIFO-Berechnungen. -) Zeitraum 16.9.2020-31.08.2025. -) N=25.349; Für die Gesamtwerte wurden die Summe der Antragsteller je Jahr verwendet. -) Einteilung der Bemessungsgrundlage: Je Antragsjahr wurde der finanzielle Rahmen des Personals je Vorhaben bzw. 60 % der Auftragnehmer Auftragssumme, wenn die Tätigkeit vollständig in Auftrag gegeben wurde und keine Informationen zum finanziellen Rahmen des Personals vorliegt aufsummiert. Verteilung nach Bundesländern Die Verteilung nach Ländern wird zunächst ebenfalls auf Basis der zuletzt eingereichten Anträge auf Unternehmensebene (20.292) dargestellt. Diese zeigt eine deutliche Überrepräsentation von Unternehmen aus traditionell FuE-starken Ländern: Addiert man die Unternehmen aus Bayern, Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg auf, entfallen allein auf diese drei Länder 62 % aller bisherigen Unternehmen mit Anträgen auf Bescheinigung bei der BSFZ. Demgegenüber machen Unternehmen aus dem Saarland, Mecklenburg-Vorpommern und Bremen gerade einmal knapp 2 % der Antragsteller aus. Abb. 8 Anzahl der Unternehmen und kumulierter Prozentsatz nach Bundesländern Quelle: WIFO-Berechnungen. -) Zeitraum 16.9.2020-31.08.2024; -) N=20.292 -) Zuordnung zu den Bundesländern anhand des letzt-eingereichten Antrages. Die angegebene Grundgesamtheit weicht von der Gesamtzahl in der Abbildung ab, da sieben Beobachtungen keinem Bundesland zugeordnet werden konnten. 13.549 4.760 3.449 1.263 697 1.631 0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000 16.000 <0,5 0,5-1,0 1,0-2,0 2,0-3,0 3,0-4,0 >4,0 in Mio. € 5.050 3.835 3.633 1.549 1.411 1.188 730 625 620 402 325 300 192 153 139 125 - 20 40 60 80 100 0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 Anzahl Anteil kummuliert Drucksache 21/7999 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode– 44 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 45/198 Dieses Bild ändert sich jedoch, wenn man die Anzahl der Unternehmen je Land in Relation zu den regionalen internen FuE-Ausgaben12 des jeweiligen Landes setzt. Dies ist sinnvoll, wenn sowohl Größenunterschiede als auch Unterschiede in der Wirtschaftsstruktur der einzelnen Bundesländer berücksichtigt werden sollen. Während, in absoluten Zahlen, beeinflusst durch Größe und Wirtschaftsstruktur, die meisten beantragenden Unternehmen aus Bayern, Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen kommen, zeigt sich bei Betrachtung der Antragsteller je Land in Relation zu den jeweiligen internen FuE-Ausgaben ein homogeneres Bild. Bei dieser Betrachtungsweise wird deutlich, dass die FuE-Bescheinigung durch die BSFZ in den Bundesländern deutlich ausgeglichener ist. Zudem ändert sich bei einer Gewichtung mit regionalen FuE-Ausgaben die Reihung der Länder. Dabei zeigt sich, dass in Relation zu den FuE-Ausgaben nun die meisten Anträge von Unternehmen aus Sachsen-Anhalt gestellt werden. Mit 0,7 beantragenden Unternehmen je 1 Mio. Euro FuE Aufwendungen befindet sich dieses Bundesland nun sogar an erster Stelle. Auch Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und das Saarland, die eher eine geringe Anzahl an beantragenden Unternehmen bzw. an Anträgen aufweisen, sind bei den beantragenden Unternehmen je 1 Mio. Euro FuE-Aufwendungen im oberen Bereich verortet. Einzig Berlin ist auch bei der reinen Anzahl an beantragenden Unternehmen im oberen Bereich zu finden. Dies liegt daran, dass Berlin, im Vergleich zu anderen Bundesländern, eine hohe Zahl beantragende Unternehmen und einen geringeren Betrag an FuE Aufwendungen aufweist. Im Vergleich zum Vorjahr hat es in den drei erstgereihten Bundesländern (Sachsen-Anhalt, Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern) die größte Steigerung gegeben (zwischen 0,20 und 0,22 Anträgen je 1 Mio. Euro FuE Aufwendungen). Am geringsten ist, nach dieser Betrachtungsweise, die Inanspruchnahme in Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg, was vermutlich an der FuE-Dominanz von Großunternehmen in diesen Bundesländern liegt. Abb. 9 Anzahl der Unternehmen in Relation zu den FuE-Ausgaben nach Bundesländern Quelle: Stifterverband Wissenschaftsstatistik 2023, Destatis, VGR der Länder, BA=Bundesagentur für Arbeit; WIFO-Berechnungen. -) Zeitraum 16.9.2020-31.08.2025; -) N=20.292 -) Zuordnung zu den Bundesländern anhand des letzt-eingereichten Antrages. 12 Als interne Ausgaben werden ungeachtet der Finanzierungsquellen alle zur Durchführung von Forschung und Entwicklung im Inland oder innerhalb einer Berichtseinheit (Unternehmen, Universität, Forschungseinrichtung, etc.) verwendeten Mittel bezeichnet (vgl. Frascati-Handbuch 2002, §§ 358 f.). Unter externe FuE-Ausgaben werden hingegen Ausgaben für FuE-Leistungen verstanden, die außerhalb einer Berichtseinheit für diese erbracht werden (vgl. Frascati-Handbuch 2002, § 408). 0,70 0,65 0,62 0,61 0,53 0,45 0,35 0,35 0,34 0,32 0,24 0,20 0,19 0,18 0,15 0,12 - 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70 0,80 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7999– 45 – V orabfassung – w ird durch die lektorierte Fassung ersetzt. Evaluation des Forschungszulagengesetzes 2025 46/198 Zusätzlich kann die regionale Betrachtungsweise auch auf Ebene der Vorhaben erfolgen. Hierbei zeigt sich ein ähnliches Muster wie bei der Anzahl der Unternehmen. Kumuliert man die Summe der approximierten Bemessungsgrundlage über die Vorhaben, für welche ein Antrag auf FuE-Bescheinigung vorliegt, zeigt sich erneut der Größeneffekt der Bundesländer. Große, bevölkerungsreiche Länder weisen kumuliert die höchsten Vorhabensummen auf. In Bayern wurde für Vorhaben im Wert von rund 34 Mrd. EUR eine FuE-