Fünfzehnter Bericht der Bundesregierung über die Auswirkungen des Gesetzes zur Bekämpfung der illegalen Beschäftigung

Fünfzehnter Bericht der Bundesregierung über die Auswirkungen des Gesetzes zur Bekämpfung der illegalen Beschäftigung Deutscher Bundestag Drucksache 21/6100 21. Wahlperiode 21.05.2026 Unterrichtung durch die Bundesregierung Fünfzehnter Bericht der Bundesregierung über die Auswirkungen des Gesetzes zur Bekämpfung der illegalen Beschäftigung Inhal tsverzeichnis Seite I. Gegenstand ......................................................................................... 6 A. Auftrag ................................................................................................ 6 B. Ziel ...................................................................................................... 6 C. Berichtsgrundlagen .............................................................................. 6 II. Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung ...................................... 7 A. Allgemeines ......................................................................................... 7 1. Begriffe und Schwerpunkte im Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz ... 7 2. Umfang und Entwicklung ................................................................... 7 3. Zusammenarbeit auf nationaler und internationaler Ebene ................. 8 4. Auswirkungen der Corona-Pandemie.................................................. 10 5. Evaluierung des Gesetzes gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch................................................................... 10 B. Finanzkontrolle Schwarzarbeit der Zollverwaltung ............................ 10 1. Auftrag und Zielstellung ..................................................................... 10 2. Entwicklung der Personal- und Sachausstattung ................................. 11 2.1 Personal (operativ) .............................................................................. 11 2.2 Sachausstattung ................................................................................... 11 Zugeleitet mit Schreiben des Bundesministeriums der Finanzen vom 21. Mai 2026 gemäß Beschluss vom 12. November 1981 (Bundestagsdrucksache 9/975) in Verbindung mit Beschluss vom 15. Oktober 2003 auf Bundestagsdrucksache 15/1728. Seite 3. Arbeitsergebnisse der FKS .................................................................. 12 4. Schwere strukturelle Kriminalität und Organisierte Kriminalität ....... 13 4.1 Allgemeines ......................................................................................... 13 4.2 Schwere strukturelle Kriminalität ....................................................... 13 4.3 Organisierte Kriminalität ..................................................................... 14 5. Erfahrungen und Entwicklungen im Zusammenhang mit der „Kleinen StA“ ............................................................................... 14 6. Risikomanagement .............................................................................. 15 6.1 Allgemeines ......................................................................................... 15 6.2 Operatives Risikomanagement ............................................................ 15 6.3 Strategisches Risikomanagement ........................................................ 16 C. Schwarzarbeit ...................................................................................... 16 1. Sozialversicherungsrechtliche Verstöße .............................................. 16 1.1 Umfang und Entwicklung ................................................................... 17 1.2 Zusammenarbeit der Behörden und Stellen ........................................ 20 1.3 Besondere Begehungsweisen .............................................................. 20 2. Steuerrechtliche Verstöße.................................................................... 22 2.1 Umfang und Entwicklung ................................................................... 23 2.2 Zusammenarbeit der Behörden und Stellen ........................................ 23 2.3 Besondere Begehungsweisen .............................................................. 23 3. Sozialleistungsbetrug und unrechtmäßiger Leistungsbezug beim Kindergeld .................................................................................. 24 3.1 Umfang und Entwicklung ................................................................... 24 3.2 Zusammenarbeit der Behörden und Stellen ........................................ 25 3.3 Besondere Begehungsweisen / systematischer (bandenmäßiger) Sozialleistungsbetrug .......................................................................... 27 4. Handwerks- oder gewerberechtliche Verstöße .................................... 28 4.1 Umfang und Entwicklung ................................................................... 29 4.2 Zusammenarbeit der Behörden und Stellen ........................................ 29 4.3 Besondere Begehungsweisen .............................................................. 29 D. Illegale Beschäftigung ......................................................................... 30 1. Entwicklungen in den gemeinsamen Vorschriften nach Mindestlohngesetz, Arbeitnehmerüberlassungsgesetz und Arbeitnehmer-Entsendegesetz ............................................................. 30 2. Verstöße gegen das Arbeitnehmer-Entsendegesetz ............................. 31 2.1 Umfang und Entwicklungen ................................................................ 31 2.2 Zusammenarbeit der Behörden und Stellen ........................................ 31 2.3 Besondere Begehungsweisen .............................................................. 32 Seite 3. Verstöße gegen das Mindestlohngesetz............................................... 32 3.1 Umfang und Entwicklungen ................................................................ 33 3.2 Zusammenarbeit der Behörden und Stellen ........................................ 33 3.3 Besondere Begehungsweisen .............................................................. 33 4. Verstöße gegen die Lohnuntergrenze nach dem Arbeitnehmerüberlassungsgesetz ........................................................ 34 4.1 Umfang und Entwicklungen ................................................................ 34 4.2 Zusammenarbeit der Behörden und Stellen ........................................ 34 4.3 Besondere Begehungsweisen .............................................................. 34 5. Illegale und unerlaubte Arbeitnehmerüberlassung .............................. 35 5.1 Umfang und Entwicklungen ................................................................ 35 5.2 Zusammenarbeit der Behörden und Stellen ........................................ 36 5.3 Besondere Begehungsweisen .............................................................. 36 6. Illegale Ausländerbeschäftigung ......................................................... 37 6.1 Umfang und Entwicklung ................................................................... 37 6.2 Zusammenarbeit der Behörden und Stellen ........................................ 38 6.3 Besondere Begehungsweisen .............................................................. 38 7. Anbieten und Nachfragen der Arbeitskraft im öffentlichen Raum ............................................................................... 38 8. Menschenhandel zum Zweck der Ausbeutung der Arbeitskraft und Zwangsarbeit ................................................................................ 38 8.1 Umfang und Entwicklungen ................................................................ 38 8.2 Zusammenarbeit mit Behörden und Stellen ........................................ 39 8.3 Besondere Begehungsweisen .............................................................. 40 III. Maßnahmen zur Bekämpfung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung ...................................................................... 41 A. Rechtliche Entwicklung in Europa und Deutschland .......................... 41 1. Europa ................................................................................................. 41 1.1 Richtlinie (EU) 2022/2041 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Oktober 2022 über angemessene Mindestlöhne in der Europäischen Union (ABl. L 275 vom 25. Oktober 2022) ............................................................................... 41 1.2 Richtlinie (EU) 2023/977 über den Informationsaustausch zwischen den Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten und zur Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2006/960/JI des Rates (ABl. L 134 vom 22. Mai 2023) ................................................ 41 1.3 Richtlinie (EU) 2024/1712 zur Änderung der Richtlinie 2011/36/EU zur Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels und zum Schutz seiner Opfer (ABl. L 1712 vom 24. Juni 2024) .............................................................................. 41 Seite 2. Deutschland ......................................................................................... 41 2.1 Arbeitsschutzkontrollgesetz ................................................................ 41 2.2 Gesetz zur Erhöhung des Schutzes durch den gesetzlichen Mindestlohn und zu Änderungen im Bereich der geringfügigen Beschäftigung vom 28. Juni 2022 ....................................................... 42 2.3 Vierte Verordnung zur Anpassung der Höhe des Mindestlohns vom 24. November 2023 ..................................................................... 43 2.4 Tarifverträge, die gemäß § 3 AEntG per Rechtsverordnung erstreckt oder allgemeinverbindlich erklärt wurden und Arbeitsbedingungen enthalten, deren Einhaltung durch die Behörden der Zollverwaltung kontrolliert werden .............................. 43 2.5 Fünfte und Sechste Verordnung über zwingende Arbeitsbedingungen für die Pflegebranche vom 22. April 2022 bzw. 28. November 2023 .................................................................... 44 2.6 Fünfte und sechste Verordnung über eine Lohnuntergrenze in der Arbeitnehmerüberlassung vom 23. Oktober 2024......................... 44 2.7 Erste Verordnung zur Änderung der Mindestlohndokumentationspflichtenverordnung vom 15. Dezember 2023 ............................................................................. 45 2.8 Gesetz vom 18. August 2023 sowie Verordnung vom 31. August 2023 zur Weiterentwicklung des Fachkräfteeinwanderungsgesetzes ...................................................... 45 2.9 Verordnung zur vorübergehenden Befreiung vom Erfordernis eines Aufenthaltstitels von anlässlich des Krieges in der Ukraine eingereisten Personen vom 7. März 2022 sowie die entsprechende Änderungsverordnungen (zuletzt vom 17. Mai 2024) ................................................................. 46 2.10 Gesetz zur Regelung der Entsendung von Kraftfahrern und Kraftfahrerinnen im Straßenverkehrssektor und zur grenzüberschreitenden Durchsetzung des Entsenderechts vom 28. Juni 2023 ....................................................................................... 47 2.11 Bekanntmachung zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2022/2041 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Oktober 2022 über angemessene Mindestlöhne in der Europäischen Union (BGBl. 2024 I Nr. 313 vom 23. Oktober 2024) ....................................................................... 48 2.12 Gesetz zur Durchführung der Verordnung (EU) 2017/2226 und der Verordnung (EU) 2018/1240 sowie zur Änderung des Aufenthaltsgesetzes, des Freizügigkeitsgesetzes/EU, des Gesetzes über das Ausländerzentralregister und der Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über das Ausländerzentralregister ...................................................................... 48 B. Administrative Maßnahmen ................................................................ 48 1. Expertengruppen auf Ebene der Europäischen Kommission .............. 48 1.1 Teilnahme an der Posting of Drivers Expert Group (PDEG) .............. 48 1.2 Teilnahme an der Expertengruppe zur eDeclaration ........................... 49 Seite 2. Europäische Arbeitsbehörde – European Labour Authority (ELA) .... 49 3. Grenzüberschreitende Zusammenarbeit .............................................. 50 3.1 Bilaterale Zusammenarbeitsvereinbarungen über die Bekämpfung grenzüberschreitender Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung ...................................................................................... 50 3.2 Electronic Exchange of Social Security Information .......................... 50 4. Bündnisse ............................................................................................ 51 5. Task-Force zur Bekämpfung des Missbrauchs der grenzüberschreitenden Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit ......................................................................... 53 6. Bund-Länder-Erfahrungsaustausch ..................................................... 53 7. Bund-Länder-Arbeitsgruppe Menschenhandel zum Zweck der Arbeitsausbeutung ............................................................................... 54 8. Nationaler Aktionsplan gegen Arbeitsausbeutung und Zwangsarbeit ....................................................................................... 54 9. Nationaler Aktionsplan zur Prävention und Bekämpfung des Menschenhandels und zum Schutz der Betroffenen............................ 55 10. Berichterstattungsstelle zu Menschenhandel ....................................... 55 11. Servicestelle gegen Arbeitsausbeutung, Zwangsarbeit und Menschenhandel .................................................................................. 55 IV. Gesetzgebungsverfahren und Vorschläge zur Verbesserung der Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung ..................................................................................... 57 A. Gesetzgebungsverfahren / Entschließungen des Bundesrates ............. 57 1. Evaluierung des Gesetzes gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch................................................................... 57 2. Gesetz zur Modernisierung und Digitalisierung der Schwarzarbeitsbekämpfung................................................................. 59 3. Dreizehntes Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze ................................................ 60 B. Länder ................................................................................................. 61 C. Verbände ............................................................................................. 62 V. Ausblick .............................................................................................. 64 VI. Anlagen ............................................................................................... 65 I. Gegenstand A. Auftrag Mit der Vorlage dieses Berichts kommt die Bundesregierung dem vom 9. Deutschen Bundestag in seiner 64. Sitzung am 12. November 1981 bei der Verabschiedung des Gesetzes zur Bekämpfung der illegalen Beschäftigung (BillBG) erteilten Auftrag nach, dem Deutschen Bundestag alle vier Jahre über die Erfahrungen bei der Anwendung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes (AÜG) zu berichten und ursprünglich hierbei die bei der Anwendung des BillBG gewonnenen Erfahrungen einzubeziehen. Die Berichte wurden durch Beschluss des Deutschen Bundestages vom 15. Oktober 2003 (Bundestagsdrucksache 15/1728) getrennt. Der Berichtsteil über die Erfahrungen bei der Anwendung des AÜG verbleibt unter der Federführung des BMAS. Der Bericht über die Auswirkungen des Gesetzes zur Bekämpfung der illegalen Beschäftigung wurde der Federführung des BMF übertragen. Der letzte und damit der Vierzehnte Bericht der Bundesregierung wurde dem Deutschen Bundestag am 18. Juni 2021 (Bundestagsdrucksache 19/31265) vorgelegt. Im Schwerpunkt wurden dort die Auswirkungen des Gesetzes gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch vom 11. Juli 2019 beleuchtet. B. Ziel Der Bericht stellt entsprechend dem Auftrag des Deutschen Bundestages die Entwicklung der Bekämpfung der Schwarzarbeit und der illegalen Beschäftigung für die Jahre 2021 bis einschließlich 2024 dar. Er beschränkt sich dabei wie die vorangegangenen Berichte nicht allein auf die Erfahrungen mit dem BillBG bzw. seit 2004 mit dem Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz (SchwarzArbG), sondern stellt die Entwicklung im gesamten Bereich der Schwarzarbeit und der illegalen Beschäftigung einschließlich der Nichteinhaltung von Mindestlohnverpflichtungen dar. C. Berichtsgrundlagen Der Bericht beruht auf Beiträgen der Länder sowie auf Stellungnahmen der Berufsgenossenschaft Nahrungsmittel und Gastgewerbe (BGN), der Bundesagentur für Arbeit (BA), der Bundesinnung für das Gerüstbauer-Handwerk, der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA), der Deutschen Gesetzlichen Unfallversicherung (DGUV), des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB), des Deutschen Hotel- und Gaststättenverbands (DEHOGA), der Deutschen Rentenversicherung (DRV) Bund, der DRV Knappschaft-Bahn-See, des GKV- Spitzenverbandes, der Generalzolldirektion (GZD), des Hauptverbandes der Deutschen Bauindustrie (HDB), der SOKA-BAU, des Zentralverbandes des Deutschen Baugewerbes (ZDB) und des Zentralverbandes des Deutschen Handwerks (ZDH). II. Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung A. Allgemeines 1. Begriffe und Schwerpunkte im Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung erfüllen regelmäßig mehrere Tatbestände. Die Darstellung im Bericht orientiert sich an dem Schwerpunkt der jeweiligen Begehungsweise und ordnet diese dem jeweiligen Stammgesetz zu. So gehen beispielsweise Mindestlohnverstöße mit Beitragsausfällen der Sozialversicherung einher. Deshalb sind die nachfolgend dargestellten besonderen Begehungsweisen auch im Kontext der anderen Rechtsvorschriften zu betrachten. Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung sind in § 1 Absatz 2 und 3 SchwarzArbG legaldefiniert. Schwarzarbeit leistet gemäß § 1 Absatz 2 Satz 1 Nummer 1 und 2 SchwarzArbG, wer Dienst- oder Werkleistungen erbringt oder ausführen lässt und dabei als Arbeitgeber, Unternehmer oder versicherungspflichtiger Selbstständiger seine sich auf Grund der Dienst- oder Werkleistungen ergebenden sozialversicherungsrechtlichen Melde-, Beitrags- oder Aufzeichnungspflichten nicht erfüllt oder als Steuerpflichtiger seine sich auf Grund der Dienst- oder Werkleistungen ergebenden steuerlichen Pflichten nicht erfüllt. Ferner ist der Tatbestand der Schwarzarbeit nach § 1 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und 4 SchwarzArbG erfüllt, wenn ein Empfänger von Sozialleistungen seine sich auf Grund der Dienst- oder Werkleistungen ergebenden Mitteilungspflichten gegenüber dem Sozialleistungsträger nicht erfüllt oder ein Erbringer von Dienst- oder Werkleistungen seiner sich daraus ergebenden Verpflichtung zur Anzeige vom Beginn des selbstständigen Betriebes eines stehenden Gewerbes (§ 14 GewO) nicht nachgekommen ist oder die erforderliche Reisegewerbekarte (§ 55 GewO) nicht erworben hat. Gleiches gilt nach § 1 Absatz 2 Satz 1 Nummer 5 SchwarzArbG für einen Erbringer von Dienst- oder Werkleistungen, der ein zulassungspflichtiges Handwerk als stehendes Gewerbe selbstständig betreibt, ohne in der Handwerksrolle eingetragen zu sein (§ 1 HwO). Schwarzarbeit leistet auch, wer vortäuscht, eine Dienst- oder Werkleistung zu erbringen oder ausführen zu lassen, und wenn er selbst oder ein Dritter dadurch Sozialleistungen nach dem SGB II oder SGB III zu Unrecht bezieht (§ 1 Absatz 2 Satz 2 SchwarzArbG). Gemäß § 1 Absatz 3 SchwarzArbG übt eine illegale Beschäftigung aus, wer Ausländer und Ausländerinnen als Arbeitgeber unerlaubt beschäftigt oder als Entleiher unerlaubt tätig werden lässt oder wer als Ausländer oder Ausländerin unerlaubt eine Erwerbstätigkeit ausübt. Ferner liegt illegale Beschäftigung vor, wenn ein Arbeitgeber Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen ohne erforderliche Erlaubnis nach § 1 Absatz 1 Satz 1 des AÜG oder entgegen den Bestimmungen nach § 1 Absatz 1 Satz 5 und 6, § 1a oder § 1b AÜG überlässt oder für sich tätig werden lässt. Gleiches gilt für einen Arbeitgeber, der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen beschäftigt, ohne dass die Arbeitsbedingungen nach Maßgabe des MiLoG, des AEntG oder des § 8 Absatz 5 AÜG in Verbindung mit einer Rechtsverordnung nach § 3a Absatz 2 Satz 1 AÜG eingehalten werden, der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen zu ausbeuterischen Arbeitsbedingungen beschäftigt oder der als Inhaber oder Dritter Personen entgegen § 6a Absatz 2 des GSA Fleisch tätig werden lässt. Ausnahmen von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung sind in § 1 Absatz 4 SchwarzArbG geregelt. 2. Umfang und Entwicklung Umfang und Entwicklung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung zu messen und das Verhältnis zum offiziellen BIP zu belegen, ist nach wie vor nicht möglich. Dies liegt in der Natur der Schwarzarbeit, die sich als Teil der Schattenwirtschaft in der Regel im Verborgenen abspielt und somit der direkten statistischen Erfassung entzieht. Im Rahmen von Studien haben auch in diesem Berichtszeitraum verschiedene Institute versucht, den Umfang der Schattenwirtschaft und Schwarzarbeit zu schätzen. Diese Studien wurden nicht von der Bundesregierung beauftragt. Ihre Validität wird von der Bundesregierung an dieser Stelle nicht beurteilt. Den jährlichen Analysen des Instituts für Angewandte Wirtschaftsforschung an der Universität Tübingen (IAW) in Zusammenarbeit mit Professor Dr. Friedrich Schneider (Universität Linz) zufolge hat sich das Verhältnis von Schattenwirtschaft und offizieller Wirtschaft im Berichtszeitraum 2021 bis 2024 weiter verschoben. Prognostiziert wurde ein Anstieg der Schattenwirtschaft zu einem Umfang von etwa 11,1 Prozent des BIP in 2024 (2021: 9,2 Prozent, 2022: 9,7 Prozent, 2023: 10,1 Prozent, 2024: 11,1 Prozent). Hinter dieser Annahme steht ein geschätzter Umfang der Schattenwirtschaft von 338 Mrd. Euro im Jahr 2021, 383 Mrd. Euro im Jahr 2022, 443 Mrd. Euro im Jahr 2023 und 482 Mrd. Euro im Jahr 2024. Damit liegt Deutschland im Vergleich zu den OECD-Ländern mit der Größe seiner Schattenwirtschaft immer noch im Mittelfeld unterhalb des ungewichteten Durchschnitts. Nach den Erfahrungswerten der zuständigen Prüf- und Kontrollbehörden und der betroffenen Wirtschaftskreise liegen die Schwerpunkte der Schwarzarbeit und der illegalen Beschäftigung vorrangig in den in § 2a Absatz 1 SchwarzArbG sowie in § 28a Absatz 4 Satz 1 des SGB IV genannten Branchen. Diese unterliegen einer fortlaufenden Betrachtung und werden im Bedarfsfall angepasst. Maßgeblich für eine Aufnahme in den Branchenkatalog sind die Strukturen der betreffenden Branchen. Ein erhöhtes Risiko für Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung und Anfälligkeit für Gesetzesverstöße in einer Branche begründet ein erhöhtes Prüfbedürfnis, das ebenso wie branchenspezifische Erschwernisse des Prüfgeschehens eine Aufnahme in den § 2a Absatz 1 SchwarzArbG nahelegt. Als regelmäßig relevante Faktoren gelten: ⎯ Lohnintensive Tätigkeiten ⎯ Hoher Lohndruck / Kostenwettbewerb ⎯ Hoher Anteil an geringqualifizierter und saisonaler Arbeit ⎯ Komplexe Strukturen mit mehreren Subunternehmen ⎯ Hohe Personalfluktuation ⎯ Mobilität und wechselnde Einsatzorte ⎯ Anfälligkeit für illegale Ausländerbeschäftigung In erster Linie sind die Feststellungen und Beobachtungen der FKS ausschlaggebend für die Beurteilung der Branchenauswahl. Aber auch die Informationen und Erkenntnisse von Ländern, Verbänden, Gewerkschaften und Zusammenarbeitsbehörden tragen einen bedeutenden Teil zur Bewertung bei. Im Berichtszeitraum gab es keine Veränderung des Kataloges. Der Katalog wurde nach dem Berichtszeitraum durch das Gesetz zur Modernisierung und Digitalisierung der Schwarzarbeitsbekämpfung geändert (hierzu nähere Ausführungen unter IV.A.2). Zielrichtung des § 2a SchwarzArbG ist die Vereinfachung der Prüfungshandlungen in den häufig geprüften Branchen sowie der Schutz redlicher Unternehmen, ohne dabei die gesamte Branche zu stigmatisieren. Der Schwerpunkt der Prüftätigkeit der FKS betraf im Berichtszeitraum daher insbesondere die lohnintensiven Branchen, wie das Bauhaupt- und Baunebengewerbe, das Hotel- und Gaststättengewerbe sowie das Speditions-, Transport- und Logistikgewerbe; auch wenn Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung nach wie vor in nahezu allen Wirtschaftsbereichen festzustellen ist. Daher verfolgt die FKS im Rahmen ihres Prüfauftrages auch in Bezug auf diese Branchen einen ganzheitlichen Ansatz mit dem Ziel, im Rahmen des risikoorientierten Prüfungsansatzes in jedem Bereich Präsenz zu zeigen und auf diese Weise sowohl präventiv Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung vorzubeugen als auch den Verfolgungsdruck zu erhöhen. In diesem Zusammenhang sind bundesweite und regionale Schwerpunktprüfungen erfolgreiche und bewährte Formate, die im Berichtszeitraum durch neu definierte Sonderprüfungen ergänzt wurden. Neben den oben genannten Branchen wurden unter anderem auch bundesweite Schwerpunktprüfungen im Bereich der Paketdienste (als Teil des Speditions-, Transport und damit verbundenen Logistikgewerbes), des Wach- und Sicherheitsgewerbes und der Pflegebranche durchgeführt. Dies dient insbesondere zur Aufhellung von Dunkelfeldern, Gewinnung von aktuellen Erkenntnissen über branchenspezifische Entwicklungen sowie Senkung der gesellschaftlichen Akzeptanz von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung. Neben den bundesweit durchgeführten Schwerpunktprüfungen führte die FKS auch eine Vielzahl regionaler und örtlicher Schwerpunktprüfungen durch und beteiligte sich an einer Vielzahl von gemeinsamen Aktionstagen, etwa mit den nach Landesrecht für die Bekämpfung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung zuständigen Behörden. 3. Zusammenarbeit auf nationaler und internationaler Ebene Die wirksame Bekämpfung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung setzt eine koordinierte Zusammenarbeit und einen intensiven Informationsaustausch aller beteiligten Stellen voraus. Die FKS arbeitet mit einer Vielzahl von Behörden und Stellen eng zusammen. Die gesetzliche Grundlage hierfür schaffen insbesondere § 2 Absatz 4 und § 6 SchwarzArbG. In § 2 Absatz 4 Satz 1 SchwarzArbG sind insgesamt 20 Behörden und Stellen als sogenannte Zusammenarbeitsbehörden der FKS benannt. Hierzu zählen u. a. die Finanzbehörden, die Bundesagentur für Arbeit (auch in ihrer Funktion als Familienkasse), die gemeinsamen Einrichtungen und die zugelassenen kommunalen Träger nach dem SGB II, die Einzugsstellen, die Träger der Rentenversicherung und der Unfallversicherung, die für den Arbeitsschutz zuständigen Landesbehörden, die Polizeivollzugsbehörden sowie die Ausländerbehörden. Auf regionaler und örtlicher Ebene spielt der persönliche Kontakt der Beschäftigten der verschiedenen Behörden und Stellen eine wesentliche Rolle, z. B. durch gemeinsame Prüfungen, direkten Informationsaustausch sowie gemeinsame Workshops, Schulungen und gegenseitige Hospitationen. Regelmäßige Besprechungen zwischen der FKS und den Zusammenarbeitsbehörden tragen ebenfalls dazu bei, Fragen in und bei der Zusammenarbeit zu erörtern, neue Ideen zur Optimierung der Zusammenarbeit auszutauschen und im Rahmen der gesetzlichen Möglichkeiten umzusetzen. Auch die konsequente Übertragung regional erprobter Best-Practice-Ansätze auf das gesamte Bundesgebiet trägt maßgeblich zu einer fortlaufenden Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen der FKS und ihren Zusammenarbeitsbehörden bei. Zudem haben sich bundesweit sowohl auf Landesebene als auch auf regionaler Ebene zahlreiche Koordinierungsgruppen gebildet, die der Identifizierung von Schnittstellen und der Erörterung konkreter Fälle dienen. Gemeinsame Ermittlungsgruppen werden mit den Polizeibehörden der Länder und des Bundes sowie den Finanzbehörden der Länder, denen nach § 387 Absatz 2 AO die Zuständigkeit für Ermittlungen durch Rechtsverordnung übertragen wurde, bei komplexen Fallgestaltungen ad hoc oder dauerhaft eingerichtet. Ein wesentlicher Erfolgsfaktor dieser Zusammenarbeit sind dabei insbesondere die Finanzermittler aller beteiligten Ermittlungsbehörden, die für die Fälle der organisierten Schwarzarbeit die gesamten Schadenssummen ermitteln und vereinnahmen können. Seit nunmehr 25 Jahren besteht beim HZA Rosenheim die Ermittlungsgruppe „FORMICA“ zur intensiven Bekämpfung der Schwarzarbeit im Bauhaupt- und Nebengewerbe. Die beteiligten Stellen der Finanzverwaltung des Freistaates Bayern und der FKS arbeiten sehr erfolgreich zusammen. Unter anderem konnte die Ermittlungsgruppe im Jahr 2024 drei Ermittlungsverfahren mit einem Gesamtschaden von über 10 Mio. Euro abschließen und an die zuständige Staatsanwaltschaft abgeben. Als ein weiteres von vielen Formaten wird beispielhaft auf die Ermittlungskommission „Magic“ verwiesen. Gegenstand dieser gemeinsamen Ermittlungskommission mit der nordrhein-westfälischen Landespolizei ist die Bekämpfung des organisierten Sozialleistungsmissbrauchs. Hinsichtlich weiterer Ausführungen zum Thema Sozialleistungsbetrug und unrechtmäßiger Leistungsbezug von Kindergeld sowie die Zusammenarbeit der Behörden und Stellen wird auf die Ausführungen unter C.3 verwiesen. Zur Einrichtung der Gemeinsamen Ermittlungsgruppe Arbeitsausbeutung (GEA) wird auf die Ausführungen unter II.D.8.2 verwiesen. Ein wesentlicher Aspekt der Zusammenarbeit mit anderen Behörden ist, dass die FKS ihren Zusammenarbeitsbehörden die infolge ihrer Prüfungen und Ermittlungen aufgedeckten Sachverhalte mitteilt. So führt beispielsweise die Beschäftigung eines Arbeitnehmers oder einer Arbeitnehmerin, ohne Meldung zur Sozialversicherung und ohne Steuern abzuführen, in der Regel dazu, dass Sozialversicherungsbeiträge und Steuern durch die jeweilige Stelle nachzuerheben sind. Darüber hinaus werden mit den Zusammenarbeitsbehörden gemeinsame Prüfungen durchgeführt. Nach § 2 Absatz 2 Satz 2 SchwarzArbG ist die FKS beispielsweise zur Mitwirkung an Prüfungen der regionalen Familienkassen berechtigt. ZDB und ZDH gehen in ihren Stellungnahmen auf Probleme in der partnerschaftlichen Zusammenarbeit der FKS mit den HWK ein und fordern die Aufnahme der HWK in den Katalog der Zusammenarbeitsbehörden nach § 2 Absatz 4 SchwarzArbG, um hierdurch die gesetzlichen Voraussetzungen für einen umfassenden Informations- und Datenaustausch zu schaffen. Dieser Forderung wurde nicht nachgekommen, da ein Bedürfnis für einen gesetzlichen Anpassungsbedarf im Sinne einer Aufnahme der HWK als Zusammenarbeitsbehörden in § 2 Absatz 4 SchwarzArbG nicht besteht. Den HWK obliegt das Führen der Handwerksrolle und die Prüfung der Einhaltung der Eintragungsvoraussetzungen nach der Handwerksrolle. § 6 HwO regelt die Datenübermittlung aus der Handwerksrolle an öffentliche Stellen. Zuständig für die Verfolgung von Verstößen im Handwerksrecht sind die Schwarzarbeitsbekämpfungsbehörden der Länder nach § 2 Absatz 3 Nummer 2 SchwarzArbG, die Zusammenarbeitsbehörden der FKS sind und einen bewährten Austausch mit den Handwerkskammern pflegen. Die Zusammenarbeit der FKS mit den Landesbehörden für die handwerks- und gewerberechtliche Schwarzarbeitsbekämpfung hat sich in der Praxis bewährt (siehe auch Ausführungen unter C.4). Im internationalen Bereich bildete die Zusammenarbeit mit der Europäischen Arbeitsbehörde (ELA) einen Schwerpunkt. Durch diese wird die Vernetzung mit den europäischen Partnerländern und deren zuständigen Behörden deutlich gestärkt. Im Rahmen gemeinsamer Arbeitsgruppen, Workshops und gegenseitiger Besuche wurden neue Kontakte geknüpft und bestehende Kontakte ausgeweitet sowie zahlreiche grenzübergreifende konzertierte Prüfmaßnahmen durchgeführt (hierzu wird auf die Ausführungen unter III.B.2 verwiesen). 4. Auswirkungen der Corona-Pandemie Die COVID-19-Pandemie war im Jahr 2021 noch sehr präsent und beeinflusste die Aufgabenwahrnehmung der FKS, insbesondere das Prüfgeschehen, erheblich. Es wurde zu jeder Zeit sichergestellt, dass die Auftragserfüllung bzw. Wirkkraft der FKS erhalten blieb, ohne den gesundheitlichen Schutz der Beschäftigten und Beteiligten außer Acht zu lassen. Situativ wurde das Prüfgeschehen entsprechend an die pandemische Lage angepasst und die Aufgabenverrichtung verstärkt an der Dienststelle wahrgenommen. So wurde insbesondere während der Lockdown-Maßnahmen die Abarbeitung von Altverfahren fokussiert und im weiteren Verlauf mit zunehmender Lockerung der pandemiebedingten Einschränkungen das Prüfgeschehen wieder gesteigert. Die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie machten – insbesondere auch branchenbezogen – inhaltliche Anpassungen der Prüftätigkeit der FKS erforderlich. Da verschiedene Branchen aufgrund der COVID-19-Pandemie teils deutliche Auftragszuwächse zu verzeichnen hatten, während es in anderen Branchen aufgrund der Lockdown-Maßnahmen zu erheblichen Auftragseinbußen bis hin zum Stillstand kam, wurde der Schwerpunkt der Prüfmaßnahmen auf die weniger von Einschränkungen betroffenen Bereiche gelegt. Branchen wie beispielsweise das Bauhaupt- und Baunebengewerbe waren, wie auch durch den Hauptverband der Deutschen Bauwirtschaft und den Zentralverband Deutsches Baugewerbe berichtet, trotz einiger pandemiebedingter Lieferprobleme und Preissteigerungen bei Baumaterialien weniger von den Auswirkungen der Pandemie betroffen als das Gaststätten- und Beherbergungsgewerbe (gesetzlich angeordnete Schließung). Dem COVID-19-Pandemie-bedingten geänderten Verbraucherverhalten hin zu mehr Einkäufen im Versandhandel und dem damit verbundenen massiven Anstieg des Paketaufkommens in der Kurier-, Express- und Paketbranche wurde durch regionale und überregionale Schwerpunktprüfungen in dieser Branche und auch in der übergeordneten statistischen Branche des Speditions-, Transport- und damit verbundenen Logistikgewerbes Rechnung getragen. Eine Sonderrolle nahm die Fleischwirtschaft ein, welche trotz der hygienebedingten Einschränkungen wegen des neuen Gesetzes zur Sicherung von Arbeitnehmerrechten in der Fleischwirtschaft (GSA Fleisch) im Fokus des Prüfgeschehens stand (vgl. hierzu auch die Ausführungen unter III.A.2.1). Auch die COVID-Testzentren waren in dieser Zeit verstärkt Gegenstand der Prüfungen der FKS. Unter anderem wurden im Jahr 2022 im Rahmen einer regionalen Schwerpunktprüfung eine Vielzahl von Anhaltspunkten für Verstöße gegen Mindestlohnvorschriften und gegen sozialversicherungsrechtliche Vorschriften festgestellt. Nach Aufhebung der Pandemielage wurde das Prüfgeschehen im Laufe des Jahres 2022 wieder in der standardisierten Vorgehensweise aufgenommen. Dadurch konnten auch wieder regelmäßige und auch personalintensive Prüfungen im Außendienst durchgeführt werden. 5. Evaluierung des Gesetzes gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch Das Gesetz gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch vom 11. Juli 2019, über dessen Auswirkungen im Vierzehnten Bericht schwerpunktmäßig berichtet wurde, wurde im aktuellen Berichtszeitraum evaluiert. Der Bericht über die Evaluierung des Gesetzes gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch wurde im November 2024 veröffentlicht (Bundestagsdrucksache 20/13850, hierzu folgen Ausführungen unter IV.A.1). B. Finanzkontrolle Schwarzarbeit der Zollverwaltung 1. Auftrag und Zielstellung Die FKS der Zollverwaltung trägt im Rahmen ihrer Aufgabenwahrnehmung durch umfangreiche Prüfungs- und Ermittlungsverfahren sowie die konsequente Ahndung von Verstößen entscheidend zur Sicherung der Sozialsysteme und Staatseinnahmen bei und ermöglicht damit faire Arbeits- und Wettbewerbsbedingungen. Dabei verfolgt die FKS einen ganzeinheitlichen Ansatz, der alle in Frage kommenden Prüffelder aufgrund des Auftrages gemäß § 2 Absatz 1 SchwarzArbG umfasst und nach dem Grundsatz „Qualität vor Quantität“ erfolgt. Strategisches Ziel der FKS ist es, durch eine risikoorientierte Wahrnehmung der Prüfungs- und Ermittlungstätigkeiten die Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung weiter zu intensivieren und dadurch stärker zur Sicherung der Sozialsysteme und Steuereinnahmen beizutragen. Besondere Schwerpunkte sind dabei die effiziente und wirkungsvolle Durchsetzung des Mindestlohns, eine Stärkung der Zusammenarbeit mit nationalen und internationalen Behörden und Stellen sowie die Bekämpfung von schwerer struktureller und Organisierter Kriminalität. Zur Unterstützung dieses Auftrages wurde der Schwerpunkt insbesondere auf Digitalisierung (insbesondere bei der Einsatzunterstützung), Vereinfachung von interner und externer Zusammenarbeit (insbesondere im Bereich Datenaustausch) und konsequente Fokussierung auf bundesweit risikobehaftete Bereiche (beispielsweise die Verlegung von Glasfaserkabeln, Plattformökonomie) gelegt. 2. Entwicklung der Personal- und Sachausstattung Im Berichtszeitraum waren nachfolgende Entwicklungen im Rahmen der Personal- und Sachausstattung zu verzeichnen. 2.1 Personal (operativ) Jahr 2021 2022 2023 2024 Stammbesetzung in AK 7.770 8.240 8.891 9.477 festgesetzter Personalbedarf 8.976 9.586 10.465 10.656 Fehlbestand in Prozent 13,4 14,0 15,0 11,1 Quelle: Steuerungsunterstützung Zoll Der vorstehenden Tabelle ist zu entnehmen, dass der mit dem Gesetz gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch beschlossene Aufwuchs der Dienstposten der FKS operativ von 8.976 AK im Jahr 2021 auf 10.656 AK im Jahr 2024 umgesetzt wurde (+ 18,7 Prozent). Die Stammbesetzung in AK (ohne Berücksichtigung von Zu- und Abordnungen) im operativen Bereich der FKS konnte im Berichtszeitraum sogar um 22 Prozent gesteigert werden. Mit der verstärkten Einstellung und Ausbildung von Nachwuchskräften sowie der Anwerbung externer Fachkräfte wird die Stellenbesetzung weiter vorangetrieben. Es ist beabsichtigt, die FKS aufgrund bestehender Haushaltsvermerke (vergleiche Vierzehnter Bericht) sowie durch das Gesetz zur Modernisierung und Digitalisierung der Schwarzarbeitsbekämpfung (dazu Ausführungen unter IV.A.2) auch künftig durch weitere Planstellenzuläufe zu stärken. 2.2 Sachausstattung Die Sachausstattung der FKS konnte im Berichtszeitraum durch gezielte Investitionen verbessert werden. Ein Aspekt war dabei die flächendeckende Bereitstellung moderner Smartphones. Diese Geräte bieten verbesserte digitale Möglichkeiten und tragen somit zu einer Steigerung der Produktivität und Flexibilität bei. Auch mit der Erweiterung der Produktpalette zur Dokumentenprüfung durch Multifunktionslupen neben den bereits existierenden Dokumentenprüfkoffern steht der FKS nunmehr ein noch breiteres Spektrum an Instrumenten zur Echtheitsverifizierung vorgelegter Dokumente zur Verfügung. Insgesamt ist die Unterstützung der FKS mit moderner digitaler Technik von zentraler Bedeutung für eine qualitativ hochwertige Aufgabenerfüllung. Dementsprechend wurden die IT-Fachverfahren der FKS im Berichtszeitraum zielgerichtet fortentwickelt und durch Spezialsoftware (z. B. für den Bereich der Digitalen Forensik) ergänzt. Darüber hinaus wurden Applikationen für Smartdevices konzipiert, die perspektivisch auch mit den IT- Fachverfahren der FKS kommunizieren sollen. Zu nennen ist hier insbesondere die ZEPOS-App, die u. a. eine digitale Personenerfassung ermöglichen soll (Inbetriebnahme voraussichtlich im 1. Halbjahr 2026). Daneben steht die Ausstattung der Beschäftigten mit modernster technischer Hardware, insbesondere für Einsatz- und Ermittlungsarbeit im Fokus. 3. Arbeitsergebnisse der FKS Die wirkungsvolle Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung wurde durch die FKS auch in den letzten Jahren im Rahmen ihrer Prüf- und Ermittlungstätigkeit gewährleistet. Die FKS hat ihre Ausrichtung nach dem Grundsatz „Qualität vor Quantität“ im Berichtszeitraum konsequent weiterentwickelt, was sich auch in den aktuellen Arbeitsergebnissen widerspiegelt. Im Jahr 2023 wurde die für die FKS geltende strategische Vorgabe von 55.000 Arbeitgeberprüfungen jährlich aufgehoben. Ziel ist eine effektivere Prüftätigkeit, die faire Arbeits- und Wettbewerbsbedingungen fördert, konsequent Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung aufdeckt und die rechtstreuen Unternehmen dauerhaft entlastet. Dies wird durch eine risikoorientierte Auswahl der Prüfobjekte, den damit verbundenen zielgerichteten Ressourceneinsatz, die gezielte Festlegung des Zeitpunkts und Ortes der Prüfung sowie höhere Anforderungen an Qualität und Substanz der Prüfungen sichergestellt. Diese verstärkt risiko- und qualitätsorientierten Prüfungen erfordern einen höheren Zeitaufwand für die Vorbereitung, Durchführung und Nachbereitung der Prüfungen und führten daher naturgemäß zu einer Verringerung der absoluten Prüfungszahlen, insbesondere bei den sogenannten „Arbeitgeberprüfungen“ (Prüfungen nach dem SchwarzArbG mit Sichtung von Geschäftsunterlagen). Der Rückgang der Arbeitgeberprüfungen erklärt sich mithin aus einer bewussten Schwerpunktsetzung auf arbeitsintensive, substantielle Prüfungen. Daraus ergeben sich regelmäßig umfangreiche Ermittlungsverfahren, die über einen langen Zeitraum Personalkapazitäten binden, welche in weiterer Folge für andere Verfahren und Neueinleitungen nur eingeschränkt zur Verfügung stehen. Es zeigt sich dabei in der Gesamtbetrachtung ein stabiler Verlauf der eingeleiteten Verfahren und sonstigen Kennzahlen. Die Neuausrichtung ist auf hohe Akzeptanz bei Wirtschaftsverbänden und Gewerkschaften gestoßen und spiegelt häufig auch deren Forderungen wider. Jahr 2021 2022 2023 2024 Prüfung von Arbeitgebern 48.064 53.182 42.631 25.274 Eingeleitete Ermittlungsverfahren wegen Straftaten 120.345 111.501 101.423 96.813 Erledigte Ermittlungsverfahren wegen Straftaten 112.886 109.053 95.920 90.810 Eingeleitete Ermittlungsverfahren wegen Ordnungswidrigkeiten 32.524 47.928 48.812 49.686 Erledigte Ermittlungsverfahren wegen Ordnungswidrigkeiten 40.462 38.786 39.915 46.475 Summe der Geldstrafen aus Urteilen und Strafbefehlen (Mio. Euro) 34,45 37,70 30,52 30,40 Summe der festgesetzten Geldbußen, Verwarnungsgelder und Verfall (Mio. Euro) 35,55 32,04 96,08* 50,55 Schadenssummen im Rahmen der straf- und bußgeldrechtlichen Ermittlungen (Mio. Euro) 789,47 686,40 614,56 766,06 Summe der erwirkten Freiheitsstrafen (in Jahren) 1.624 1.383 987,4 1277,08 Quelle: Generalzolldirektion * Der hohe Wert im Jahr 2023 ist maßgeblich auf ein Einzelverfahren zurückzuführen. Die Ergebnisse im Bereich der strafrechtlichen Vermögensabschöpfung stellen sich wie folgt dar: Jahr Anzahl der Ermittlungsverfahren mit Sicherung Wert der Sicherung in Mio. Euro davon in Zusammenhang mit § 266a StGB vorläufig gesichert in Mio. Euro 2021 346 66,8 64,2 2022 329 53,4 49,7 2023 260 78,2 44,9 2024 319 46,8 44,2 Quelle: Generalzolldirektion Die Werte der letzten Jahre zeigen, dass die Durchführung von vermögensabschöpfenden Maßnahmen seit der Reform der strafrechtlichen Vermögensabschöpfung im Jahr 2017 stark zugenommen hat. Um dem zunehmenden öffentlichen Interesse für die Aufgabenwahrnehmung der FKS Rechnung zu tragen, werden deren Arbeitsergebnisse seit dem Jahr 2024 unter www.zoll.de umfassend transparent gemacht. 4. Schwere strukturelle Kriminalität und Organisierte Kriminalität 4.1 Allgemeines Die Bekämpfung der schweren strukturellen und Organisierten Kriminalität ist seit dem Jahr 2015 ein Schwerpunkt der Aufgabenwahrnehmung der FKS. Fortentwickelt wurde diese durch die Strategie zur Optimierung der Bekämpfung der Organisierten Kriminalität und Geldwäsche durch die Zollverwaltung ab dem Jahr 2023 und der Einrichtung der ersten regionalen Ermittlungszentren der FKS Ende des Jahres 2024. Diese ermöglichen eine weitere Spezialisierung der Ermittlungstätigkeit und bieten zugleich die Möglichkeit, auf kurzfristig entstehende Bedarfe wie Arbeitsspitzen aus eigener Kraft schnell und flexibel reagieren zu können. Verfahren im Bereich der schweren strukturellen und Organisierten Kriminalität sind ein weiterer wichtiger Baustein des insgesamt in der FKS entwickelten qualitativen Ansatzes. Sie sind besonders ressourcenintensiv, da sie eine umfassende Sachverhaltsaufklärung, weitreichende Ermittlungsschritte und eine engmaschige Abstimmung mit weiteren Stellen, insbesondere den Staatsanwaltschaften, erfordern. Die zunehmend angewandten Verschleierungstaktiken auf Seiten der Täter und Täterinnen fordern von den Bediensteten der FKS umfangreiche Ermittlungstätigkeiten und ein hohes Maß an Ermittlungsgeschick. Für die Aufdeckung und Verfolgung von schwerer struktureller und Organisierter Kriminalität ist das Zusammenwirken mit einer Vielzahl anderer Behörden erforderlich. So arbeitet die FKS im Rahmen ihrer Ermittlungstätigkeit intensiv mit den Polizeien der Länder und des Bundes sowie der Steuerfahndung zusammen, beispielsweise in Form von Unterstützungshandlungen bis hin zu gemeinsamen Ermittlungsgruppen. Eine besondere Bedeutung bei der Durchführung strafprozessualer Ermittlungen hat dabei auch der Informations- und Datenaustausch zwischen den nationalen und internationalen Behörden. 4.2 Schwere strukturelle Kriminalität Schwere strukturelle Kriminalität liegt vor, wenn sich mindestens drei Personen zusammengeschlossen haben und fortgesetzt (der Gruppe dienliche) Straftaten begehen, die einzeln oder in ihrer Gesamtheit von herausragender Bedeutung sind. Dies liegt im Regelfall vor, wenn eine erhebliche Beeinträchtigung des Sicherheitsgefühls der Bevölkerung oder eine empfindliche Störung des Rechtsfriedens eingetreten ist. Darüber hinaus sollte ein besonderes kriminelles Potenzial erkennbar sein. Diese Strukturen weisen in der Regel eine flache Hierarchie auf, bei der sich eine anlassbezogen ändernde Gruppenzusammensetzung um einen beständigen, dominierenden Kern bildet. Die Struktur setzt sich häufig heterogen zusammen und basiert oft auf langjährigen persönlichen und kriminellen Beziehungsgeflechten. Die Tatbeteiligten finden sich, ausgerichtet an der jeweiligen Straftat, arbeitsteilig, nach Fähigkeit bzw. Fertigkeit und auf Zeit mit dem Ziel der Profitmaximierung zusammen.1 1 Vergleiche Bundeslagebild OK 2023 vom 5. September 2024, S. 30. Die verschiedenen in den Abschnitten II.B obenund II.C beschriebenen Begehungsweisen des Vorenthaltens und Veruntreuens von Arbeitsentgelt, der Hinterziehung von Steuern, des Nichtgewährens von Mindestarbeitsbedingungen oder der illegalen Arbeitnehmerüberlassung durch das Vortäuschen von Werkverträgen werden zunehmend verschleiert, indem der Anschein legaler Geschäftsmodelle oder Geschäftspraktiken vermittelt wird. Dafür schaffen die Täter und Täterinnen zielgerichtet komplexe Systeme von Scheinfirmen, um im großen Umfang Sozialversicherungsbeiträge vorzuenthalten, Steuern zu hinterziehen oder Mindestarbeitsbedingungen zu verwehren und somit über lange Zeiträume den Gewinn systematisch zu maximieren. Diese Systeme von Scheinfirmen erstrecken sich immer öfter auch über verschiedene EU-Staaten und darüber hinaus. Auf veränderte rechtliche Rahmenbedingungen reagieren sie unverzüglich und versuchen durch immer komplexere Methoden, die kriminellen Geschäftsmodelle zu verschleiern. Jährlich werden durch die FKS mehr als 100 neue Verfahrenskomplexe eingeleitet, in denen die Merkmale der schweren strukturellen Kriminalität festgestellt werden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass aus Ermittlungen wegen schwerer struktureller Kriminalität weitere Ermittlungen – sogenannte Folgeverfahren – resultieren. 4.3 Organisierte Kriminalität Die FKS ermittelt auch gegen Tätergruppierungen, die der Organisierten Kriminalität zuzuordnen sind. Organisierte Kriminalität ist die von Gewinn- oder Machtstreben bestimmte planmäßige Begehung von Straftaten, die einzeln oder in ihrer Gesamtheit von erheblicher Bedeutung sind, wenn mehr als zwei Beteiligte auf längere oder unbestimmte Dauer arbeitsteilig a) unter Verwendung gewerblicher oder geschäftsähnlicher Strukturen, b) unter Anwendung von Gewalt oder anderer zur Einschüchterung geeigneter Mittel oder c) unter Einflussnahme auf Politik, Medien, öffentliche Verwaltung, Justiz oder Wirtschaft zusammenwirken (der Begriff umfasst nicht Straftaten des Terrorismus).2 Im Berichtszeitraum wurden insgesamt 187 Verfahren der FKS von den jeweils zuständigen Staatsanwaltschaften als OK-Verfahren eingestuft: Jahr 2021 2022 2023 2024 bearbeitete OK-Verfahren FKS 43 45 51 48 Quelle: Generalzolldirektion Das aktuelle Bundeslagebild Organisierte Kriminalität, zu dem die FKS seit 2019 zuliefert, zeigt, dass fast 40 Prozent aller Verfahren, die in dem Deliktsbereich „Kriminalität im Zusammenhang mit dem Wirtschaftsleben“ geführt werden, aus von der FKS geführten OK-Ermittlungen resultieren. 5. Erfahrungen und Entwicklungen im Zusammenhang mit der „Kleinen StA“ Mit Inkrafttreten des Gesetzes gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch zum 18. Juli 2019 wurden die Verfahrensrechte der FKS dahingehend erweitert, Ermittlungsverfahren selbstständig durchzuführen, wenn es sich bei der Tat um eine ausschließliche Straftat nach § 266a StGB (Vorenthalten und Veruntreuen von Arbeitsentgelt) in einem einfach gelagerten Fall handelt und die Staatsanwaltschaft die Strafsache an das jeweilige HZA abgegeben hat (§§ 14a bis 14c SchwarzArbG). Zur Gewährleistung einer sachgerechten Aufgabenerledigung wurde auf der Ebene der GZD ein neuer Arbeitsbereich eingerichtet, der für die Steuerung der HZÄ im Bereich der selbstständigen Durchführung von Ermittlungsverfahren nach den §§ 14a bis 14c SchwarzArbG – insbesondere durch die Ausübung der Rechts- und Fachaufsicht – zuständig ist und sich zudem mit Fragen zur Zusammenarbeit mit den Staatsanwaltschaften und Gerichten befasst. Darüber hinaus ist vorgesehen, die Strukturen der HZÄ durch die Einrichtung spezialisierter Arbeitsgebiete den fachlichen Erfordernissen anzupassen. 2 Vergleiche Bundeslagebild OK 2023 vom 5. September 2024, S. 7. In der Praxis wurde die Zusammenarbeit mit den Staatsanwaltschaften überwiegend positiv bewertet. Zwar war die Zuleitungspraxis der Staatsanwaltschaften über einen längeren Zeitraum bundesweit zunächst sehr heterogen ausgeprägt, da jede Staatsanwaltschaft in unterschiedlichem Umfang von der Möglichkeit, Ermittlungsverfahren an die HZÄ abzugeben, Gebrauch gemacht hat. Eine seitens der GZD initiierte Kontaktaufnahme mit den Generalstaatsanwaltschaften führte im Ergebnis zu einer verbesserten Bereitschaft hinsichtlich der Verfahrensabgaben durch die örtlichen Staatsanwaltschaften. Aufgrund zahlreicher Zusammenarbeitsgespräche haben die meisten Staatsanwaltschaften den HZÄ Handreichungen und Hilfestellungen in Form von Mustern von Einstellungsverfügungen, Strafbefehlsanträgen sowie Orientierungswerten hinsichtlich der Strafzumessung zur Verfügung gestellt. Durch die Staatsanwaltschaft der Freien und Hansestadt Hamburg wurde zudem eine Fortbildung zum Thema „Erstellung von Strafbefehlen“ durchgeführt. Die Evaluierung des Gesetzes gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch (vergleiche Bundestagsdrucksache 20/13850) hat gezeigt, dass die §§ 14a bis 14c SchwarzArbG in der Fassung vom 18. Juli 2019 noch nicht zu einer umfassenden Verfahrensoptimierung bzw. spürbaren Entlastung der Staatsanwaltschaften geführt haben. Einer der Hauptgründe hierfür ist das gesetzlich normierte Abgabeprozedere der Ermittlungsverfahren von den ermittelnden Sachgebieten E der HZÄ an die Staatsanwaltschaften, die nach Prüfung der Verfahren diese wiederum an die Sachgebiete F der HZÄ zur selbstständigen Bearbeitung abgeben. Dieses vorgelagerte Abgabeerfordernis verursacht auf Seiten der HZÄ und der Staatsanwaltschaften einen erhöhten Aktenumlauf und führt im Ergebnis zu zeitlichen Verzögerungen. Das zwischenzeitlich verabschiedete Gesetz zur Modernisierung und Digitalisierung der Schwarzarbeitsbekämpfung sieht vor, dass das vorgelagerte Abgabeerfordernis künftig entfallen wird (hierzu nähere Ausführungen unter IV.A.1. und IV.A.2). 6. Risikomanagement 6.1 Allgemeines Der Prozess des Risikomanagements umfasst die systematische Ermittlung von Risiken für das Auftreten von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung und die Durchführung aller zur Begrenzung der Risiken erforderlichen Maßnahmen. Aufgrund des sich weiter entwickelnden Aufgabenspektrums der FKS, veränderter rechtlicher und tatsächlicher Gesamtumstände sowie verschiedener Empfehlungen aus BRH-Prüfungen wurde das bestehende Risikomanagement der FKS im Berichtszeitraum umfassend fortentwickelt und zukunftsorientiert ausgerichtet. Ziele des Risikomanagements der FKS sind insbesondere die Priorisierung von Aufgaben und die Fokussierung der FKS auf Hochrisikobereiche sowie der effiziente Einsatz der begrenzten Personalressourcen – eine maßgebliche Grundlage für die konsequente Weiterentwicklung des qualitativen Ansatzes. Hierbei dient das strategische Risikomanagement als Führungs- und Steuerungsinstrument, welches eine strukturierte und erschöpfende Erfassung und Bearbeitung von u. a. rechtlichen, finanziellen, gesellschaftlichen, personellen und organisatorischen Risiken beinhaltet. Im Gegensatz dazu bezeichnet das operative Risikomanagement eine fallbezogene Betrachtung des Verhaltens von Wirtschaftsbeteiligten, das als Risiko für Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung definiert wird. 6.2 Operatives Risikomanagement Die gesetzlichen Grundlagen für das operative Risikomanagement der FKS – insbesondere das OIDA-System sowie die Zentralstellenfunktion – wurden durch das Gesetz zur Modernisierung und Digitalisierung der Schwarzarbeitsbekämpfung geschaffen (hierzu nähere Ausführungen unter IV.A.2). Das OIDA-System beschreibt das IT-gestützte Risikomanagement-System der FKS, welches von der GZD als Zentralstelle mit der Zielsetzung betrieben werden soll, Risikohinweise an die HZÄ auszusteuern, sodass Prüfobjekte (insb. Unternehmen) künftig noch risikoorientierter ausgewählt werden können. Die Risikohinweise werden dabei durch die IT-gestützte Analyse von Daten unterschiedlicher Zusammenarbeitsbehörden und -stellen sowie unter Berücksichtigung abgestimmter Risikoindikatoren und branchenspezifischer Parameter im Zusammenhang mit Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung generiert. Die ausgesteuerten Risikohinweise werden anschließend auf Grundlage der Ergebnisse der durchgeführten Prüfungen bzw. eingeleiteten Ermittlungen im Rahmen einer sogenannte Ergebnis- und Wirksamkeitsbetrachtung überprüft. Das OIDA-System – insbesondere die zugrundeliegenden Risikoindikatoren, Analysemethoden und Bewertungsparameter sowie die Ableitung neuer Erkenntnisse für Analysen, Lagebilder und eine aktuelle Branchenbeobachtung – wird hierdurch stetig angepasst, um Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung effektiv und qualitativ hochwertig bekämpfen zu können. Die Auswahl der durch die FKS zu prüfenden Sachverhalte erfolgt letztlich anhand einer Risikobewertung auf Grundlage von Risikokriterien durch die mit der Prüfungsaufgabe betrauten FKS-Bediensteten vor Ort. Hierbei sollen künftig auch die durch das OIDA-System übermittelten Risikomeldungen bei der Entscheidung über die Auswahl der zu prüfenden Sachverhalte berücksichtigt werden, um vorrangig in den Hochrisikobereichen zu prüfen. Daneben prüft die FKS auch künftig Sachverhalte, denen keine Risikohinweise zugrunde liegen. Der Rollout des OIDA-Systems ist für das Jahr 2028 geplant. 6.3 Strategisches Risikomanagement Die Anforderungen an die Aufgabenwahrnehmung der FKS ändern sich fortlaufend, z. B. durch die gesetzliche Zuweisung weiterer Aufgaben, immer komplexere Prüf- und Ermittlungssachverhalte, ein sich an den Verfolgungsdruck anpassendes Täterumfeld und -verhalten, die Vielfalt der Zusammenarbeitsbehörden und anspruchsvolle Ahndungsaufgaben. Dadurch sind sehr kurzfristige Priorisierungen und Anpassungen in den Prozessen und Ressourcenzuordnungen der FKS erforderlich. Zudem ordnet sich die Aufgabenwahrnehmung der FKS in äußerst komplexe Zusammenhänge von Verwaltungsstrukturen, Wirtschaft und Politik ein. Das strategische Risikomanagement unterstützt dabei, Risiken in dem sich stetig verändernden und komplexer werdenden Arbeitsumfeld der FKS zu erkennen und Handlungsspielräume zu erweitern. Je früher Risiken erkannt werden, desto mehr Möglichkeiten stehen im proaktiven Umgang damit zur Verfügung. Zum 1. Juni 2023 wurde das Zentrale Risikomanagement auf Ebene der GZD bei der Direktion VII sowie das Lokale Risikomanagement auf Ebene der HZÄ eingerichtet. Mit dem Gesetz zur Modernisierung und Digitalisierung der Schwarzarbeitsbekämpfung wurde die rechtliche Grundlage für das Zentrale Risikomanagement als Zentralstellenaufgabe der GZD geschaffen (hierzu nähere Ausführungen unter IV.A.2). C. Schwarzarbeit 1. Sozialversicherungsrechtliche Verstöße Arbeitgeber müssen ihre versicherungspflichtigen Beschäftigten bei den Einzugsstellen der Sozialversicherungsträger melden (vgl. sozialversicherungsrechtlicher Meldepflichtenkatalog in § 28a SGB IV). Für Arbeitgeber in den in § 28a Absatz 4 SGB IV genannten Wirtschaftsbereichen besteht zudem eine Sofortmeldepflicht, wonach der Arbeitgeber verpflichtet ist, den Tag des Beginns eines Beschäftigungsverhältnisses spätestens bei dessen Aufnahme an die Datenstelle der Rentenversicherung (DSRV) zu melden. Die Einhaltung der sich aus Dienstoder Werkleistungen ergebenden Pflichten nach § 28a SGB IV überprüft die FKS auf Grundlage von § 2 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 SchwarzArbG. Ein Verstoß gegen die Meldepflichten aus § 28a SGB IV kann bußgeldrechtliche Konsequenzen haben (Ordnungswidrigkeit gemäß § 111 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 und Absatz 4 SGB IV). Zudem geht mit der Verletzung der sozialversicherungsrechtlichen Meldepflichten durch den Arbeitgeber oftmals die nicht ordnungsgemäße Entrichtung von Sozialabgaben einher (Straftat nach § 266a StGB). Der 2019 neu geschaffene Ordnungswidrigkeitentatbestand des § 8 Absatz 3 SchwarzArbG (leichtfertiges Nichtabführen von Sozialversicherungsbeiträgen) wurde zwischenzeitlich evaluiert (vergleiche Ausführungen unter IV.A.1 und Bericht über die Evaluierung des Gesetzes gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch, Bundestagsdrucksache 20/13850). 1.1 Umfang und Entwicklung Jahr 2021 2022 2023 2024 erledigte Strafverfahren wegen § 266a StGB 14.849 13.049 13.380 13.799 Schadenssumme aus Strafverfahren wegen § 266a StGB (in Mio. Euro) 627,45 545,44 503,38 653,15 Quelle: Generalzolldirektion Die von der Deutschen Rentenversicherung erfassten Prüfergebnisse der Jahre 2021 bis 2024 sind der nachfolgenden Auswertung zu entnehmen: Jahr Verdachtsfälle Berechnungsfälle Nachforderungen (in Mio. Euro) Säumniszuschläge (in Mio. Euro) 2021 80.282 99.608 350,19 192,34 2022 77.824 78.115 328,35 188,49 2023 62.990 84.735 513,33 299,56 2024 75.493 91.723 406,91 222,38 Quelle: Deutsche Rentenversicherung Bund Die folgenden Tabellen zeigen eine Auswertung der Deutschen Gesetzlichen Unfallversicherung (von Unfallversicherungsträgern gemeldete Zahlen von Schwarzarbeitsfällen) für den Zeitraum 2021 bis 2024. Sofern Statistiken zu Mindestlohnunterschreitungen geführt wurden, werden diese gesondert ausgewiesen. Berufsgenossenschaft der Bauwirtschaft (BG Bau) Jahr Fallanzahl Höhe der Schadensberechnungen in Euro 2023 257 22.658.268 2024 318 24.702.835 gesamt 575 47.361.103 Quelle: Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung Berufsgenossenschaft Verkehrswirtschaft Post-Logistik Telekommunikation (BG Verkehr) Jahr Fallanzahl Höhe der Schadensberechnungen in Euro 2021 121 733.656 2022 113 1.445.682 2023 149 1.900.890 2024 135 1.184.870 gesamt 518 5.265.098 Quelle: Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung Berufsgenossenschaft Nahrungsmittel und Gastgewerbe (BGN) Jahr Fallanzahl davon Mindestlohnunterschreitung Höhe der Schadensberechnungen in Euro 2021 120 11 142.309 2022 89 8 92.266 2023 70 7 81.357 2024 83 5 90.834 gesamt 362 31 406.766 Quelle: Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung Verwaltungsberufsgenossenschaft (VBG) Jahr Fallanzahl Höhe der Schadensberechnungen in Euro 2021 121 721.494 2022 53 598.155 2023 79 989.190 2024 29 128.476 gesamt 282 2.437.315 Quelle: Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung Berufsgenossenschaft Holz und Metall (BGHM) Jahr Fallanzahl Höhe der Schadensberechnungen in Euro 2021 bis 2024 108 (davon 20 Fälle mit Mindestlohnunterschreitung) 3.341.544 Quelle: Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung Berufsgenossenschaft Handel und Warenlogistik (BGHW) Jahr Fallanzahl davon Mindestlohnunterschreitung Höhe der Schadensberechnungen in Euro 2021 43 10 80.315 2022 49 14 250.639 2023 41 12 393.705 2024 39 11 159.620 gesamt 172 47 884.279 Quelle: Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung Berufsgenossenschaft für Gesundheitsdienst und Wohlfahrtspflege (BGW) Jahr Fallanzahl Höhe der Schadensberechnungen in Euro 2021 7 10.727 2022 8 69.912 2023 18 16.819 2024 9 18.189 gesamt 42 115.647 Quelle: Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung Berufsgenossenschaft Rohstoffe und chemische Industrie (BG RCI) Jahr Fallanzahl Höhe der Schadensberechnungen in Euro 2021 bis 2024 6 (davon 2 Fälle von Mindestlohnunterschreitungen) 268.000 Quelle: Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung Berufsgenossenschaft Energie Textil Elektro Medienerzeugnisse (BG ETEM) Keine Erfassung Quelle: Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung Gesamtsumme 2021 bis 2024 (alle Unfallversicherungsträger) Fallanzahl Höhe der Schadensberechnungen in Euro 2.065 60.079.752 Quelle: Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung 1.2 Zusammenarbeit der Behörden und Stellen Die Träger der Renten- und der Sozialversicherung sind Zusammenarbeitsbehörden der FKS (§ 2 Absatz 4 Satz 1 Nummer 5 und 6 SchwarzArbG). Dies hat neben der Prüfung der sich aus dem SGB IV und SGB VII ergebenden Pflichten auch verschiedene Mitteilungspflichten zur Folge. Die FKS teilt infolge ihrer Prüfungen aufgedeckte Sachverhalte, die im originären Aufgabenbereich der Rentenversicherungsträger zu finanziellen Forderungen führen könnten, mit. Die Prüfung der Einhaltung der Meldepflicht nach dem SGB VII wird grundsätzlich durch die Träger der Rentenversicherung im Auftrag der Unfallversicherung durchgeführt. Nur in Ausnahmefällen prüfen die Unfallversicherungsträger die Meldung der Beitragsgrundlagen selbst. Die Grundsätze der Zusammenarbeit der FKS mit den Trägern der Rentenversicherung sowie mit den Trägern der Unfallversicherung sind in Zusammenarbeitsvereinbarungen geregelt (siehe Abschnitt VI. Anlage 2). Die Inhalte der Zusammenarbeitsvereinbarungen und deren Anlagen werden fortlaufend aktualisiert. Die Zusammenarbeitsvereinbarung mit der DGUV wurde überarbeitet und im Januar 2024 bekanntgegeben. Somit ist sichergestellt, dass insbesondere rechtliche Änderungen, neue Gremienentscheidungen der Träger der Sozialversicherung und Verfahren zum gegenseitigen Austausch von Informationen und Daten zwischen der FKS und den Rentenversicherungsträgern sowie mit den Unfallversicherungsträgern zeitnah dokumentiert werden. Die Zusammenarbeitsvereinbarung mit der DRV wurde ebenfalls überarbeitet und im August 2024 bekanntgegeben. In dieser Vereinbarung wurde unter anderem ergänzt, dass der Datenaustausch zwischen den Trägern der Rentenversicherung und der FKS grundsätzlich elektronisch bidirektional über einen gesicherten Datenkanal erfolgt. Hierdurch kann die Zusammenarbeit effizienter gestaltet werden, insbesondere im Hinblick auf den gegenseitigen Informationsaustausch. Positiv hervorzuheben ist überdies die vom Berliner Senat initiierte Arbeitsgruppe „Schwarzarbeit und Schattenwirtschaft im Taxi- und Mietwagengewerbe“, an der auch die BG Verkehr aktiv beteiligt ist. 1.3 Besondere Begehungsweisen Schwarzarbeit tritt in Form der Beschäftigung von Arbeitnehmern und Arbeitnehmerinnen ohne Meldung und Beitragsabführung zur Sozialversicherung oder falscher Meldung und nicht vollständiger Beitragsabführung auf. Sämtliche Begehungsweisen bezwecken im Kern die Täuschung der Behörden über den Umfang der im Inland bestehenden Sozialversicherungspflicht. Festzustellen sind im Bereich der sozialversicherungsrechtlichen Verstöße insbesondere die in den vorangegangenen Berichtzeiträumen geschilderten Begehungsweisen – namentlich Scheinselbstständigkeit, Lohnsplitting, Schein- und Abdeckrechnungen sowie der Missbrauch der EU- Dienstleistungsfreiheit. Scheinselbstständigkeit Eine besondere Begehungsweise stellt nach wie vor die Scheinselbstständigkeit dar. Scheinselbstständigkeit ist gegeben, wenn eine erwerbstätige Person als formell selbstständiger Unternehmer oder selbstständige Unternehmerin (Auftragnehmer bzw. Auftragnehmerin) auftritt, obwohl sie tatsächlich im Sinne des § 7 Absatz 1 SGB IV abhängig beschäftigt ist. Charakteristisch für die Scheinselbstständigkeit ist, dass zu Unrecht das Bestehen einer Sozialversicherungspflicht verneint und damit die Abführung der Sozialabgaben vermieden wird, ebenso wie ggf. die Zahlung von Mindestlöhnen oder die Einhaltung von Arbeitnehmerschutzvorschriften, die bei Selbstständigen nicht zu beachten sind. Prüfungen und Ermittlungen ergeben häufig, dass vermeintlich Selbstständige persönlich weisungsgebunden und in eine fremde Betriebsstruktur eingebunden sind, sodass es sich bei Berücksichtigung aller Umstände tatsächlich um sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse handelt. Zur Verschleierung werden häufig gefälschte Unterlagen ausgestellt, welche eine tatsächlich vorhandene Eingliederung in den Betrieb verhüllen sollen. Scheinselbstständigkeit ist nach wie vor in nahezu allen Wirtschaftsbereichen vorzufinden und nicht auf Einzelfälle beschränkt. Die Branchen, in denen die FKS vermehrt Scheinselbstständigkeit festgestellt hat, haben sich nicht wesentlich verändert. Hierzu zählt, wie vor allem von diversen Ministerien der Länder, der SOKA-Bau sowie dem ZDB und dem ZDH berichtet, insbesondere die Baubranche. Darüber hinaus wird Scheinselbständigkeit ebenso vermehrt in den Branchen Gebäudereinigung, Sicherheitsgewerbe und Paketzustellung festgestellt. Der ZDB teilt außerdem mit, dass in den letzten Jahren die Zahl der Einmannbetriebe im Bauhandwerk explosionsartig angestiegen sei. Viele Solo-Selbständige arbeiteten aber faktisch wie abhängig beschäftigte Arbeitnehmer. Die unrechtmäßig agierenden Betriebe würden immer wieder unterschiedliche Strategien entwickeln, um sich der Abführung von Sozialabgaben und Steuern zu entziehen. Beispielsweise hätten die vergangenen Jahre gezeigt, dass Baubetriebe mittlerweile von Angeboten „überschwemmt“ würden, wonach Handwerker versuchten, andere selbstständige Handwerker zu einem sehr geringen Stundenverrechnungssatz zu vermitteln. Hierbei bestünde der dringende Verdacht, dass es sich nicht um selbstständige Handwerker, sondern um Scheinselbstständige handele. Darüber hinaus sei festzustellen, dass sich insbesondere bulgarische und rumänische Arbeitnehmer als Selbstständige in Deutschland meldeten und dann Gesellschaften bürgerlichen Rechts bildeten, um gemeinsam Bauleistungen anzubieten. Häufig handele es sich dabei aber um „Scheingesellschaften“. Im Zusammenhang mit Entsendeverfahren würden Arbeitnehmer teilweise als Selbständige angemeldet, ohne dass sie davon wüssten oder die Umstände einschätzen könnten. Darüber hinaus gelten die im Vierzehnten Bericht dargestellten Entwicklungen fort. Lohnsplitting Eine bekannte Verschleierungsform zur Reduktion von Lohnnebenkosten ist nach wie vor das sogenanntes Lohnsplitting. Die Versicherungspflicht für das Beschäftigungsverhältnis wird seitens der Arbeitgeber dadurch verschleiert, dass diese – statt der korrekten Angaben über das bestehende nicht geringfügige Beschäftigungsverhältnis – gegenüber dem Träger der Sozialversicherung mehrere fiktive beitragsfreie geringfügige Beschäftigungsverhältnisse zur Sozialversicherung anmelden. Weiterhin werden Fälle von Lohnsplitting im Rahmen von bestimmten steuer- und sozialabgabenoptimierten Entlohnungsmodellen festgestellt. Hierbei werden zu fest vereinbarten (niedrigen) Grundlöhnen steuer- und sozialversicherungsfreie Entgeltbestandteile (wie z. B. Auslösungen, Spesen, Fahrtkostenzuschüsse, Sonn-, Feiertags- und Nachtzuschläge) in den Endlohn eingerechnet. Die Einrechnung geschieht zum Teil mittels EDV-Unterstützung, welche die maximal möglichen Zuschläge ohne Berücksichtigung der tatsächlichen Arbeitsumstände berechnet. Steuerfrei und nicht sozialversicherungsrelevant sind diese Zuschläge jedoch nur, wenn sie zweckgemäß, also z. B. für zu unüblichen Zeiten geleistete Arbeit, gezahlt werden. Da diese Begehungsform ohne besonderen Aufwand umgesetzt werden kann und es sich um eine eher einfache Verschleierungsform handelt, kommt Lohnsplitting übergreifend in nahezu sämtlichen Branchen vor. Ein Schwerpunkt liegt jedoch in denjenigen Branchen, die aufgrund eines hohen Anteils an persönlicher Arbeitskraft besonders lohnintensiv sind und die ferner ebenso einen hohen Anteil an geringfügig Beschäftigten aufweisen. Dies sind unter anderem das Reinigungsgewerbe, der Einzelhandel und das Sicherheitsgewerbe. Das Hessische Ministerium der Finanzen berichtet außerdem von vermehrter Feststellung des Lohnsplittings im steuerrechtlichen Kontext in den Branchen der körpernahen Dienstleistungen, also bei Friseuren und Barbershops sowie bei Nagelstudios. Scheinrechnungen Von Arbeitgebern werden inhaltlich unrichtige Belege (sogenannte Schein- oder Abdeckrechnungen) verwendet, um unter anderem Schwarzlohnzahlungen für nicht oder zu gering zur Sozialversicherung gemeldete Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen zu verschleiern. Zu diesem Zweck werden Scheinfirmen vom Arbeitgeber selbst gegründet oder fremde Scheinfirmen (Servicefirmen) in Anspruch genommen, die gegen Zahlung einer Provision Scheinrechnungen in den Wirtschaftskreislauf einbringen. Die Scheinfirmen erstellen und verkaufen „Rechnungen“ über vermeintlich erbrachte Leistungen, die der tatsächliche Arbeitgeber (Rechnungskäufer) gewinnmindernd als Aufwand verbucht und auf das Konto der Servicefirma überweist. Der Inhalt der Scheinrechnungen wird durch die Rechnungskäuferin oder den Rechnungskäufer detailliert vorgegeben. Die auf dem Konto der Scheinfirma gutgeschriebenen Rechnungsbeträge werden regelmäßig zeitnah vom Konto bar verfügt und abzüglich der Provision von der Betreiberin oder dem Betreiber der Scheinfirma an die Rechnungskäuferin oder den Rechnungskäufer zurückgezahlt. Die finanziellen Mittel stehen dort für Schwarzlohnzahlungen an nicht oder zu gering zur Sozialversicherung angemeldete Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen zur Verfügung. Scheinfirmen werden auch genutzt, um Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen (z. B. im Rahmen einer geringfügigen Beschäftigung) zur Sozialversicherung anzumelden. Faktisch sind sie jedoch in die Arbeitsorganisation des tatsächlichen Arbeitgebers eingegliedert und arbeiten weit mehr als die angezeigten Stunden. Fällige Beiträge werden durch die betreffende Scheinfirma nicht oder nur teilweise an die Sozialversicherungsträger abgeführt. Die beschriebenen Verschleierungsformen werden insbesondere in lohnintensiven Branchen und Tätigkeiten (z. B. bei der Verlegung von Glasfaserkabeln) festgestellt. Die Gründung solcher Firmenkonstellationen erfolgt EU-weit und ist meist zeitlich begrenzt. Nach einer variierenden „aktiven“ Nutzungsdauer werden diese Scheinfirmen „bestattet“ und anschließend durch neue Scheinfirmen ersetzt. Als verantwortlich Handelnde werden oftmals wirtschaftlich unerfahrene natürliche Personen (Strohleute) eingesetzt, die sich häufig nicht in Deutschland aufhalten, oder es werden Aliasidentitäten verwendet. Die tatsächlich verantwortlich Handelnden (faktische Geschäftsführer) wirken ausschließlich im Hintergrund. Für diese Verschleierungsform wird auch der Begriff „Kettenbetrug“ verwendet, da in der Praxis nicht selten mehrere Scheinfirmen „wie eine Kette“ hintereinandergeschaltet sind. Die Erstellung und Verwendung von Scheinrechnungen stehen häufig im engen Zusammenhang mit der Hinterziehung von Einkommen- und Umsatzsteuer. Bei der Gründung und dem Betrieb der Scheinfirmen agieren immer häufiger kriminelle Banden in organisierten Strukturen und erschweren damit die Ermittlungsarbeit der Strafverfolgungsbehörden. Den Tätern fließen dabei aufgrund der vereinnahmten Provisionen in erheblichem Umfang Gewinne zu (siehe Abschnitt III.B.4). Zum Beispiel erfolgen im Rahmen grenzüberschreitender Kriminalität die Gründung von Scheinfirmen und die Einrichtung von Bankkonten im Ausland, um zu verhindern, dass Kontrollmitteilungen deutscher Kreditinstitute an hiesige Behörden abgegeben werden. Die Tätergruppen reagieren auf die Ermittlungen der Behörden mit Wanderbewegungen der Kettenmitglieder zwischen den Ländern, Identitätsdiebstahl, Vortäuschung des Kaufes hochwertiger Waren oder „Hawala- Banking“. In der jüngeren Vergangenheit ist zu beobachten, dass die professionell organisierten Tätergruppen zunehmend multideliktisch agieren. Das Sächsische Staatsministerium für Wirtschaft, Arbeit, Energie und Klimaschutz teilt mit, dass Strohmannfirmen hauptsächlich im Baugewerbe auftreten. Missbrauch der EU-Dienstleistungsfreiheit Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen unterliegen nach der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 in der EU grundsätzlich den sozialversicherungsrechtlichen Rechtsvorschriften des Mitgliedstaates, in dem sie eine Beschäftigung ausüben. Unter anderem bei Entsendungen wird von diesem Grundsatz abgewichen. Hier unterliegen Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen grundsätzlich weiterhin den Rechtsvorschriften des Sitzstaates des Arbeitgebers. Zum Nachweis dafür, dass ein anderer Mitgliedstaat für den Bereich der sozialen Sicherheit zuständig ist, dient die sogenannte portable A1-Entsendebescheinigung (PD A1). Im Zusammenhang mit der PD A1 wird von der FKS z. T. struktureller Missbrauch festgestellt. So werden beispielsweise in anderen EU-Staaten Briefkastenfirmen gegründet, die keine wirtschaftliche Tätigkeit im Entsendestaat ausüben. Diese dienen ausschließlich dem Zweck, Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen in Staaten mit niedrigen Sozialversicherungsabgaben- und Lohnniveaus einzustellen und nach Deutschland zu entsenden. Falls im Beschäftigungsstaat der Verdacht besteht, dass eine PD A1 zu Unrecht ausgestellt worden ist, ist ein sogenanntes Dialog- und Vermittlungsverfahren mit dem Ziel einzuleiten, dass die ausstellende Behörde die Rechtmäßigkeit ihrer Entscheidung überprüft und die PD A1 gegebenenfalls zurückzunimmt. Bis zu einer Entscheidung durch den anderen Mitgliedstaat ist die PD A1 als gültig zu betrachten (Bindungswirkung). Mögliches strafbares Verhalten kann in diesem Fall auch bei Nichtvorliegen der Entsendevoraussetzungen aufgrund der Bindungswirkung einer bestehenden PD A1 grundsätzlich nicht nach § 266a StGB verfolgt werden. 2. Steuerrechtliche Verstöße Die Behörden der Zollverwaltung sind nach § 2 Absatz 2 Satz 2 SchwarzArbG zur Mitwirkung an den Prüfungen der für die Verfolgung und Ahndung steuerrechtlicher Verstöße zuständigen Landesfinanzbehörden berechtigt. Sie prüfen nach § 2 Absatz 1 Satz 2 SchwarzArbG zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Mitteilungspflicht nach § 6 Absatz 1 Satz 1 in Verbindung mit § 6 Absatz 4 Satz 1 Nummer 4 SchwarzArbG, ob Anhaltspunkte dafür bestehen, dass Steuerpflichtige den sich aus den Dienst- oder Werkleistungen ergebenden steuerlichen Pflichten nicht nachgekommen sind. 2.1 Umfang und Entwicklung Auch im aktuellen Berichtszeitraum konnte die FKS durch Prüfungs- und Ermittlungserkenntnisse zur Aufklärung steuerrechtlicher Verstöße beigetragen. Jahr 2021 2022 2023 2024 Steuerschäden aus Ermittlungsverfahren der Landesfinanzverwaltungen, die aufgrund von Prüfungs- und Ermittlungserkenntnissen des Zolls veranlasst wurden (in Mio. Euro) 96,1 100,5 137,3 205,4 Quelle: Angaben aller 16 Landesfinanzverwaltungen, die der Zollverwaltung im Rahmen der Berichtserstellung zur Verfügung gestellt wurden 2.2 Zusammenarbeit der Behörden und Stellen Der Informationsaustausch zwischen den Behörden der Zollverwaltung und den Landesfinanzbehörden bewegt sich nach den pandemiebedingten Einschränkungen wieder auf einem hohen Niveau. Die durch die FKS an die Landesfinanzbehörden übermittelten Informationen beinhalten wie im vorherigen Berichtszeitraum überwiegend Hinweise auf Barzahlungen oder auf Geschäfte ohne Rechnung und auf nicht versteuerte Umsätze. Die Informationen der Landesfinanzbehörden an die FKS enthalten insbesondere Hinweise auf Lohnsplitting, Schwarzlohnzahlungen und Scheinselbstständigkeit. Darüber hinaus werden in allen Ländern gemeinsame Prüf- und Ermittlungsverfahren mit den Landesfinanzbehörden durchgeführt, deren Anzahl sich auf einem hohen Niveau bewegt. Der sich stetig verbessernde Kontakt in den unterschiedlichsten Formaten zwischen den Verwaltungen fördert den Informationsaustausch und erleichtert gemeinsame, insbesondere komplexe Maßnahmen. So war die Steuerfahndungsstelle Berlin an mehreren BAO-Maßnahmen der FKS innerhalb und außerhalb Berlins beteiligt und unterstützt diese im Rahmen der Amtshilfe. Bereits bestehende gemeinsame Datenplattformen werden weiterhin erfolgreich genutzt. Darüber hinaus arbeitet die FKS mit dem BZSt zusammen, wenn es um Sachverhalte mit Auslandsbezug geht oder Sachverhalte im Zusammenhang mit Umsatzsteuerbetrug stehen. Ferner kann die FKS einzelfallbezogen Informationen zu den in der beim BZSt geführten Datenbank ZAUBER gespeicherten Angaben über die zuständigen Stellen in der Finanzverwaltung abfragen. Derzeit wird entsprechend § 6 Absatz 3 SchwarzArbG an einem automatisierten Zugriff für die Beschäftigten der FKS auf die Datenabfrage im IT-Fachverfahren ZAUBER des BZSt gearbeitet. Die Abfrageergebnisse können dann direkt für anhängige Prüf- oder Ermittlungsverfahren verwendet werden. 2.3 Besondere Begehungsweisen Wesentliche Neuentwicklungen sind im Bereich der steuerrechtlichen Verstöße seit der Erstellung des Vierzehnten Berichts nicht festzustellen. Eine häufige Begehungsform ist nach den Feststellungen der Landesfinanzbehörden auch hier die in Abschnitt II.C.1 dargestellte Verwendung von Scheinrechnungen als Abdeckrechnungen zur Verschleierung von Schwarzarbeit. Wie bereits in den Vorjahren berichten die Landesfinanzbehörden, dass eine gebräuchliche Begehungsweise in diesem Zusammenhang der sogenannte „Kettenbetrug“ ist. Hierzu gelten die Ausführungen in Abschnitt II.C.1 entsprechend. Mehrheitlich berichten die Landesfinanzbehörden auch über Fälle der Scheinselbstständigkeit. Diese Begehungsweise ist ebenfalls in Abschnitt II.C.1 dargestellt. Sie stellt inzwischen eine sehr häufige Form von Schwarzarbeit bzw. illegaler Beschäftigung dar und zeigt sich in allen personalintensiven Gewerbezweigen. Dabei ist festzuhalten, dass die Scheinselbstständigkeit nicht mehr ausschließlich der Umgehung der Arbeitnehmerfreizügigkeit dient, sondern auch zur Umgehung des Mindestentgelts (siehe Abschnitte II.D.1 bis D.3) und der Aushöhlung von Arbeitnehmerrechten bzw. von Arbeitgeberpflichten. Auch im Bereich der steuerrechtlichen Verstöße gelten die Baubranche sowie Friseure bzw. Barbershops und Nagelstudios als Schwerpunkte. 3. Sozialleistungsbetrug und unrechtmäßiger Leistungsbezug beim Kindergeld Die FKS prüft gemäß § 2 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 SchwarzArbG, ob auf Grund erbrachter oder vorgetäuschter Dienst- oder Werkleistungen Sozialleistungen nach dem SGB II oder SGB III zu Unrecht bezogen werden oder wurden. Darüber hinaus hat die FKS auch die strafrechtliche Ermittlungskompetenz für Ermittlungsverfahren, die sich aus den o. g. Prüfungen ergeben oder in unmittelbarem Zusammenhang mit diesen Prüfgegenständen stehen. Die Prüfung der Bewilligung und rechtmäßigen Inanspruchnahme von Leistungen nach dem SGB II und SGB III ist Aufgabe der jeweiligen Leistungsträger. Für Leistungen nach dem SGB III ist die BA zuständig. Die Zuständigkeit für Leistungen nach dem SGB II liegt bei den Trägern der Grundsicherung, d. h. bei den Jobcentern, die entweder als gemeinsame Einrichtungen von BA und Kommune (§ 44b SGB II) oder als zugelassene kommunale Träger der Kreise und kreisfreien Städte (§ 6a SGB II) organisiert sind. Eine wesentliche Erkenntnisquelle für die Feststellung von Leistungsbetrug im SGB II ist der automatisierte Datenabgleich nach § 52 SGB II, das DALG-II-Verfahren. Es werden jährlich vier Quartalsabgleiche durchgeführt. Bei allen Abgleichen wird geprüft, ob nicht angezeigtes Einkommen aus einer geringfügigen oder versicherungspflichtigen Beschäftigung erzielt wurde oder erzielt wird. In den gemeinsamen Einrichtungen wird der Datenabgleich mit Einkommen aus einer geringfügigen oder versicherungspflichtigen Beschäftigung über den vierteljährlichen Abgleich (DALEB) hinaus monatlich durchgeführt. Die vierteljährlichen Abgleiche beinhalten außerdem den Abgleich mit anderen Sozialleistungen (Renteneinkünfte, Leistungen der Arbeitsförderung [z. B. Arbeitslosengeld, Berufsausbildungsbeihilfe], Grundsicherungsleistungen anderer Träger) sowie mit ausgeführten Freistellungsaufträgen und ehemals begünstigtem Altersvorsorgevermögen. Sofern der Datenabgleich Anlass zur Prüfung oder tatsächliche Anhaltspunkte für eine Straftat (insbesondere Betrug nach § 263 StGB) ergibt, die im Zusammenhang mit der Erbringung von Dienst- oder Werkleistungen steht, leiten die Jobcenter den Fall der zuständigen Zolldienststelle zu, in deren Bezirk die betroffene Person ihren Wohnsitz hat. Die FKS ist zuständig für die Verfolgung von Verstößen, die bei eigenen Prüfungen aufgedeckt wurden, sowie bei Verstößen, die im Zusammenhang mit einer ausgeübten oder vorgetäuschten Beschäftigung stehen und von einem Jobcenter zur weiteren Verfolgung zugeleitet werden, weil eine Außenprüfung erforderlich ist oder der Verdacht einer Straftat besteht. Die FKS hat darüber hinaus auch die strafrechtliche Ermittlungskompetenz. Die FKS unterstützt zudem die Familienkassen, indem sie im Rahmen ihrer Prüfungen nach dem SchwarzArbG Anhaltspunkte für ungerechtfertigten Kindergeldbezug überprüft und diese durch Sofortmitteilung an die zuständige Familienkasse zur weiteren Prüfung und gegebenenfalls Ermittlung weitergibt. Daneben hat die FKS die Befugnis an Prüfungen der Familienkasse mitzuwirken, um diese bei Vor-Ort-Maßnahmen zu unterstützen. 3.1 Umfang und Entwicklung Erledigte Ordnungswidrigkeitenverfahren mit Folgen Jahr 2021 2022 2023 2024 Angabepflichtverletzung Bürgergeldbezug* § 63 Absatz 1 Nummer 6 SGB II 482 455 510 595 Mitteilungspflichtverletzung Bürgergeldbezug* § 63 Absatz 1 Nummer 7 SGB II 7.557 6.188 6.422 8.540 Angabe- und Anzeigepflichtverletzung § 404 Absatz 2 Nummer 26 SGB III 945 1.066 1.128 1.709 Mitteilungspflichtverletzung § 404 Absatz 2 Nummer 27 SGB III 10.020 10.367 8.920 11.194 Quelle: Generalzolldirektion * bis 31.12.2022 Alg II Summe Verwarnungs-, Bußgelder, Einziehungs-, Verfallbeträge in Mio. Euro Jahr 2021 2022 2023 2024 Angabepflichtverletzung Bürgergeldbezug* § 63 Absatz 1 Nummer 6 SGB II 0,06 0,06 0,05 0,07 Mitteilungspflichtverletzung Bürgergeldbezug* § 63 Absatz 1 Nummer 7 SGB II 0,6 0,69 0,72 1,06 Angabe- und Anzeigepflichtverletzung § 404 Absatz 2 Nummer 26 SGB III 0,11 0,12 0,11 0,19 Mitteilungspflichtverletzung § 404 Absatz 2 Nummer 27 SGB III 0,92 1,26 1,10 1,50 Quelle: Generalzolldirektion * bis 31.12.2022 Alg II 3.2 Zusammenarbeit der Behörden und Stellen Die Bekämpfung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung sowie Sozialleistungsbetrug und des unrechtmäßigen Leistungsbezugs beim Kindergeld hat hohe Priorität und setzt daher eine koordinierte Zusammenarbeit und einen intensiven Informationsaustausch aller beteiligten Stellen voraus. Die Koordinierung der Zusammenarbeit zur Bekämpfung von Leistungsbetrug zwischen FKS und BA, Jobcenter sowie Familienkasse erfolgt in Form von Zusammenarbeitsvereinbarungen oder -leitfäden mit dem Ziel, den gesetzlichen Auftrag aus dem SchwarzArbG zu konkretisieren und die praktische Zusammenarbeit zwischen den Behörden bundeseinheitlich zu intensivieren und zu optimieren. Durch regelmäßige bzw. anlassbezogene Zusammenarbeitsgespräche sowie den Austausch von Fachinformationen wird die gemeinsame Arbeit gefördert und gestärkt. Des Weiteren werden die vorgenannten Vereinbarungen in regelmäßigen Abständen evaluiert, so dass bei Bedarf Anpassungen vorgenommen werden können. Zusammenarbeitsgespräche haben u. a. zur Erweiterung der automatisierten Abfragemöglichkeiten der FKS zu Leistungsempfängern geführt. Seit Anfang 2022 kann die FKS auch Daten von Personen automatisiert abrufen, die Leistungen nach dem SGB II von Jobcentern, die als gemeinsame Einrichtungen geführt werden, empfangen. Die bereits bestehende Vereinbarung über die Grundsätze der Zusammenarbeit zwischen FKS und BA im Rechtskreis SGB III wurde aktualisiert und ist am 1. April 2024 in Kraft getreten. Auch der Leitfaden über die Grundsätze der Zusammenarbeit mit den Jobcentern (gemeinsame Einrichtungen und zugelassene kommunale Träger) im Rechtskreis SGB II ist überarbeitet worden und am 1. April 2024 in Kraft getreten. Diese Grundsatzvereinbarungen sehen u. a. die Möglichkeit vor, regionale Übereinkommen zur konkreten Zusammenarbeit mit den für die HZÄ örtlich zuständigen Sozialleistungsträgern abzuschließen. Zahlreiche HZÄ haben im Berichtszeitraum von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht, um die Zusammenarbeit im Kontext der Bekämpfung des Sozialleistungsmissbrauchs zu optimieren. Die BA berichtet ihrerseits, dass die Zusammenarbeit mit der FKS im Rechtskreis SGB III unverändert gut funktioniert. Die Zusammenarbeit im Rechtskreis SGB II ist aus Sicht der BA und bezogen auf die gemeinsamen Einrichtungen unterschiedlich ausgeprägt und im Wesentlichen davon abhängig, ob ein regelmäßiger Austausch stattfindet, Ansprechpersonen bekannt sind und innerhalb der Jobcenter Verantwortlichkeiten für die Bekämpfung von Leistungsmissbrauch eingerichtet worden sind. Im Kontext der Bekämpfung von Leistungsmissbrauch spielt für die BA auch die Zusammenarbeit mit Staatsanwaltschaften und Gerichten eine bedeutende Rolle. Im Rechtskreis SGB III gestaltete sich diese überwiegend positiv. Vertreter der BA nehmen an Hauptverhandlungen teil, wenn Bußgeldentscheidungen gerichtlich überprüft werden, und bringen die Gesichtspunkte vor, die vom Standpunkt der Behörde für die Entscheidung von Bedeutung sind. So finden Bedenken zu geplanten Verfahrenseinstellungen durch die Gerichte oftmals Gehör und entsprechende Berücksichtigung. Die Zusammenarbeit mit Staatsanwaltschaften und Gerichten im Rechtskreis SGB II hat sich im Berichtszeitraum infolge von regelmäßigen Gesprächen verbessert. Ein Kritikpunkt wird weiterhin darin gesehen, dass trotz der Vorgaben in den Ziffern 47 und 48 der Anordnung über die Mitteilungen in Strafsachen (MiStra) nicht in allen Einzelfällen eine Unterrichtung über den Verfahrensausgang erfolgt. Um noch effektiver gegen Leistungsmissbrauch vorgehen zu können, sieht es die BA als zweckdienlich an, einen automatisierten Zugriff auf die Daten des bundesweiten Melderegisters einzurichten. Auch bei der Bekämpfung der missbräuchlichen Inanspruchnahme von Kurzarbeitergeld arbeiten BA und FKS unverändert eng zusammen, unterstützen sich gegenseitig und stehen in einem kontinuierlichen Austausch. Die BA hat vor dem Hintergrund der COVID-19 Pandemie die Maßnahmen zur Eindämmung von Leistungsmissbrauch ausgeweitet. (z. B. Nachgehen bei Verdacht auf Leistungsmissbrauch durch eine BA-interne Task Force, umfangreiche Datenanalysen mit Hilfe eines maschinellen Systems). Während der COVID-19-Pandemie konnten somit vermehrt Verstöße in Zusammenhang mit dem Bezug von Kurzarbeitergeld festgestellt werden, was auch mit der gestiegenen Inanspruchnahme zusammenhing. Denn im Berichtszeitraum wurde wegen der Auswirkungen der COVID-Pandemie besonders oft Kurzarbeit angezeigt und infolgedessen Kurzarbeitergeld beantragt. Der Hauptanteil der Verstöße betraf die nicht richtige Angabe von Soll-Entgelten bzw. ausgefallenen Arbeitsstunden. Seit 2019 zählt auch die Familienkasse zu den Zusammenarbeitsbehörden der FKS. Auf- und Ausbau der noch jungen Kooperation wurden im Berichtszeitraum durch Hospitationen, Workshops sowie regionale Zusammenarbeitsgespräche weiter vorangetrieben. So wurden zwischen 2022 und 2024 sieben Workshops mit Vertretern fast aller regionalen Familienkassen und örtlich zuständigen HZÄ unter Beteiligung der GZD und der Familienkasse Direktion durchgeführt. Diese Veranstaltungen dienten vorrangig dem Ziel, das Verständnis für die Aufgabenwahrnehmung der jeweiligen Behörden untereinander zu fördern, gemeinsame Schnittmengen zu identifizieren und die Zusammenarbeit mit der Familienkasse bei allen Standorten zu etablieren sowie Netzwerke zu schaffen. Insofern beabsichtigen Familienkasse Direktion und GZD, weitere Workshops anzubieten, sodass letztlich alle HZÄ und zuständigen regionalen Familienkassen von den Möglichkeiten des direkten Austauschs und selbst erarbeiteten Vorschlägen für eine gut funktionierende Zusammenarbeit profitieren können. Am 1. August 2024 ist – als Ergebnis der Evaluierung der Zusammenarbeitsvereinbarung von 2019 – eine überarbeitete Zusammenarbeitsvereinbarung mit der Familienkasse in Kraft getreten. Weitere Evaluierungen werden erforderlich sein, um auf Fragestellungen und Hindernisse, die sich aus der Zusammenarbeit ergeben, oder neuartige Entwicklungen im Bereich des unrechtmäßigen Leistungsbezugs von Kindergeld und Kinderzuschlag adäquat reagieren zu können. Hierzu stehen GZD und Familienkasse Direktion in engem Austausch. Die Zusammenarbeit zwischen FKS und Familienkasse findet überwiegend im Rahmen des Austauschs von Hinweisen statt. Die Hinweise der regionalen Familienkassen an die FKS resultieren mehrheitlich aus Auffälligkeiten, die bei der Antragsprüfung festgestellt werden. Beispiele hierfür sind Unstimmigkeiten bei Lohnunterlagen, Arbeitsverträgen sowie Unternehmen oder die Feststellung, dass mehrere EU-ansässige Antragsteller bei demselben Arbeitgeber beschäftigt sind und / oder in Sammelunterkünften wohnhaft sind. Sofern neben möglichen Anhaltspunkten für kindergeldrechtliche Verstöße auch zu prüfen ist, ob die Arbeitgeber ihren Pflichten (z. B. hinsichtlich sozialversicherungsrechtlicher Meldungen, Zahlung des Mindestlohns) nachkommen, schließen sich Prüfungen der FKS bei den (vermeintlichen) Arbeitgebern an. Das Ergebnis der Prüfung wird der zuständigen regionalen Familienkasse mitgeteilt. Sofern sich die Anhaltspunkte für einen möglichen unrechtmäßigen Kindergeldbezug verdichtet haben – z. B. dadurch, dass die Angaben der Antragstellenden zur angezeigten Beschäftigung unrichtig sind oder der angezeigte Arbeitgeber gar nicht existent ist -, werden der zuständigen Familienkasse entsprechende Informationen übermittelt, damit diese im Rahmen ihrer Zuständigkeit tätig werden kann. Auch aus Sicht der Familienkasse Direktion hat die 2019 gesetzlich verankerte Zusammenarbeit zwischen FKS und Familienkassen zu einer wahrnehmbaren Verbesserung der Bekämpfung von unrechtmäßigem Leistungsbezug im Bereich Kindergeld und Kinderzuschlag geführt. Aufgrund von Mitteilungen der HZÄ konnte die Familienkasse unrechtmäßigen Bezug von Leistungen aufdecken und hierdurch Überzahlungen vermeiden, mehrere Ermittlungs- und Steuerstrafverfahren einleiten und zu Unrecht ausgezahlte Leistungen aufheben und zurückfordern. Die Zusammenarbeit führte bislang auch zur Gewinnung weiterer Netzwerkpartner, insbesondere die in § 2 Absatz 4 SchwarzArbG genannten Behörden. Erschwert wird die Zusammenarbeit durch den unterschiedlichen Aufgabenzuschnitt beider Behörden. Zudem sieht auch die Familienkasse Direktion aktuell noch kein flächendeckendes Verständnis für den Mehrwert der Zusammenarbeit auf der Ortsebene. Insgesamt ist die behördliche Zusammenarbeit im Bundesgebiet noch sehr unterschiedlich ausgeprägt. Die Familienkasse Direktion ist – wie auch die GZD – der Auffassung, dass die Zusammenarbeit weiter vorangetrieben werden muss. Insbesondere sollte hierbei das Ziel verfolgt werden, wechselseitig mehr Fälle von Schein- bzw. Schwarzarbeit im Zusammenhang mit unrechtmäßigem Bezug von Kindergeld oder Sozialleistungen zu erkennen. Möglichkeiten der Sensibilisierung werden in gegenseitigen Hospitationen, Schulungen, Prüfungsbegleitungen und regelmäßigem Austausch zu aktuellen (regionalen) Themen gesehen. Darüber hinaus würden aus Sicht der Familienkasse Direktion auch weitere modernere Übermittlungsmöglichkeiten, wie sie in der Zollverwaltung bereits implementiert wurden (verschlüsselte E-Mail-Kommunikation sowie Bereitstellung einer Datenaustauschplattform im Prüfverfahren) helfen. Die technische Weiterentwicklung wird fortlaufend geprüft. Ermittlungsergebnisse können bereits auf Grundlage des bestehenden Rechts ausgetauscht werden. Die Verhinderung des unrechtmäßigen Leistungsbezugs von Kindergeld ist auch Ziel des Modells „MISSIMO“ (Sozialleistungsmissbrauch im Zusammenhang mit Problemimmobilien), von dem das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen berichtet. Dieses seit 2019 bestehende behördenübergreifende Modell wurde unter Federführung der nordrhein-westfälischen Fachressorts Justiz, Finanzen und Inneres entwickelt und dient dem Austausch von Daten auf kommunaler Ebene zwischen Kommunen, Familienkassen, Kreispolizeibehörden, zuständigen Jobcenter sowie Staatsanwaltschaften zu dem Zweck, Hinweise auf möglichen ungerechtfertigten Kindergeldbezug bei den Behörden zusammenzuführen, organisierten Missbrauch in diesem Bereich aufzudecken und gemeinsam im Rahmen von „Vor-Ort-Prüfungen“ dagegen vorzugehen. Kern des Modells ist ein strukturierter Datenaustausch auf kommunaler Ebene zwischen den beteiligten Behörden. Durch das Modell „MISSIMO“ konnten potentielle Fälle des Sozialleistungsmissbrauchs erkannt, kriminelle Netzwerke identifiziert und ungerechtfertigte Zahlungen zeitnah eingestellt werden. Die Familienkasse wertet das Modell – soweit bekannt – als Erfolg, da circa 50 Prozent der im Rahmen von MISSIMO geprüften Fälle zu einer Zahlungseinstellung und teilweise auch zu Rückforderungen beim Kindergeld führten. 3.3 Besondere Begehungsweisen / systematischer (bandenmäßiger) Sozialleistungsbetrug Wesentliche Neuentwicklungen sind im Bereich der Verstöße mit Bezug zum Sozialleistungsbetrug seit der Erstellung des Vierzehnten Berichts nicht zu erkennen, jedoch ist ein Leistungsbetrug im Bereich der Grundsicherung für Arbeitsuchende in vielen unterschiedlichen Ausprägungen zu beobachten. Die am häufigsten auftretenden Fallgestaltungen sind das Verschweigen, die nicht rechtzeitige oder nicht richtige Mitteilung einer Beschäftigungsaufnahme (z.B. verspätete / unrichtige Anzeige oder die Nichtanzeige der Arbeitsaufnahme und der Ausübung einer Nebentätigkeit bei den jeweils zuständigen Sozialleistungsträgern). Weiterhin kommt es zu Beschäftigungsverhältnissen, die bei den Einzugsstellen als geringfügige Beschäftigungsverhältnisse angemeldet sind, und die bei zeitgleichem Leistungsbezug in Vollzeit ausgeübt und durch verdeckte Lohnauszahlungen erheblich höher vergütet werden als in der Meldung zur Sozialversicherung ausgewiesen. Vom Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen wurde von Fällen im Zusammenhang mit dem Bezug von SGB II-Leistungen und einem Wegzug aus Deutschland berichtet: Zum Zeitpunkt der Bewilligung der Leistungen nach dem SGB II liegen die Voraussetzungen für deren Bezug (insbesondere auch ein Wohnsitz in Deutschland) vor. Obwohl die Leistungsberechtigten verpflichtet sind, das Jobcenter über einen Wegzug zu informieren, ziehen sie jedoch teilweise nach Bewilligung der Leistungen wieder in ihr Heimatland, ohne hierbei ihrer Mitteilungspflicht nachzukommen. In der Folge setzen die Jobcenter mangels Kenntnis des Wegzugs die Auszahlung der Leistungen fort, obwohl kein Anspruch mehr auf diese besteht. Seit einigen Jahren stellen Jobcenter und auch Familienkassen – überwiegend in städtischen Ballungsgebieten mit hohem Wohnungsleerstand – Leistungsmissbrauch im Zusammenhang mit EU-Staatsangehörigen fest. Dabei handelt es sich nicht um eine flächendeckende Problematik, aber um ein bundesweit zunehmendes Phänomen. Im Rahmen der Beantragung von SGB II-Leistungen legen diese Personen zum Teil fingierte Arbeitsverträge bzw. Arbeitsverträge mit nur geringem Umfang bzw. Mietverträge – häufig in sogenannten Schrottimmobilien – vor und haben damit Anspruch auf die genannten Leistungen bzw. auf Erstattung der Kosten der Unterkunft nach geltendem Recht durch die Jobcenter. Gegenüber den Behörden treten jedoch nur die Antragsteller/ Leistungsberechtigten auf. Bei den vermeintlichen Arbeitgebern oder Vermietern handelt es sich häufig um Strohleute oder es werden Alias-Identitäten verwendet. Zum Teil handelt es sich bei Arbeitgebern und Vermietern auch um dieselbe Person. Die als Arbeitgeber auftretenden Personen sind nur sehr kurz auf dem Markt vertreten. Vorzuhaltende betriebliche Unterlagen, aus denen der Umfang der tatsächlichen Beschäftigung hervorgeht, werden nicht geführt. Die Zahlung der o. g. Leistungen erfolgen auf Bankkonten der Leistungsberechtigten. Vielfach müssen die Leistungsberechtigten ein Gros der Zahlungen an die hinter diesen Strukturen stehenden Personen abtreten. Teils haben die Leistungsberechtigten auch gar keinen Zugriff auf diese Bankkonten, sondern nur Personen, die gegenüber den Behörden regelmäßig nicht in Erscheinung treten, verfügen hierüber. Die vermeintlichen Arbeitgeber, Vermieter, Dritten, tatsächlich Verantwortlichen und Leistungsberechtigten begehen mitunter die Straftaten auch arbeitsteilig. Für den systematischen Sozialleistungsbetrug unter Beteiligung verschiedener Akteure werden kriminelle, teilweise menschenhandelsähnliche Strukturen geschaffen und genutzt, die sich anlassbezogen stetig verändern und oft auf persönlichen und kriminellen Beziehungsgeflechten basieren. Diese Strukturen werden gezielt geschaffen, um sich dem Kontroll- und Ermittlungsdruck durch die beteiligten Behörden zu entziehen und sie passen sich den jeweiligen Verhältnissen mit dem Ziel der Gewinnmaximierung an. Die Familienkasse stellt fest, dass es im Zusammenhang mit der Arbeits- und Armutsmigration von Kindergeldberechtigten einschließlich ihrer Familien nach Deutschland Auffälligkeiten – vornehmlich aus Süd-Ost-Europa – gibt. Unionsbürger haben einen Kindergeldanspruch, wenn sie sich in Deutschland niederlassen und von ihrer Arbeitnehmerfreizügigkeit Gebrauch machen. Zur Erlangung dieses Arbeitnehmer-Status werden in den vorgenannten Fällen (u. a. geringfügige) Beschäftigungsverhältnisse vorgetäuscht. Darüber hinaus agieren Scheinarbeitgeber in einem „Verbund“, bei denen vermeintlich Beschäftigte nach vorgetäuschter Insolvenz bzw. Kurzarbeit von Scheinarbeitgeber zu Scheinarbeitgeber weitergereicht werden, um z. B. arbeitgeberorientierte Leistungen der BA wie Kurzarbeitergeld oder Insolvenzgeld zu erschleichen. Scheinarbeitgeber agieren in Einzelfällen auch als Vermieter, wobei über (vorgetäuschte) geringfügig beschäftigte Arbeitsverhältnisse die Mieten durch die Kosten der Unterkunft seitens der Jobcenter erbracht werden. Sollten vermeintliche Mieter sich gegebenenfalls gar nicht in Deutschland aufhalten, so kann der Wohnraum doppelt vermietet werden – z. B. dann, wenn der Wohnraum zusätzlich als Unterkunft (z. B. „Bettenburg“) bei einer möglichen Arbeitnehmer-Ausbeutung im Zusammenhang mit Lohndumping genutzt wird. Um einen „Geschäftsbetrieb“ der Arbeitgeber vorzutäuschen werden Beschäftigte ggf. auch tatsächlich bei den Sozial- bzw. Krankenversicherungen angemeldet – wobei die Abgaben teilweise nicht abgeführt werden. Bei Krankenversicherungen werden die Beschäftigten bei unterschiedlichen Krankenkassen angemeldet. Vermeintlich Beschäftigte und ihre Familien halten sich gegebenenfalls nicht in Deutschland auf bzw. wenn sie sich in Deutschland aufhalten, ist der Kindergeldberechtigte zwecks Freizügigkeit nur vorgetäuscht in Beschäftigung (in Abgrenzung zu den Fällen nach dem zwischen- und überstaatlichen Recht). Der Bekämpfung des Phänomens des Leistungsmissbrauchs durch Unionsbürger diente das im Zeitraum Dezember 2019 bis Oktober 2021 im Auftrag der Kommission Organisierte Kriminalität durchgeführte Bund-Länder- Auswerteprojekt KOK Union unter Federführung des BKA, an dem neben fünf LKÄ und der BA auch die FKS beteiligt war. Das Projekt zielte auf die Erlangung von Erkenntnissen zu den kriminellen Strukturen, deren Vorgehensweisen sowie die Aufdeckung und Verhinderung weiterer Betrugsstraftaten. Wesentliche Grundlage ist dabei, weitergehende Möglichkeiten des Datenaustausches zu entwickeln. Eine Empfehlung im Abschlussbericht des KOK-Berichts war auch, die Vorschrift des § 69 Satz 1 EStG auf ihre Effektivität in Bezug auf den Prozess der Kenntniserlangung von der Änderung der Wohnsitzverhältnisses des Kindes bis zur Einstellung der Kindergeldzahlung zu untersuchen. Durch das Jahressteuergesetz 2022 vom 16.12.2022 (BGBl. I S. 2294) erfolgte eine Erweiterung der Datenübermittlungspflicht des BZSt gegenüber den Familienkassen auf alle Fälle der Wohnsitzveränderung des Kindes (vorher nur Wegzug ins Ausland) mit Wirkung ab dem 1. Januar 2024. Die Vorschrift der proaktiven Meldung soll sicherstellen, dass die Familienkasse unverzüglich Kenntnis erlangt vom Wegzug eines Kindes oder dessen Abmeldung von Amts wegen, um die Rechtmäßigkeit des Bezugs von Kindergeld zu prüfen. 4. Handwerks- oder gewerberechtliche Verstöße Die nach Landesrecht für den Vollzug der Gewerbeordnung oder der Handwerksordnung zuständigen Behörden prüfen, ob der Verpflichtung zur Anzeige vom Beginn des selbstständigen Betriebes eines stehenden Gewerbes (§ 14 GewO) nachgekommen oder ob die erforderliche Reisegewerbekarte (§ 55 GewO) erworben wurde. Sie kontrollieren auch, ob ein zulassungspflichtiges Handwerk als stehendes Gewerbe selbstständig betrieben wird und die Eintragung in die Handwerksrolle vorliegt. Die Verletzung dieser Pflichten kann bußgeldrechtliche Konsequenzen haben (§ 145 Absatz 1 Nummer 1, § 146 Absatz 2 Nummer 2 GewO, § 117 Absatz 1 Nummer 1 HwO, § 8 Absatz 1 Nummer 1 oder Nummer 2 in Verbindung mit Nummer 1 Buchstabe d und e SchwarzArbG), deren Verfolgung und Ahndung ebenfalls den nach Landesrecht zuständigen Behörden obliegt. 4.1 Umfang und Entwicklung Bezüglich des Umfangs sind außer einer erheblichen Zunahme der Anzahl von Barbershops keine wesentlichen Veränderungen im Vergleich zum vorangehenden Bericht festzustellen. 4.2 Zusammenarbeit der Behörden und Stellen Die Zusammenarbeit der FKS mit den nach § 14 GewO für die Entgegennahme der Gewerbeanzeige zuständigen Behörden ist bei der Bekämpfung der Scheinselbstständigkeit von besonderer Bedeutung. Die zum 1. Januar 2015 geänderte Gewerbeanzeigenverordnung und die im April 2016 abgeschlossene Vereinbarung über die Grundsätze der Zusammenarbeit der FKS mit den Gewerbebehörden und den Schwarzarbeitsbehörden der Länder spielen eine gewichtige Rolle für die praktische Ausgestaltung der Zusammenarbeit. So erhält beispielsweise die FKS Informationen zu Gewerbeanzeigen, bei denen Anhaltspunkte für Scheinselbstständigkeit vorliegen (vgl. hierzu Vierzehnter Bericht unter II.B.4.3). Die Übermittlung der Informationen an die FKS erfolgt seit dem 1. Januar 2017 flächendeckend weitgehend elektronisch und hat den papiermäßigen Versand der Unterlagen nahezu vollständig abgelöst. Die frühzeitige Unterrichtung der FKS ist hilfreich zur Aufdeckung von Scheinselbstständigkeit und eröffnet die Möglichkeit, zeitnah (gemeinsame) Prüfungen durchzuführen. Die in verschiedenen Ländern durchgeführten „Gemeinsamen Aktionstage“ fördern die gemeinsame Arbeit verschiedener Behörden und verstärken die Wahrnehmung der gemeinsamen Kontrolltätigkeit in der Öffentlichkeit deutlich. Darüber hinaus wurde die Zusammenarbeit fortlaufend weiter intensiviert. So wurde im Jahr 2022 beim Ministerium für Wirtschaft, Arbeit, Energie und Klimaschutz des Landes Brandenburg eine Koordinierungsstelle zur Bekämpfung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung eingerichtet. Aufgabe der Koordinierungsstelle ist nicht nur, die Arbeit zwischen den verschiedensten Akteuren zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung im Land Brandenburg besser zu verzahnen, diese fachlich zu beraten, fortzubilden und bei ihrer Arbeit in vielfältigster Art zu unterstützen, sondern auch neue Wege der Prävention zu identifizieren und zu implementieren. Dabei wurde auch die Bedeutung der länderübergreifenden Zusammenarbeit insbesondere mit dem Land Berlin besonders hervorgehoben. Am 9. August 2023 wurde zwischen dem Land Brandenburg und der GZD eine Absichtserklärung „Gemeinsam gegen Schwarzarbeit“ unterzeichnet, die das Ziel hat, die Kooperation auf Grundlage des SchwarzArbG zu optimieren. Gemeinsame Ziele sind hierbei u. a. die Vertiefung der vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen den für die Bekämpfung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung zuständigen Zolldienststellen und den kommunalen Schwarzarbeitsbekämpfungsbehörden im Land Brandenburg, das Aufdecken und Bekämpfen von organisierten Formen von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung sowie neuer Begehungsformen hiervon, und die Intensivierung der Öffentlichkeitsarbeit in diesem Bereich. Als Präventionsmaßnahme zur Bekämpfung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung werden auf Basis dieser Absichtserklärung seit dem Jahr 2024 einmal jährlich gemeinsame Aktionstage zwischen der FKS und den kommunalen Schwarzarbeitsbekämpfungsbehörden – gegebenenfalls unter Beteiligung weiterer Zusammenarbeitsbehörden - im Land Brandenburg durchgeführt. Wie bereits im Vierzehnten Bericht der Bundesregierung dargelegt, hat der Senat von Berlin im Einvernehmen mit den Bezirken im August 2017 beschlossen, dass die Bearbeitung von bestimmten Ordnungswidrigkeitenverfahren im Zusammenhang mit dem SchwarzArbG beim Ordnungsamt Pankow zum 1. September 2017 zentralisiert wird. Zur Wahrnehmung der Aufgaben wurde die Zentrale Stelle zur Bekämpfung von Schwarzarbeit im Land Berlin (ZSBS-B) eingerichtet. Die Zusammenarbeit zwischen FKS, dem Finanzamt für Fahndung und Strafsachen und der ZSBS-B hat sich im Berichtszeitraum sehr gut entwickelt. Neben gemeinsamen Verbundeinsätzen finden gegenseitige Hospitationen und Arbeitstreffen zur engeren Vernetzung statt. 4.3 Besondere Begehungsweisen Prüfungen der FKS ergaben insbesondere im Bereich des Friseurgewerbes regelmäßig Anhaltspunkte auf Verstöße gegen handwerksrechtliche Vorschriften, vorzugsweise gegen den Meisterzwang des § 1 Absatz 1 in Verbindung mit § 7 HWO. Dies betraf insbesondere den Bereich der spezialisierten Herrenfriseure, die sogenannten „Barbershops“.3 Die im Rahmen der Prüfungen der FKS beobachteten Entwicklungen in diesem Bereich werden durch zahlreiche Wirtschaftsbehörden der Länder bestätigt und decken sich mit den Ausführungen des ZDH in seiner Stellungnahme. Ergänzend weist der ZDH auf eine Vielzahl von handwerksrechtlichen Verstößen im Bereich des KFZ-Gewerbes hin. Darüber hinaus berichtet das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen von einer Verlagerung der Absprachen auf Internetplattformen. Im Land Brandenburg werden zudem Briefkastenunternehmen, die sich physisch nicht vor Ort befinden, als problematisch geschildert, überdies Internetwerbung „illegaler" Handwerker auf den verschiedensten Plattformen und die hieraus resultierenden Probleme bei der Nachverfolgung, die Ausübung handwerklicher Arbeiten durch gewerberechtlich ordnungsgemäß angezeigte Unternehmen, ohne jedoch über die entsprechende fachliche Qualifikation zu verfügen, sowie organisierte Formen der Schwarzarbeit, z. B. durch Großfamilien. D. Illegale Beschäftigung 1. Entwicklungen in den gemeinsamen Vorschriften nach Mindestlohngesetz, Arbeitnehmerüberlassungsgesetz und Arbeitnehmer-Entsendegesetz Die Prüfung der Einhaltung der Mindestentgeltvorschriften steht unverändert im Zentrum der Prüfungstätigkeit der FKS. Dem wurde im Berichtszeitraum neben dem allgemeinen Prüfgeschehen auch durch Sonder- und Schwerpunktprüfungen Rechnung getragen, die besonders auf die Prüfung der Einhaltung der Mindestentgeltvorschriften ausgerichtet waren. Exemplarisch werden die folgenden im Berichtszeitraum umgesetzten Maßnahmen aufgeführt: ⎯ Die bundesweite Mindestlohn-Sonderprüfung 2024, mit Prüfbegleitungen von insgesamt 20 Delegationen verschiedener Mitgliedsstaaten der Europäischen Union im Rahmen der bislang größten grenzüberschreitenden Zusammenarbeit unter Koordination der ELA unterstreicht die Bedeutung der internationalen Zusammenarbeit. ⎯ Als Reaktion auf aktuelle Entwicklungen und berichtete Missstände hinsichtlich der Nichtgewährung des gesetzlichen Mindestlohns wurde im Zeitraum zwischen dem 5. August und 27. September 2024 eine außerplanmäßige bundesweite Prüfungsaktion der FKS im Bereich der Verlegung von Glasfaserkabeln durchgeführt. Im Rahmen dieser Maßnahme wurde eine Vielzahl von Verstößen gegen Mindestlohnvorschriften, sozialversicherungsrechtliche Vorschriften und ausländerrechtliche Vorschriften festgestellt, welche sich mit den von der SOKA-BAU in ihrer Stellungnahme geschilderten Entwicklungen in diesem Bereich decken. ⎯ Bereits im Jahr 2022 wurde im Personenbeförderungsgewerbe im Bereich des Taxi- und Mietwagengewerbes eine bundesweite Schwerpunktprüfung durchgeführt. Im Rahmen dieser Schwerpunktprüfung lag ein besonderer Fokus auf den durch die einschlägigen Online-Plattformen vermittelten Taxis und Mietwagen. Die FKS ist hier auf umfangreiche Subunternehmerketten gestoßen und es wurde eine große Anzahl von Sachverhalten festgestellt, welche erste Anhaltspunkte für Verstöße gegen Mindestlohnvorschriften ergaben. Mit Inkrafttreten des Gesetzes zur Regelung der Entsendung von Kraftfahrern und Kraftfahrerinnen im Straßenverkehrssektor und zur grenzüberschreitenden Durchsetzung des Entsenderechts am 1. Juli 2023 wurden gleichlautend im Arbeitnehmer-Entsendegesetz und im Mindestlohngesetz Meldepflichten geändert und ergänzt. Die Meldepflicht gemäß § 16 MiLoG obliegt seitdem dem Verleiher mit Sitz im Ausland, der Arbeitnehmer oder Arbeitnehmerinnen einen Entleiher im Inland oder Ausland überlässt. Arbeitgeber mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat der EU oder des EWR sind darüber hinaus seit dem 1. Juli 2023 verpflichtet, der zuständigen Behörde der Zollverwaltung vor Beginn der Beschäftigung eines Kraftfahrers oder einer Kraftfahrerin für die Durchführung von Güter- oder Personenbeförderungen im Inland nach § 36 Absatz 1 AEntG eine detaillierte Anmeldung über das IMI elektronisch zuzuleiten. 3 Als Reaktion auf diese Feststellungen wurde die Branche „Friseur- und Kosmetikgewerbe“ in das Gesetz zur Modernisierung und Digitalisierung der Schwarzarbeitsbekämpfung aufgenommen, das am 30. Dezember 2025 in Kraft getreten ist. 2. Verstöße gegen das Arbeitnehmer-Entsendegesetz Durch das AEntG werden Arbeitgeber mit Sitz im Inland und im Ausland zur Einhaltung von Mindestarbeitsbedingungen für regelmäßig im Inland beschäftigte Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen verpflichtet. Zum einen müssen nach § 2 AEntG die allgemeinen Arbeitsbedingungen aufgrund von Gesetzen oder Verwaltungsvorschriften (z. B. Entlohnung einschließlich der Überstundensätze, bezahlter Mindestjahresurlaub, Höchstarbeitszeiten und Mindestruhezeiten, Sicherheit, Gesundheitsschutz oder Hygiene am Arbeitsplatz oder die Anforderungen an die Unterkünfte von Arbeitnehmern und Arbeitnehmerinnen) von im Ausland ansässigen Arbeitgebern gewährt werden. Diese Mindestarbeitsbedingungen sind in Deutschland allgemein durch Rechtsnormen festgelegt und deshalb auch von inländischen Arbeitgebern einzuhalten und stehen daher allen Arbeitnehmern und Arbeitnehmerinnen unabhängig von der Branche, in der sie tätig sind, zu. Zum anderen müssen Arbeitgeber in bestimmten Branchen ihren Arbeitnehmern und Arbeitnehmerinnen darüber hinaus weitere Arbeitsbedingungen wie Mindestentgeltsätze einschließlich der Überstundensätze, Urlaubsregelungen, Beiträge zur Urlaubskasse oder Anforderungen an zu Verfügung gestellte Unterkünfte gewähren, wenn diese in einem gemäß § 3 AEntG erstreckten Tarifvertrag bzw. in einer Rechtsverordnung nach § 11 AEntG (Pflegebranche) geregelt sind. Weiter sieht das AEntG unter bestimmten Voraussetzungen für Arbeitgeber die Pflicht zur Aufzeichnung von Arbeitszeiten und zur Bereithaltung von Unterlagen sowie Meldepflichten vor. Mit dem Gesetz zur Regelung der Entsendung von Kraftfahrern und Kraftfahrerinnen im Straßenverkehrssektor und zur grenzüberschreitenden Durchsetzung des Entsenderechts vom 28. Juni 2023 wurden insbesondere für den Bereich der Entsendung im Straßenverkehrssektor umfangreiche Änderungen in das AEntG aufgenommen. Weiter gingen mit Inkrafttreten des Gesetzes Änderungen in Bezug auf die Meldepflichten einher. (siehe auch Ausführungen unter III.A.2.10) Verstöße gegen das AEntG können u. a. nach § 23 AEntG bußgeldrechtliche Konsequenzen haben. 2.1 Umfang und Entwicklungen Mindestarbeitsbedingungen nach AEntG* Jahr 2021 2022 2023 2024 erledigte Verfahren 1.419 1.233 1.012 797 davon Erledigungen mit Bußgeldbescheiden, Verwarnungen mit Verwarngeld und Einziehungs- und Verfallbescheiden 850 663 677 474 Summe Verwarnungs-, Bußgelder, Einziehungs-, Verfallbeträge (in Mio. Euro) 6,35 6,05 12,97 4,40 Quelle: Generalzolldirektion * Mindestlohn/Arbeitsbedingungen § 23 Absatz 1 Nummer 1 AEntG, Mindestlohn Leiharbeitnehmer § 23 Absatz 1 Nummer 1 AEntG, mittelbarer Verstoß § 23 Absatz 2 AEntG und ULAK § 23 Absatz 1 Nummer 1 AEntG. Für die rückläufige Entwicklung der Ordnungswidrigkeitenverfahren nach dem AEntG ist die Tatsache mitursächlich, dass es im Bauhauptgewerbe seit 2022 keinen bundesweit erstreckten Mindestlohntarifvertrag mehr gegeben hat. 2.2 Zusammenarbeit der Behörden und Stellen Die gemeinsamen Einrichtungen der Tarifvertragsparteien im Sinne des § 4 Absatz 2 TVG sind seit dem 18. Juli 2019 Zusammenarbeitsstellen gemäß § 2 Absatz 4 Nummer 20 SchwarzArbG. Diesbezüglich ist besonders hervorzuheben, dass im Jahr 2024 eine Zusammenarbeitsvereinbarung mit der SOKA-BAU über die die Grundsätze der Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung abgeschlossen werden konnte. 2.3 Besondere Begehungsweisen Gegen (tarifliche) Mindestarbeitsbedingungen wird verstoßen, indem ⎯ Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen mit ihrem Arbeitgeber einvernehmlich einen unterhalb des Mindestlohns liegenden Lohn vereinbaren, ⎯ Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen aus Sorge um den Arbeitsplatz nicht den tatsächlich gezahlten Lohn angeben, sondern behaupten, den Mindestlohn erhalten zu haben, ⎯ die bei einer Prüfung vorgelegten Stundenaufzeichnungen nicht mit den tatsächlichen Verhältnissen übereinstimmen, ⎯ zur Umgehung des AEntG-Branchenmindestlohnes der betriebliche Geltungsbereich des einschlägigen Tarifvertrages verschleiert wird oder ⎯ durch das Vortäuschen einer selbstständigen Tätigkeit die Mindestlohnregelungen umgangen werden. Darüber hinaus berichten die SOKA-BAU sowie der ZDH von vermehrten Feststellungen von Verstößen gegen Mindestarbeitsbedingungen nach dem AEntG im Bereich des Glasfaserausbaus. Die FKS konnte diesbezüglich im Berichtszeitraum ebenfalls Verstöße feststellen. Neue Begehungsweisen konnten gegenüber den vorherigen Berichten bei der Kontrolle der Einhaltung der (tariflichen) Mindestarbeitsbedingungen nicht festgestellt werden. 3. Verstöße gegen das Mindestlohngesetz Zum 1. Januar 2015 wurde durch das MiLoG ein allgemeiner gesetzlicher Mindestlohn eingeführt. Arbeitgeber mit Sitz im In- oder Ausland sind verpflichtet, ihren im Inland beschäftigten Arbeitnehmern und Arbeitnehmerinnen den gesetzlichen Mindestlohn zu zahlen, sofern nicht die Regelungen nach dem AEntG oder dem AÜG vorrangig Anwendung finden. Der Mindestlohn nach der gesetzlichen Festlegung in § 1 Absatz 2 MiLoG in Höhe von 8,50 Euro brutto je Zeitstunde galt bis zum 31. Dezember 2016. Bis zum 31. Dezember 2020 erfolgten durch die erste und zweite Mindestlohnanpassungsverordnung (MiLoV und MiLoV2) jeweils auf Vorschlag der auf Grundlage des § 4 MiLoG eingerichteten Mindestlohnkommission drei Erhöhungen des gesetzlichen Mindestlohns bis auf 9,35 Euro brutto je Zeitstunde. Zeitraum Höhe des gesetzlichen Mindestlohns Rechtsgrundlage 1. Januar 2021 bis 30 Juni 2021 9,50 Euro § 11 MiLoG i. V. m. § 1 Nummer 1 MiLoV3 1. Juli 2021 bis 31 Dezember 2021 9,60 Euro § 11 MiLoG i. V. m. § 1 Nummer 2 MiLoV3 1. Januar 2022 bis 30 Juni 2022 9,82 Euro § 11 MiLoG i. V. m. § 1 Nummer 3 MiLoV3 1. Juli 2022 bis 30 September 2022 10,45 Euro § 11 MiLoG i. V. m. § 1 Nummer 4 MiLoV3 Quelle: Bundesministerium für Arbeit und Soziales Der Mindestlohn wurde durch Artikel 1 des Gesetzes zur Erhöhung des Schutzes durch den gesetzlichen Mindestlohn und zu Änderungen im Bereich der geringfügigen Beschäftigung vom 28. Juni 2022 (BGBl. I S. 969) einmalig zum 1. Oktober 2022 auf brutto 12 Euro je Zeitstunde erhöht. Im Rahmen dieses Mindestlohnerhöhungsgesetzes wurde gleichzeitig festgelegt, dass die nächste Anpassungsentscheidung der Mindestlohnkommission zum 30. Juni 2023 erfolgt und die Anpassung mit Wirkung zum 1. Januar 2024 betrifft. Zeitraum Höhe des gesetzlichen Mindestlohns Rechtsgrundlage 1. Oktober 2022 bis 31. Dezember 2023 12 Euro MiLoEG 1. Januar 2024 bis 31. Dezember 2024 12,41 Euro § 11 MiLoG i. V. m. § 1 MiLoV4 Quelle: Bundesministerium für Arbeit und Soziales 3.1 Umfang und Entwicklungen Mindestlohnverstöße nach MiLoG* Jahr 2021 2022 2023 2024 erledigte Verfahren 1.959 1.876 1.983 2.155 davon Erledigungen mit Bußgeldbescheiden, Verwarnungen mit Verwarngeld und Einziehungs- und Verfallbescheiden 1.111 993 1.333 1.351 Summe Verwarnungs-, Bußgelder, Einziehungs-, Verfallbeträge (in Mio. Euro) 8,58 10,96 12,43 23,81 Quelle: Generalzolldirektion * Zahlung Mindestlohn § 21 Absatz 1 Nummer 9 MiLoG und mittelbarer Verstoß § 21 Absatz 2 MiLoG 3.2 Zusammenarbeit der Behörden und Stellen Insbesondere im grenzüberschreitenden Speditions-, Transport- und Logistikgewerbe findet eine enge Zusammenarbeit mit dem BALM in Bezug auf die Prüfung der Zahlung der Mindestlöhne nach dem MiLoG statt. Dies geschieht durch gemeinsame Kontrollen von Kraftfahrern und Kraftfahrerinnen sowie den gegenseitigen Austausch von Feststellungen aus jeweils eigenen Prüfungen beider Behörden. Exemplarisch zu nennen ist hier unter anderem eine im November 2024 durchgeführte FKS-Schwerpunktprüfung. 3.3 Besondere Begehungsweisen Im Berichtszeitraum wurde vermehrt festgestellt, dass die Nichtzahlung des gesetzlich vorgeschriebenen Mindestlohns verschleiert wird, indem etwa vergütungspflichtige Rüst- und Wegezeiten tatsächlich nicht vergütet werden. Dies konnte insbesondere im Personenbeförderungsgewerbe sowie bei den Kurier-, Express- und Paketdienstleistern beobachtet werden und deckt sich mit der Stellungnahme des DGB und den dort geschilderten im Rahmen der gewerkschaftlichen Arbeit gemachten Erfahrungen. Das sächsische Staatsministerium für Wirtschaft, Arbeit, Energie und Klimaschutz berichtet, dass deutsche Speditions- und Transportfirmen unselbständige Zweigniederlassungen in Osteuropa gründen und dort osteuropäische Arbeitnehmer beschäftigt werden, die die gleichen Touren fahren wie deutsche Arbeitnehmer des Hauptsitzes. Den in Deutschland gesetzlich festgeschriebenen Mindestlohn erhalten diese Arbeitnehmer jedoch nicht. Ebenfalls berichtet das sächsische Staatsministerium für Wirtschaft, Arbeit, Energie und Klimaschutz, dass abhängig beschäftigte Arbeitnehmer als vorgeblich ehrenamtlich Tätige im Betreuungs- und Sozialdienst tätig werden. In den Lohnabrechnungen erscheinen nach dortiger Schilderung geringe sozialversicherungsfreie Entgelte, die als Ehrenamtspauschale deklariert sind, um so den Mindestlohn zu umgehen. Weitergehend liegen keine über den vorangegangenen Bericht hinausgehenden Erkenntnisse vor. Zu den allgemeinen Begehungsweisen wird auf II.D.1.2 verwiesen. 4. Verstöße gegen die Lohnuntergrenze nach dem Arbeitnehmerüberlassungsgesetz Grundsätzlich haben Leiharbeitnehmer und Leiharbeitnehmerinnen für den Zeitraum ihrer Überlassung an einen Entleiher nach dem AÜG einen Anspruch auf die Gewährung der gleichen wesentlichen Arbeitsbedingungen einschließlich des Arbeitsentgelts. Von diesem Grundsatz kann bei der Anwendung eines Tarifvertrages abgewichen werden. Die Zollverwaltung prüft nach § 2 Absatz 1 Satz 1 Nummer 6 SchwarzArbG, ob der Verleiher seiner Verpflichtung nach § 8 Absatz 5 AÜG nachgekommen ist, seinen Arbeitnehmern und Arbeitnehmerinnen zumindest das aufgrund einer Rechtsverordnung nach § 3a Absatz 2 Satz 1 AÜG festgelegte Mindestentgelt für die Zeit der Überlassung und für verleihfreie Zeiten zu zahlen. Die Höhe der Mindeststundenentgelte wurde im Berichtszeitraum zunächst bis zum 31. Dezember 2022 durch die Vierte Verordnung über eine Lohnuntergrenze in der Arbeitnehmerüberlassung vom 20. August 2020 festgesetzt, wobei diese seit dem 1. April 2021 bundeseinheitlich gelten. Mit der Erhöhung des gesetzlichen Mindestlohns gemäß § 1 Absatz 2 MiLoG ab dem 1. Oktober 2022 bestand bis 31. Dezember 2023 mangels Anwendbarkeit der Lohnuntergrenzenverordnung gemäß § 1 Absatz 3 MiLoG stattdessen ein Anspruch auf den in der Zeit höheren gesetzlichen Mindestlohn für die Zeit der Überlassung. Im Zeitraum 1. Januar 2023 bis 31. März 2024 wurden die Mindeststundenentgelte durch die Fünfte Verordnung über eine Lohnuntergrenze in der Arbeitnehmerüberlassung vom 20. Dezember 2022 und wieder ab 1. November 2024 durch die Sechste Verordnung über eine Lohnuntergrenze in der Arbeitnehmerüberlassung Oktober 2024 festgesetzt. Vom 1. April 2024 bis zum 31. Oktober 2024 bestand wegen Fehlens einer Lohnuntergrenze im Sinne des § 3a AÜG nur ein Anspruch auf den gesetzlichen Mindestlohn für die Zeit der Überlassung. 4.1 Umfang und Entwicklungen Lohnuntergrenze nach § 16 Absatz 1 Nummer 7b AÜG Jahr 2021 2022 2023 2024 erledigte Verfahren 40 38 37 55 davon Erledigungen mit Bußgeldbescheiden, Verwarnungen mit Verwarngeld und Einziehungs- und Verfallbescheiden 12 13 25 32 Summe Verwarnungs-, Bußgelder, Einziehungs-, Verfallbeträge (in Mio. Euro) 0,12 0,21 0,04 0,15 Quelle: Generalzolldirektion Bei der Entwicklung der Ordnungswidrigkeitenverfahren ist neben der regelmäßigen Schwankungsbreite auch die Novellierung des AÜG im Jahr 2017 zu berücksichtigen. 4.2 Zusammenarbeit der Behörden und Stellen Prüfungen zur Feststellung, ob die Lohnuntergrenze nach § 8 Absatz 5 AÜG bzw. die Regelungen des Equal Pay- Grundsatzes nach § 8 Absatz 1 AÜG eingehalten wurden, können bei Verleihern mit Sitz im In- und Ausland durch Beschäftigte der FKS und der BA gemeinsam erfolgen. Zur Vorbereitung solcher gemeinsamen Prüfungen bei Verleihern mit Sitz im Inland übermitteln die Prüfteams der zuständigen Agenturen für Arbeit ihre jeweiligen Prüfpläne an die FKS. Sofern durch die FKS Prüfungen bei Verleihern mit Sitz im Ausland beabsichtigt sind, wird den Prüfteams der BA die Teilnahme ebenfalls angeboten. 4.3 Besondere Begehungsweisen Die festgestellten Begehungsweisen decken sich mit denen, die aus Prüfungen des Mindest-entgelts nach dem AEntG und MiLoG bereits bekannt sind. 5. Illegale und unerlaubte Arbeitnehmerüberlassung Arbeitgeber, die Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit an Dritte überlassen möchten, benötigen gemäß § 1 Absatz 1 Satz 1 AÜG eine Verleiherlaubnis der BA als zuständige Behörde. Verstöße gegen diese Regelung, etwa durch verdeckte oder unerlaubte Überlassung, führen gemäß § 9 Absatz 1 i. V. m. § 10 Absatz 1 AÜG zur Unwirksamkeit des Arbeitsverhältnisses zwischen Verleiher und Leiharbeitnehmerin bzw. Leiharbeitnehmer und der Fiktion eines Arbeitsverhältnisses unmittelbar zwischen Leiharbeitnehmer bzw. Leiharbeitnehmerin und Entleiher. Das BAG-Urteil vom 26. April 2022, 9 AZR 228/21 bedeutet eine Abkehr von der bisherigen Rechtsprechung, nach der § 9 Absatz 1 Nummer 1 und § 10 Absatz 1 AÜG a. F. auf die illegale Arbeitnehmerüberlassung eines Ausländers oder einer Ausländerin durch seinen bzw. ihren ausländischen Arbeitgeber an einen Entleiher mit Sitz in Deutschland anwendbar sind. Die Folge der illegalen Arbeitnehmerüberlassung war bisher ein fingiertes Arbeitsverhältnis, das zwischen dem Leiharbeitnehmer bzw. der Leiharbeitnehmerin und dem Entleiher zustande gekommen ist. Es ist jedoch zwischen Arbeits- und Sozialversicherungsrecht zu unterscheiden. Für die Tätigkeit der FKS ist die Rechtsprechung des BSG maßgeblich, die unverändert von einer Fiktion des Arbeitsverhältnisses ausgeht. Eine Präzisierung der Fachlichen Weisungen der BA hinsichtlich des Anwendungsbereiches des AÜG wurde für die FKS übernommen. Diese sieht vor, dass nun auch die Überlassung eines Verleihers mit Sitz im Ausland an einen Entleiher mit Sitz im Ausland eine deutsche Verleiherlaubnis voraussetzt, wenn der Leiharbeitnehmer bzw. die Leiharbeitnehmerin in Deutschland tätig wird. 5.1 Umfang und Entwicklungen Arbeitnehmerüberlassung Verfahren/ Erledigungen Rechtsgrundlage 2021 2022 2023 2024 erledigte Verfahren unerlaubter Verleih und Entleih § 16 Absatz 1 Nummer 1 und 1a AÜG 686 379 462 823 Vertragsbezeichnung ANÜ § 16 Absatz 1 Nummer 1c AÜG 53 80 55 29 Konkretisierung Person § 16 Absatz 1 Nummer 1d AÜG 71 127 124 75 davon Erledigungen mit Bußgeldbescheiden, Verwarnungen mit Verwarngeld und Einziehungs- und Verfallbescheiden unerlaubter Verleih und Entleih § 16 Absatz 1 Nummer 1 und 1a AÜG 256 150 219 125 Vertragsbezeichnung ANÜ § 16 Absatz 1 Nummer 1c AÜG 11 7 28 10 Konkretisierung Person § 16 Absatz 1 Nummer 1d AÜG 5 51 51 40 Verfahren/ Erledigungen Rechtsgrundlage 2021 2022 2023 2024 Summe Verwarnungs-, Bußgelder, Einziehungs-, Verfallbeträge (in Mio. Euro) unerlaubter Verleih und Entleih § 16 Absatz 1 Nummer 1 und 1a AÜG 7,12 1,61 55,21* 5,16 Vertragsbezeichnung ANÜ § 16 Absatz 1 Nummer 1c AÜG 0,003 0,11 0,027 0,006 Konkretisierung Person § 16 Absatz 1 Nummer 1d AÜG 0,013 0,017 0,03 0,04 Quelle: Generalzolldirektion * Der starke Anstieg ist insbesondere auf Großverfahren zurückzuführen. 5.2 Zusammenarbeit der Behörden und Stellen Die BA und die Zollverwaltung unterstützen sich gegenseitig bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben hinsichtlich der Überlassung von Leiharbeitnehmern und Leiharbeitnehmerinnen. Entsprechend der Zusammenarbeitsvereinbarung bestehen umfangreiche gegenseitige Mitteilungs- und Informationspflichten. Die BA und die FKS führen gemeinsame Prüfungen bei Verleihern durch. Hierdurch werden u. a. auch Parallelprüfungen vermieden. Sofern der BA bekannt wurde (z. B. im Rahmen der Bearbeitung eines Antrags auf Erteilung einer Erlaubnis zur Arbeitnehmerüberlassung ober einer Anzeige einer Überlassung), dass der Antragsteller / Anzeigende schon vor der Beantragung der Erlaubnis bzw. vor Erstattung der Anzeige der Überlassung Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer überlassen hat, erfolgte eine Abgabe an die zuständige Zollverwaltung. Haben sich Anhaltspunkte für den Verstoß eines Erlaubnisinhabers gegen das Verbot der Arbeitnehmerüberlassung in Betriebe des Baugewerbes nach § 1b Satz 1 AÜG ergeben (z. B. aufgrund einer Betriebsprüfung), wurde dieser Vorgang ebenfalls an die Zollverwaltung übermittelt. Entsprechend wurde verfahren, wenn sich andere Anhaltspunkte für die Ordnungswidrigkeit nach § 16 Absatz 1 Nummer 1, 1a, 1f und 2a AÜG ergeben haben. Um terminliche Parallelprüfungen zu vermeiden und um effiziente und effektive Prüfungen durchführen zu können, fanden bei Erlaubnisinhabern gemeinsame Betriebsprüfungen der BA und der Zollverwaltung statt. Durch die gemeinsame Einrichtung der Tarifvertragsparteien der deutschen Bauwirtschaft SOKA-BAU werden erlangte Hinweise auf einen Verstoß gegen § 1b AÜG an die Zollbehörden und die BA weitergeleitet, sodass Sanktionsmöglichkeiten nach § 16 AÜG oder der Entzug der Verleiherlaubnis gegenüber dem Verleihbetrieb durch die BA durchgesetzt werden können. 5.3 Besondere Begehungsweisen Die wesentlichen besonderen Begehungsweisen sind: ⎯ das Vortäuschen der Ausführung von Dienst- oder Werkverträgen zur Verschleierung von illegaler Arbeitnehmerüberlassung, ⎯ Das Verschleiern von wirklich stattfindendem Verleih einzelner Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen oder ganzer Kolonnen durch Auftreten von Arbeitnehmern und Arbeitnehmerinnen als angeblich Selbstständige oder in einem gesellschaftlichen Zusammenschluss, wie eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts oder eine offene Handelsgesellschaft durch Anhalten von ihren tatsächlichen Arbeitgebern und ⎯ die Täuschung von Entleihbetrieben durch gefälschte Kopien bereits abgelaufener Erlaubnisurkunden von kleinen und mittelständischen Betrieben, deren Verleiherlaubnis befristet war. Bei der Komplexität der Strukturen konnten im Rahmen von Ermittlungen Veränderungen festgestellt werden. Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen werden zunehmend bei Subunternehmen eingestellt, sind jedoch von Beginn an in die Abläufe des Hauptunternehmens eingegliedert. Im Berichtszeitraum wurde auch vermehrt eine mehrstufige Verkettung von Subunternehmen festgestellt, mit der die tatsächliche Betriebszugehörigkeit der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen verschleiert werden soll. 6. Illegale Ausländerbeschäftigung Drittstaatsangehörige Ausländer und Ausländerinnen, die im Besitz eines Aufenthaltstitels sind, dürfen nach § 4a Absatz 1 AufenthG eine Erwerbstätigkeit ausüben, es sei denn, es besteht ein Verbot oder eine Beschränkung, die sich aus den gesetzlichen Regelungen für die jeweiligen Aufenthaltstitel ergeben. Die Ausübung einer über das Verbot oder die Beschränkung hinausgehenden Erwerbstätigkeit bedarf der Erlaubnis. Keinen Aufenthaltstitel und keine Arbeitsgenehmigung benötigen hingegen EU-Bürger und -bürgerinnen, Bürger und Bürgerinnen aus Staaten, die dem Europäischen Wirtschaftsraum beigetreten sind, aus der Schweiz sowie aus Staaten, mit denen zwischenstaatliche Vereinbarungen bestehen. Eine illegale Ausländerbeschäftigung kann zu bußgeldrechtlichen (z. B. § 404 Absatz 1 und Absatz 2 Nummer 3 und 4 SGB III, § 98 Absatz 2a und Absatz 3 Nummer 1 AufenthG) sowie strafrechtlichen Konsequenzen führen (z. B. § 10 Absatz 1 und 2 SchwarzArbG, § 10a SchwarzArbG, § 11 Absatz 1 und 2 SchwarzArbG, § 95 Absatz 1 Nummer 2, Absatz 1a und Absatz 2 AufenthG, § 85 Nummer 4 AsylG). 6.1 Umfang und Entwicklung Hier können ausschließlich Angaben zur Anzahl und Entwicklung der eingeleiteten und erledigten Ermittlungsverfahren im Zusammenhang mit illegaler Ausländerbeschäftigung gemacht werden. Die statistischen Erhebungen zu der Entwicklung der Ermittlungsverfahren stellen dabei allenfalls Anhaltspunkte für den Umfang und die Entwicklung illegaler Ausländerbeschäftigung dar. Ausländerrechtliche Verstöße Verfahren/ Erledigungen Rechtsgrundlage 2021 2022 2023 2024 erledigte Verfahren Beschäftigung ohne ArG/Aufentht § 404 Absatz 2 Nummer 3 SGB III 3.924 3.825 4.262 4.936 Beschäftigung ausüben ohne ArG/Aufentht § 404 Absatz 2 Nummer 4 SGB III 3.466 3.975 4.449 5.338 davon Erledigungen mit Bußgeldbescheiden, Verwarnungen mit Verwarngeld und Einziehungs- und Verfallbescheiden Beschäftigung ohne ArG/Aufentht § 404 Absatz 2 Nummer 3 SGB III 2.770 2.553 2.942 3.433 Beschäftigung ausüben ohne ArG/Aufentht § 404 Absatz 2 Nummer 4 SGB III 1.984 2.075 2.494 2.860 Summe Verwarnungs-, Bußgelder, Einziehungs-, Verfallbeträge (in Mio. Euro) Beschäftigung ohne ArG/Aufentht § 404 Absatz 2 Nummer 3 SGB III 4,89 4,72 6,00 6,11 Beschäftigung ausüben ohne ArG/Aufentht § 404 Absatz 2 Nr.4 SGB III 0,42 0,45 0,51 0,61 Quelle: Generalzolldirektion 6.2 Zusammenarbeit der Behörden und Stellen Die effektive Bekämpfung der illegalen Ausländerbeschäftigung kann nur durch eine enge Zusammenarbeit mit einer Vielzahl von Behörden und Stellen stattfinden. Die enge und reibungslose Zusammenarbeit mit den Ausländerbehörden und der BA im Zusammenhang mit der Verletzung aufenthalts- und arbeitsgenehmigungsrechtlicher Bestimmungen ist unabdingbar. Online-Abfragemöglichkeiten tragen zu einer Beschleunigung von Prüfungen und Ermittlungen bei. Insbesondere durch den Datenabgleich in der unmittelbaren Prüfsituation wird eine schnelle und angemessene Reaktion, beispielsweise die Einleitung eines Ermittlungsverfahrens und die Durchführung erster unaufschiebbarer Maßnahmen, ermöglicht. Die Abfragemöglichkeiten bei der Datenstelle der DRV, beim AZR und der BA leisten insoweit einen wesentlichen Beitrag zur Bekämpfung der illegalen Ausländerbeschäftigung. Die Online-Abfragemöglichkeiten müssen aber noch ausgebaut und weiterentwickelt werden. 6.3 Besondere Begehungsweisen Die in den Vorberichten dargestellten Begehungsweisen werden nach wie vor praktiziert. So ist zum Beispiel in der Transportbranche ein vermehrter Einsatz von ausländischen Beschäftigten mit befristeten Aufenthaltstiteln anderer EU-Staaten zu verzeichnen. Die SOKA-Bau berichtet hinsichtlich der Baubranche von vermehrter Entsendung über Slowenien. Ebenso wird vermehrt der Einsatz von scheinselbstständigen Fahrern und Fahrerinnen sowie die illegale Arbeitnehmerüberlassung festgestellt. Bundesweit werden hier Ermittlungsverfahren mit gleichem Modus Operandi geführt. 7. Anbieten und Nachfragen der Arbeitskraft im öffentlichen Raum Das Phänomen der sogenannten „Tagelöhnerbörsen“ hat sich im Verlauf der letzten Jahre mehr und mehr in den nicht öffentlichen Bereich bzw. in das Internet verlagert, so dass Prüfungen nur noch anlassbezogen im Rahmen des Tagesgeschäftes stattfinden. Einzelheiten sind dem Bericht über die Evaluierung des Gesetzes gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch (Bundestagsdrucksache 20/13850) zu entnehmen. 8. Menschenhandel zum Zweck der Ausbeutung der Arbeitskraft und Zwangsarbeit Durch die Anpassung des SchwarzArbG im Jahr 2019 hat die FKS die notwendigen Prüf- und Ermittlungskompetenzen erhalten, um im Rahmen ihrer Prüfungen gegen ausbeuterische Arbeitsbedingungen vorzugehen und Ermittlungen im Bereich Menschenhandel im Zusammenhang mit Beschäftigung, Zwangsarbeit und Ausbeutung der Arbeitskraft vornehmen zu können. Annexaufgabe dieser Prüfkompetenz der FKS ist der Schutz der möglichen Opfer von Arbeitsausbeutung, Zwangsarbeit und Menschenhandel im Zusammenhang mit einer Beschäftigung. 8.1 Umfang und Entwicklungen Die Beschäftigten der FKS legten in den Jahren 2021 bis 2024 bei der Durchführung von Prüfungen im Rahmen des ganzheitlichen Prüfansatzes verstärkt einen Fokus auf die Identifizierung möglicher Opfer von Arbeitsausbeutung, Zwangsarbeit und Menschenhandel im Zusammenhang mit einer Beschäftigung. Aufgrund der guten Vernetzung der FKS mit den regional zuständigen Fachberatungsstellen und durch den Abschluss von Kooperationsvereinbarungen konnten bereits in einer Vielzahl von Fällen mögliche Opfer von Arbeitsausbeutung, Zwangsarbeit und Menschenhandel an Fachberatungsstellen zur dortigen Inanspruchnahme von Hilfs- und Beratungsangeboten vermittelt werden. Darüber hinaus wurden infolge der Schulung und Sensibilisierung (insbesondere durch Implementierung eines E- Learning Tools) der FKS-Beschäftigten im Hinblick auf Arbeitsausbeutung, Zwangsarbeit und Menschenhandel im Zusammenhang mit einer Beschäftigung sowie auf die Anwendung der einschlägigen Straftatbestände im Berichtszeitraum vermehrt Ermittlungsverfahren in diesem Bereich geführt. Aufgrund der Komplexität der Straftatbestände der §§ 232 ff. StGB blieb die Anzahl der abgeschlossenen Ermittlungsverfahren in diesem Bereich auf einem vergleichsweise niedrigen Niveau. Problematisch ist insbesondere der Nachweis der tatbestandlich vorausgesetzten Kenntnis der Schwächesituation der betroffenen Personen. Denn die Paragraphen §§ 232 ff. StGB bauen im Wesentlich auf der Ausnutzung einer persönlichen oder wirtschaftlichen Zwangslage oder Hilflosigkeit der betroffenen Person auf. Eine Ausnahme besteht nur in Bezug auf unter 21-Jährige. Da potenzielle Opfer aus Furcht vor Repressalien durch die vielfach organisierten Tätergruppen oder behördlichen Konsequenzen oftmals nicht zur Aussage bereit oder sich ihrer Situation nicht bewusst sind, ist das Tatbestandsmerkmal in der Praxis oftmals nicht nachweisbar. Aufgrund dessen wird in diesem Deliktsbereich vermehrt auf Ausweichtatbestände zurückgegriffen. Für weitere Einzelheiten wird auf den Bericht über die Evaluierung des Gesetzes gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch (Bundestagsdrucksache 20/13850) verwiesen. Im Rahmen der Zusammenarbeit zwischen der GZD und dem BKA erfolgt einmal jährlich eine Zulieferung abgeschlossener Ermittlungsverfahren nach den §§ 232 ff. StGB zum Bundeslagebild Menschenhandel und Ausbeutung des BKA, bei denen aus Sicht der Strafverfolgungsbehörden Indizien vorlagen, die über den Anfangsverdacht einer Straftat hinausgingen. Hier entwickelte sich die Anzahl der Verfahren der FKS, die diese Parameter erfüllen vom Jahr 2021 mit 8 abgeschlossenen Verfahren über jeweils 9 Verfahren in den Jahren 2022 und 2023 auf 13 Verfahren im Jahr 2024. Hierbei wird u. a. auch die Anzahl der identifizierten Betroffenen der in Rede stehenden Deliktsbereiche erfasst. Im Jahr 2024 wurden insgesamt im Rahmen von Ermittlungsverfahren der Polizeibehörden von Bund und Ländern und der FKS 171 von Arbeitsausbeutung betroffene Personen erfasst (2021: 147; 2022: 1.019 [Anstieg ist auf den Abschluss eines Großverfahrens zurückzuführen]; 2023: 195). Da Straftaten aus den Bereichen Menschenhandel, Zwangsarbeit und Arbeitsausbeutung überwiegend der Kontrollkriminalität zugeordnet werden, ist von einem hohen Dunkelfeld auszugehen. Ergänzend zu den dargestellten Entwicklungen besteht bei der Beschäftigung ukrainischer Geflüchteter in aufenthalts- und arbeitsrechtlichen Übergangssituationen ein erhöhtes Ausbeutungsrisiko, etwa aus Unklarheit über Erwerbserlaubnisse. Hinweise aus der Beratungspraxis zeigen, dass im Zeitraum vom 1. März 2022 bis 31. Dezember 2024 insgesamt 1.135 Ratsuchende aus der Ukraine durch die Fachberatungsstelle Berliner Initiative gegen Arbeitsausbeutung (BEMA) beraten wurden. Dabei wurden unter anderem Fälle von nicht oder unvollständig gezahltem Arbeitslohn, illegaler Beschäftigung sowie einzelne Fälle von Zwangsarbeit, Menschenhandel und Arbeitsausbeutung festgestellt. Darüber hinaus hat das Land Berlin im Jahr 2023 mit den Vorbereitungen zur Einrichtung einer deutschlandweit ersten Schutzunterkunft für (insbesondere männliche) Betroffene von Arbeitsausbeutung und Menschenhandel begonnen (und diese im Jahr 2025, nach dem Berichtszeitraum, eingerichtet und in Betrieb genommen). Die Unterkunft ermöglicht durch umfassende professionelle psychosoziale Unterstützung die Stabilisierung der Betroffenen und trägt so dazu bei, die Wahrscheinlichkeit zu erhöhen, dass die Betroffenen später im Strafverfahren als Zeugen zur Verfügung stehen. 8.2 Zusammenarbeit mit Behörden und Stellen Zur effektiven Bekämpfung von Menschenhandel im Zusammenhang mit Beschäftigung, Zwangsarbeit und Ausbeutung der Arbeitskraft arbeitet die FKS eng mit einer Vielzahl an Fachberatungsstellen sowie mit anderen Behörden wie den Polizeien oder der Arbeitsschutzverwaltung zusammen. Pro Hauptzollamt wurden zwei Beschäftigte benannt, die das Amt der Opferschutzkoordinatorin oder des Opferschutzkoordinators ausüben. Diese Personen pflegen ein regionales Netzwerk mit den Strafverfolgungs- und Ausländerbehörden, den örtlichen Fachberatungsstellen sowie den weiteren Akteuren im Zusammenhang mit Arbeitsausbeutung und Opferschutz. Die GZD pflegt eine enge Zusammenarbeit mit überregional tätigen Facheinrichtungen wie der durch das BMAS geförderten Servicestelle gegen Arbeitsausbeutung, Zwangsarbeit und Menschenhandel (Servicestelle) und dem durch das BMBFSFJ geförderten KOK - Bundesweiten Koordinierungskreis gegen Menschenhandel e. V. Im Rahmen der Zusammenarbeit der GZD mit der Servicestelle wurde im Jahr 2022 mit 12 arbeitsrechtlichen Fachberatungsstellen eine überregionale Kooperationsvereinbarung zur Zusammenarbeit der FKS mit den arbeitsrechtlichen Fachberatungsstellen für ausländische Beschäftigte abgeschlossen. Weitere Beispiele für erfolgreiche Zusammenarbeit in dem betreffenden Deliktsbereich sind: ⎯ die Rahmenvereinbarung zwischen BMAS, BMF und DGB zur Zusammenarbeit zwischen der FKS der Zollverwaltung und den Beratungsstellen für ausländische Beschäftigte von Faire Mobilität und von Faire Integration sowie der Servicestelle (in Kraft getreten am 1. Juli 2021),4 4 Anlässlich des vierten Jahrestags der Unterzeichnung der Rahmenvereinbarung wurde am 20. November 2025 die Folgeveranstaltung „Faire Arbeitsbedingungen und Bekämpfung von Ausbeutung“ durchgeführt, die dem Erfahrungsaustausch über die Zusammenarbeit diente. ⎯ die Kooperations- und Datennutzungsvereinbarung zwischen dem DIMR und der GZD vom 19. Februar 2024, im Rahmen derer die GZD das DIMR durch Zulieferung eines umfangreichen Datenpakets bei der Erstellung des „Monitors Menschenhandel in Deutschland“ unterstützt, ⎯ die Zusammenarbeit mit dem BMAS und dem BMBFSFJ und die damit verbundene Erarbeitung eines umfangreichen Maßnahmenkatalogs für die Nationalen Aktionspläne „zur Prävention und Bekämpfung des Menschenhandels und zum Schutz der Betroffenen“ und „gegen Arbeitsausbeutung und Zwangsarbeit“, die 2024 bzw. 2025 vom Kabinett beschlossen wurden, ⎯ die enge Zusammenarbeit mit dem BKA über EMPACT. ⎯ EMPACT ist eine von den Mitgliedstaaten gesteuerte EU-Initiative, die sowohl präventive als auch repressive Maßnahmen sowie operative und strategische Einsätze umfasst. Insbesondere durch die gemeinsame Teilnahme an den europaweiten EMPACT Action Days Arbeitsausbeutung nahmen Vertreterinnen und Vertreter der beiden Behörden in den Jahren 2021 bis 2024 wiederkehrend an gemeinsamen Veranstaltungen teil und standen in regelmäßigem Kontakt. Darüber hinaus fand zwischen 2022 und 2025 das Projekt EMPACT PAYDAY statt. Im Rahmen dieses Projekts fand ein wertvoller Austausch zwischen den Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten, sowie einer großen Anzahl anderer Agenturen und Partnern statt. ⎯ die Berliner Kooperationsvereinbarung zwischen dem HZA Berlin, dem LKA Berlin sowie den Trägern der Berliner Beratungsstellen und Einrichtungen für von Arbeitsausbeutung betroffene Menschen, die im Jahr 2024 gezeichnet wurde. ⎯ sowie die Gemeinsame Ermittlungsgruppe Arbeitsausbeutung (GEA) Berlin. Diese ist eine Kooperation zwischen der Polizei Berlin und der FKS des HZA Berlin. Innerhalb der GEA werden gemeinsam Ermittlungsverfahren aus dem Deliktsbereich Menschenhandel zum Zwecke der Arbeitsausbeutung der Arbeitskraft geführt. Zugleich wird in den jeweiligen Ermittlungsverfahren auch der Straftatbestand des Vorenthaltens und Veruntreuens von Arbeitsentgelt bearbeitet. Ziel ist es, Personal und Ressourcen zu bündeln, Verfahren effizient zu bearbeiten und doppelte Ermittlungen zu vermeiden. Die GEA entstand aus der 2023 gegründeten Gemeinsamen Projektgruppe Arbeitsausbeutung und wird seit Anfang 2025 als dauerhafte Ermittlungsgruppe fortgeführt. Darüber hinaus hat die FKS ihre Expertise bei der Bekämpfung des Menschenhandels in Deutschland im Zeitraum 2021 bis 2024 regelmäßig in internationale Gremien eingebracht, etwa die Expertengruppe des Europarats für die Bekämpfung von Menschenhandel GRETA (Evaluierungsbericht), die EU-Kommission (Bericht zur Umsetzung der EU-Richtlinie zur Bekämpfung des Menschenhandels in Deutschland / EMN-Politikbericht zu Migration und Asyl), die Internationale Arbeitsorganisation ILO (Bericht zur Umsetzung der ratifizierten Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation zur Bekämpfung der Zwangsarbeit) sowie das US Department of State (Trafficking in Persons Report). In der deutsch-niederländischen Grenzregion wurden zunehmend sogenannte Problemimmobilien zur Unterbringung von Menschen die auf niederländischer Seite in prekärer Beschäftigung stehen auf deutscher Seite rechtswidrig genutzt. Zum Schutz vor ausbeuterischer Beschäftigung sowie ausbeuterischer Unterbringung werden vom Ministerium für Heimat, Kommunales, Bau und Digitalisierung des Landes Nordrhein-Westfalen in Zusammenarbeit mit den betroffenen Kommunen behörden- und grenzübergreifende Kontrollen entsprechender Unterkünfte unter Beteiligung des deutschen und niederländischen Arbeitsschutzes, der European Labour Authority, von Beratungsprojekten sowie weiteren Akteuren initiiert und koordiniert. In den Jahren 2022 und 2023 fanden insgesamt neun solcher Kontrollen in der deutschen Grenzregion zu den Niederlanden statt. Zur Festigung dieser Variante des administrativen Ansatzes wurde im Jahr 2023 ein entsprechendes Praxishandbuch für nordrhein-westfälische Kommunen in der deutsch- niederländischen Grenzregion in Zusammenarbeit mit europäischen und niederländischen Behörden, mehreren Ministerien, Vertretern der Kommunen, der Finanzverwaltung und der Polizei erarbeitet. 8.3 Besondere Begehungsweisen Typische Begehungsweisen umfassen das Anwerben von Arbeitnehmern und Arbeitnehmerinnen über irreführende Vermittlungsangebote, die Verschuldung dieser durch überhöhte Vermittlungsgebühren sowie ein generelles Abhängigkeitsverhältnis durch die Kontrolle des Arbeitgebers über Unterkunft und Lohn. Besonders betroffen sind u. a. die Branchen Gastronomie, Reinigung, Bau sowie Nagel- und Massagestudios. Besonders auffällig waren dabei zuletzt insbesondere vietnamesische Beschäftigte in Nagelstudios und Restaurants sowie osteuropäische Arbeitskräfte in Subunternehmen, die mit der Zusammenstellung und dem Verpacken von Waren betraut sind. Viele Betroffene arbeiten unter großem Druck und kooperieren aus Angst oder Unkenntnis oft nicht mit den Behörden. III. Maßnahmen zur Bekämpfung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung A. Rechtliche Entwicklung in Europa und Deutschland 1. Europa 1.1 Richtlinie (EU) 2022/2041 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Oktober 2022 über angemessene Mindestlöhne in der Europäischen Union (ABl. L 275 vom 25. Oktober 2022) Die EU-Mindestlohnrichtlinie trifft Regelungen zur Festlegung, Aktualisierung und Durchsetzung gesetzlicher Mindestlöhne. Weiterhin ist darin vorgesehen, dass die EU-Mitglieder Aktionspläne aufstellen sollen, um die Tarifbindung zu steigern, wenn deren Quote unter 80 Prozent liegt. Die Richtlinie legt allerdings kein gemeinsames europäisches Mindestlohnniveau fest und verpflichtet die Mitgliedstaaten auch nicht zur EU-weiten Einführung gesetzlicher Mindestlöhne. Ziel der Richtlinie ist es, Arbeitnehmern und Arbeitnehmerinnen in der EU durch angemessene Mindestlöhne am Ort ihrer Arbeit einen angemessenen Lebensstandard zu ermöglichen. Die Richtlinie war bis zum 15. November 2024 in nationales Recht umzusetzen (vgl. III.A.2.11). Mit Urteil vom 11. November 2025 hat der Europäische Gerichtshof die Zuständigkeit der EU und damit die Gültigkeit der Mindestlohn- Richtlinie zum Großteil bestätigt. 1.2 Richtlinie (EU) 2023/977 über den Informationsaustausch zwischen den Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten und zur Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2006/960/JI des Rates (ABl. L 134 vom 22. Mai 2023) Der Austausch von Informationen und Erkenntnissen im Rahmen der Rechtshilfe in FKS-Angelegenheiten erfolgte bislang auf Grundlage des Rahmenbeschlusses 2006/960/JI des Rates vom 18. Dezember 2006 (sogenannte „Schwedische Initiative“, vergleiche hierzu § 6a Absatz 5 SchwarzArbG). Durch Artikel 21 Satz 1 der Richtlinie (EU) 2023/977 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Mai 2023 über den Informationsaustausch zwischen den Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten und zur Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2006/960/JI (InfoRL) wurde der vorgenannte Rahmenbeschluss zum 12. Dezember 2024 aufgehoben. Die Richtlinie ist bis zu diesem Datum in nationales Recht umzusetzen. Diese Umsetzung in nationales Recht soll mit dem Gesetz über den Informationsaustausch zwischen den Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten der Europäischen Union erfolgen. Die durch das Inkrafttreten der Richtlinie (EU) 2023/977 erforderliche Anpassung des § 6a Absatz 5 Schwarz- ArbG ist bereits im Gesetz zur Modernisierung und Digitalisierung der Schwarzarbeitsbekämpfung (vgl. IV.A.2) berücksichtigt worden. 1.3 Richtlinie (EU) 2024/1712 zur Änderung der Richtlinie 2011/36/EU zur Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels und zum Schutz seiner Opfer (ABl. L 1712 vom 24. Juni 2024) Am 14. Juli 2024 trat die Richtlinie (EU) 2024/1712 zur Änderung der Richtlinie (EU) 2011/36 zur Verhütung und Bekämpfung des Menschenhand