Sondergutachten des Sachverständigenrates für Umweltfragen Umweltrecht zwischen Anspruch und Realität: Implementation als Kernaufgabe von Umweltpolitik

Sondergutachten des Sachverständigenrates für Umweltfragen Umweltrecht zwischen Anspruch und Realität: Implementation als Kernaufgabe von Umweltpolitik Deutscher Bundestag Drucksache 21/8080 21. Wahlperiode 14.09.2026 Unterrichtung durch die Bundesregierung Sondergutachten des Sachverständigenrates für Umweltfragen Umweltrecht zwischen Anspruch und Realität: Implementation als Kernaufgabe von Umweltpolitik Zugeleitet mit Schreiben des Bundesministeriums für Umwelt, Klimaschutz, Naturschutz und nukleare Sicherheit vom 8. September 2026. Impressum Geschäftsstelle des Sachverständigenrates für Umweltfragen (SRU) Luisenstraße 46, 10117 Berlin Tel.: +49 30 263696-0 info@umweltrat.de, www.umweltrat.de (Redaktionsschluss: April 2026) Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen National bibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über www.dnb.de abrufbar. Die Veröffentlichungen des SRU können Sie auf www.umweltrat.de im Adobe PDF-Format herunterladen. Aktuelle Publikationen können darüber hinaus nach Verfügbarkeit kostenfrei als Printversion bestellt werden. ISBN 978-3-947370-37-5 Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Der SRU verwendet in seinen Publikationen eine gendergerechte Sprache. Wenn an wenigen Stellen zur besseren Lesbarkeit die männliche Form verwendet wird, sind ebenfalls alle Personen unabhängig von ihrem Geschlecht gemeint. Gestaltung: WERNERWERKE GbR, Berlin Die Abbildung auf dem Umschlag zeigt in roter Farbe die Grundwasserkörper in Deutschland, die 2022 aufgrund zu hoher Nitratwerte keinen guten chemischen Zustand entsprechend der Wasserrahmenrichtlinie erreichten. Quelle: UBA 2026e, verändert Drucksache 21/8080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 2 – Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) Prof. Dr. Claudia Hornberg (Vorsitzende) Professorin für Sustainable Environmental Health Sciences an der Medizinischen Fakultät der Universität Bielefeld Prof. Dr. Claudia Kemfert (stellvertretende Vorsitzende) Professorin für Energiewirtschaft und Energiepolitik an der Leuphana Universität Lüneburg und Leiterin der Abteilung Energie, Verkehr, Umwelt am Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung, Berlin Prof. Dr.-Ing. Christina Dornack Professorin für Abfall- und Kreislaufwirtschaft und Direktorin des gleichnamigen Instituts an der Technischen Universität Dresden Prof. Dr. Wolfgang Köck Professor für Umweltrecht an der Juristenfakultät der Universität Leipzig und ehemaliger Leiter des Departments Umwelt- und Planungsrecht am Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung – UFZ Prof. Dr. Wolfgang Lucht Professor für Nachhaltigkeitswissenschaft an der Humboldt-Universität zu Berlin und Leiter der Abteilung Erdsystemanalyse am Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung Prof. Dr. Josef Settele Außerplanmäßiger Professor für Ökologie an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg und Leiter des Departments Naturschutzforschung am Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung – UFZ Prof. Dr. Annette Elisabeth Töller Professorin für Politikfeldanalyse und Umweltpolitik an der FernUniversität in Hagen 3 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/8080– 3 – 4 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Die Ratsmitglieder bedanken sich für die sehr kompetente und engagierte Unterstützung durch die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die während der Erstellung dieses Gutachtens zum Umweltrat gehörten: Leitung der Geschäftsstelle Dr. Julia Hertin Generalsekretärin Joachim Leitner Geschäftsführer Wissenschaftliche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Dr.-Ing. Mechthild Baron Kreislaufwirtschaft, Boden Leonie Dahlmann Kreislaufwirtschaft, Rohstoffe Dr. Henriette Dahms Biodiversität, Naturschutz, Landnutzung Hermann Keßler Kreislaufwirtschaft, Ressourcen Dr. Elisabeth Marquard Biodiversität, Naturschutz, Landnutzung Dr. Julia Michaelis Energie, Klima, Verkehr Dr. Claudia Quitmann Gesundheit Dr. Markus Salomon Gewässer, Meere, Gesundheit Eva-Maria Schatz Umweltrecht Dr. Katharina Schleicher Politik, Gesellschaft, Nachhaltigkeit Sophie Schmalz Klima, Energie Dr. Elisabeth Schmid Chemikalien, Immissionsschutz Hannah-Lea Schmid Ökologie, Gesundheit Dr. Ina Sieber Klima, Naturschutz Dr. David Spenger Gesundheit Dr. Sebastian Strunz Energie, Ökonomie, Politik Bendix Vogel Klima, Nachhaltigkeit Alix Weigel Politik, Verwaltung, Nachhaltigkeit Dr. Anna Wenz-Temming Nachhaltigkeitspolitik, Umweltpolitik Sophie Wiegand Umweltrecht Weitere Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Geschäftsstelle Julia Domröse Office Management Phill Huisken IT-Service Marilyn Ibeneit-Kaufhold Office Management Susanne Junker Redaktion Kathrin Puderbach Redaktion, Mediengestaltung Katrin Rautter Öffentlichkeitsarbeit, Verwaltung Petra Sartig Office Management Susanne Winkler Bibliothek, Redaktion Anika Ferch, Marian Kalischer, Bruno Albert Marschick, Klaas Moll, Theresa Nikolay, Anna Rathfelder, Frederike Sonnenburg und Elisabeth von Velsen-Zerweck haben die Arbeit im Rahmen eines Praktikums unterstützt. Drucksache 21/8080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 4 – 5 Danksagung Der SRU hat während der Erstellung des Gutachtens Fachgespräche und Anhörungen durchgeführt, um seine Analysen mit Vertreterinnen und Vertretern von Wissenschaft und Verwaltung zu diskutieren. Als Teil seiner Qualitätssicherung unterzieht der SRU alle Gutachten einem pluralistischen Reviewverfahren. Dabei werden sie von einer Reihe von externen Fachleuten mit verschiedenen fachlichen Perspektiven kommentiert. Den zuständigen Ministerien wurde der Text vorab zur Verfügung gestellt. Der SRU dankt den Vertreterinnen und Vertretern der folgenden Ministerien und Ämter des Bundes, die mit ihren Fachkenntnissen die Erstellung des Sondergutachtens unterstützt haben und auch einen Entwurf des Gutachtens kommentiert haben: das Bundesministerium für Umwelt, Klimaschutz, Naturschutz und nukleare Sicherheit, das Bundesministerium für Digitales und Staatsmodernisierung, das Bundesministerium für Landwirtschaft, Ernährung und Heimat, das Bundesamt für Naturschutz und das Umweltbundesamt. Folgende Sachverständige haben Teile des Gutachtens kommentiert oder an den Fachgesprächen teilgenommen: Dennis van den Berg (Gemeinsame Untere Umweltschutzbehörde für die Städte Bochum, Dortmund und Hagen), Prof. Dr. Jörg Bogumil (Ruhr-Universität Bochum), Dr. Benjamin Bongardt (Senatsverwaltung für Mobilität, Verkehr, Klimaschutz und Umwelt, Berlin), Renate Brügge (Ministerium für Klimaschutz, Landwirtschaft, ländliche Räume und Umwelt Mecklenburg-Vorpommern), Prof. Dr. Christian Calliess (Freie Universität Berlin), Prof. Dr. Pascale Cancik (Universität Osnabrück), Prof. Dr. Bernd Dammert (Redeker Sellner Dahs Rechtsanwälte), Dr. Falk Ebinger (Staatsministerium Baden-Württemberg), Dr. Frank Fellenberg LL.M. (Cambridge) (Redeker Sellner Dahs Rechtsanwälte), Reno Furmanek (Landwirtschaftskammer Niedersachsen), Prof. Dr. Erik Gawel (Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung), Florian Gerls (Nationaler Normenkontrollrat), Stefanie Greiselis-Bailer (Regierungspräsidium Tübingen), Peter Hanisch (Hessisches Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt, Weinbau, Forsten, Jagd und Heimat), Thomas Heimbürge (Thüringer Landesamt für Umwelt, Bergbau und Naturschutz), Dr. Ulrich Heink (Umwelt- und Naturschutzamt Charlottenburg-Wilmersdorf), Dr. Christian Hey (Hessisches Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt, Weinbau, Forsten, Jagd und Heimat), Dr. Andreas Hofmann (Universität Leiden), Prof. Dr. Remo Klinger (Geulen & Klinger Rechtsanwälte), Dr. Jens Martin König (Hessisches Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt, Weinbau, Forsten, Jagd und Heimat), Magnus Krusenotto (Deutsches Institut für Urbanistik), Prof. Dr. Sabine Kuhlmann (Nationaler Normenkontrollrat und Universität Potsdam), Jan-Theo Leininger (untere Immissionsschutzbehörde – Rheinisch-Bergischer Kreis), Prof. Dr. Andrea Lenschow (Universität Osnabrück), Dr. Uwe Licht-Klagge (Staatliches Gewerbeaufsichtsamt Hannover), Sebastian Lummel (Deutscher Städte- und Gemeindebund), Dr. Stefan Möckel (Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung), Maximilian Möllers (Ministerium für Klimaschutz, Landwirtschaft, ländliche Räume und Umwelt Mecklenburg-Vorpommern), Dr. Cornelia Nicklas (Deutsche Umwelthilfe e. V.), Marie-Eve Ordolff (Behörde für Umwelt, Klima, Energie und Agrarwirtschaft, Freie und Hansestadt Hamburg), Dr. Florian Peuckert (Regierungspräsidium Gießen), Anna Pfeifer Barbosa ( Ministerium für Energiewende, Klimaschutz, Umwelt und Natur, Schleswig-Holstein), Barbara Rathleff (Ministerium für Energiewende, Klimaschutz, Umwelt und Natur, Schleswig-Holstein), Stefan Schoeneck (Ministerium für Klimaschutz, Landwirtschaft, ländliche Räume und Umwelt Mecklenburg-Vorpommern), Dr. Konrad Schönleber (Landeshauptstadt München), Johannes Steger (Amt für Grünflächen, Umwelt und Nachhaltigkeit, Münster), Prof. Dr. Yves Steinebach (Universität Oslo), Prof. Dr. Friedhelm Taube (Christian-Albrechts-Universität zu Kiel), Dr. Lena Christin Vitt (Redeker Sellner Dahs Rechtsanwälte), Dr. Udo Weese (Ministerium für Verkehr Baden-Württemberg), Prof. Dr. Wolfgang Wende (Leibniz-Institut für ökologische Raumentwicklung), Christina Wiener (Ministerium für Energiewende, Klimaschutz, Umwelt und Natur, Schleswig-Holstein), Prof. Dr. Henning Wilts (Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie), Dr. Julia Wulff (Taylor Wessing Rechtsanwälte). Die volle Verantwortung für das vorliegende Gutachten übernehmen die Mitglieder des Sachverständigenrates für Umweltfragen. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/8080– 5 – 6 Inhalt Kurzfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Warum sich die Politik mit der Implementation von Umweltrecht befassen sollte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Was ist ein Implementationsdefizit? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Wie verbreitet sind Implementationsdefizite in Deutschland? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Lösungsansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 1 Warum Implementation eine Kernaufgabe wirksamer Umweltpolitik ist . . . . . . . . . . . . . . . . 21 2 Implementation im Spannungsfeld von Umweltrecht und Bürokratiedebatte . . . . . . . . 23 2.1 Die Entwicklung des Umweltrechts und ihre Bedeutung für die Implementation . . . . . . . . . . . . . . . 23 2.1.1 Verrechtlichung und Ausdifferenzierung des Steuerungsansatzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 2.1.2 Europäisierung des deutschen Umweltrechts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2.1.3 Regelungswachstum im Umweltrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 2.2 Implementation und Bürokratiekritik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2.2.1 Bürokratiekritik: Worauf zielt sie und ist sie berechtigt? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2.2.2 Entbürokratisierung sorg fältig und zielgerichtet angehen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 3 Implementationsforschung und Implementationsdefizite: ein konzeptioneller Rahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 3.1 Entstehung und wichtige Konzepte der Implementa tionsforschung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 3.2 Was ist ein Implementa tionsdefizit und wie lässt es sich identifizieren? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 3.2.1 Adressaten und Pflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 3.2.2 Typen von Implementations defiziten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 3.2.3 Wie lassen sich Implementationsdefizite identifizieren? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 3.3 Weisen ökonomische Instrumente weniger Im plementationsdefizite auf? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 3.3.1 Zertifikathandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 3.3.2 Umweltbezogene Abgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 3.3.3 Ökonomische Instrumente in der Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 3.4 Zwischenfazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Drucksache 21/8080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 6 – 7 P Praxisbeispiele zur Implementation von Umweltrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 P.1 Luftreinhaltepolitik und der Grenzwert für NO2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 P.1.1 NO2-Grenzwerte wurden erst verspätet eingehalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 P.1.2 Politische Prozesse vor Ort erschwerten ambitionierte Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . 56 P.1.3 Verbandsklagen als Teil der Lösung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 P.2 Nitratrichtlinie und natio nale Düngegesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 P.2.1 Vorgaben zur Düngepraxis werden unzureichend eingehalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 P.2.2 Warum die Implementation des Düngerechts nicht gelingt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 P.2.3 Klarere Anreize für eine gewässerschonende Düngung setzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 P.3 Chemikaliensicherheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 P.3.1 Regelungen zur Chemikaliensicherheit werden nicht beachtet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 P.3.2 Ursachen: komplexes Regulierungsfeld, Online handel und fehlende Ressourcen 72 P.3.3 Effektivere Überwachung durch Vernetzung, Kooperation, Koordination und Digitalisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 P.4 Recycling und Entsorgung von Gewerbeabfällen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 P.4.1 Getrenntsammlung bleibt unzureichend, Recycling- und Sortierquoten werden nicht erreicht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 P.4.2 Warum die Gewerbeabfallverordnung nur selektiv und divergierend implementiert wird . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 P.4.3 Vorschriften für Getrennt sammlung und Sortierung präzisieren und Kontrollen ausweiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 P.5 Naturschutz- und baurechtliche Eingriffsregelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 P.5.1 Eingriffskompensation und Nachkontrollen bleiben hinter gesetzlichen Anforderungen zurück . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 P.5.2 Flächenknappheit, Regelungsvielfalt und gegenläufige Interessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 P.5.3 Rahmenbedingungen und Flächenmanagement weiter verbessern, Effekte der Regelungsvielfalt verstehen, Transparenz erhöhen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 P.6 Handel mit geschützten Arten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 P.6.1 Illegaler Handel wird nur selten aufgedeckt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 P.6.2 Warum der Handel mit geschützten Arten selektiv und divergierend implementiert wird . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 P.6.3 Wildlebende Arten besser schützen: Vollzug zentralisieren, Ressourcen bündeln und ausbauen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 P.7 Natura 2000-Gebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 P.7.1 FFH- und Vogelschutz richtlinie werden teilweise ver zö gert, sachlich unangemessen und divergierend vollzogen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 P.7.2 Warum die Natura 2000- Richtlinien nur unzureichend umgesetzt werden . . . . . . . . 94 P.7.3 Schutzgebietsnetz wirksam machen: Ressourcen erhöhen, Kooperation stärken und Kommunikation verbessern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Inhalt Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/8080– 7 – 8 P.8 Nicht anlassbezogene Anlagenüberwachung nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 P.8.1 Kontrollen erfolgen teilweise zu spät oder gar nicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 P.8.2 Unzureichende Regelüberwachung durch Priorisierungen unter knappen Ressourcen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 P.8.3 Lösungsansätze: Überwachungspläne und ausreichende Ressourcen. . . . . . . . . . . . . . . 99 P.9 Genehmigungsverfahren für Windenergieanlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 P.9.1 Lange Genehmigungs ver fahren als Implementations problem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 P.9.2 Regelungswachstum und fehlende Standardisierung trugen zu langen Verfahrensdauern bei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 P.9.3 Priorisierung, Standar disie rung und ein reduzierter Prüfumfang sollen Genehmigungsverfahren beschleunigen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 P.10 Verschiedene Typen von Implementationsdefiziten in den Praxisbeispielen . . . . . . . . . . . . 108 4 Ursachen von Implementationsdefiziten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 4.1 Gesetze, Gesetzgebung und Regelungswachstum als Problem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 4.1.1 Gesetzgebung und unzulängliche Gesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 4.1.2 Wachstum und Komplexität des Umweltrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 4.2 Koordinations- und Kontrollprobleme im deutschen Vollzugs föderalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 4.3 Herausforderungen durch Verwaltungsstrukturen, Verwaltungsorganisation und Ressourcenausstattung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 4.4 Implementation als politischer Prozess . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 4.5 Vollzugsmitarbeitende vor Ort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 4.6 Adressaten und ihre Motivationslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 4.7 Ungünstige Rahmen bedingungen für erfolg reiche Implementation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 5 Lösungsansätze für Implementationsdefizite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 5.1 Gesetzgebung verbessern und Rechtsbestände pflegen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 5.1.1 Gute Gesetze durch bessere Gesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 5.1.2 Widersprüche und Inkohärenzen im Rechtsbestand auflösen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 5.2 Implementation im föderalen System stärken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 5.3 Verwaltungsorganisation und Verwaltungs ressourcen optimieren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 5.4 Implementationsprozesse besser strukturieren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 5.5 Die Rolle von Vollzugsmitarbeitenden berücksichtigen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 5.6 Anreizstrukturen der Adressaten bewusst ausgestalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 5.7 Mit schwierigen Rahmenbedingungen umgehen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 InhaltDrucksache 21/8080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 8 – 9 5.8 Digitalisierung und KI- gestützte Anwendungen voranbringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 5.9 Verfahrensbeschleunigung als Lösungsansatz für Implementationsdefizite prüfen . . . . . . . . . . . . 162 5.9.1 Ansatzpunkte für Beschleunigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 5.9.2 Grenzen der Beschleunigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 5.10 Dritte als Implementations helfer stärken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 5.11 Mit Klagen Implementa tions defizite bekämpfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 5.11.1 Verbandsklagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 5.11.2 EU-Vertragsverletzungs verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 6 Fazit und Empfehlungen: Wege zu einer besseren Implementation von Umweltrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 Fachgespräche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 Rechtsquellenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 Einrichtungserlass . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 Inhalt Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/8080– 9 – 10 Abbildungen Abbildung A Empfehlungen zur Verbesserung der Implementation von Umweltrecht . . . . . . . . . . . . . 15 Abbildung 2-1 Deutsche Umweltpolitik: Anteil der Bundesgesetze mit europäischem Impuls (1983–2025) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Abbildung 2-2 Entwicklung umweltpolitischer Instrumente in den Bereichen Luftreinhaltung, Gewässer- und Naturschutz in Deutschland (1976–2020) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Abbildung 3-1 Der Politikzyklus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Abbildung P.1-1 Prozentualer Anteil der Messstationen mit Überschreitungen des NO₂-Grenzwertes für das Jahresmittel im jeweiligen Belastungsregime . . . . . . . . . . . . . 55 Abbildung P.2-1 Grundwasserkörper, die aufgrund zu hoher Nitratwerte keinen guten chemischen Zustand erreichen (Jahr 2022) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Abbildung P.3-1 Höchstmengen für das Inverkehrbringen von teilfluorierten Kohlenwasserstoffen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Abbildung P.4-1 Recyclingquoten von Vorbehandlungsanlagen (Median) im Vergleich zur gesetzlichen Recyclingquote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 Abbildung P.7-1 Personalausstattung in Behörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Abbildung P.9-1 Durchschnittliche Dauer der Genehmigungsverfahren für Windenergieanlagen (in Monaten ab Antragstellung) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Abbildung 4-1 Ursachen von Implementationsdefiziten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 Abbildung 4-2 Einschätzung des umweltrechtlichen Rahmens in ausgewählten Sektoren . . . . . . . . . . 113 Abbildung 4-3 Modellhaft vereinfachter Gesetzgebungsprozess . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 Abbildung 4-4 Strukturen in der Landesverwaltung am Beispiel Bayerns . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 Abbildung 5-1 Entwicklung und Gegenstand von Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland im Bereich Umwelt- und Klimapolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 Abbildung 5-2 Entwicklung der Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland im Bereich Umwelt und Klima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 Abbildung 6-1 Empfehlungen zur Verbesserung der Implementation von Umweltrecht . . . . . . . . . . . . . 180 Drucksache 21/8080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 10 – 11 Kästen Kasten 2-1 Prozedurale und ökonomische Instrumente im Umweltrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Kasten 2-2 Sorgfalts- und Berichterstattungspflichten: einmal berichten, mehrfach nutzen . . 33 Kasten 3-1 Die Mayntz-Studie zur Implementation des Umweltrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Kasten 3-2 Öffentlich verfügbare Daten zur Implementation von Umweltrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Kasten P.2-1 Die Abschaffung der Stoffstrombilanz als Beispiel für einen fehlgeleiteten Bürokratieabbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Kasten P.3-1 Beschränkung und Zulassung von Stoffen nach REACH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Kasten P.3-2 Servicestelle stoffliche Marktüberwachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 Kasten 4-1 Bundesländer als Hüter der Implementierbarkeit von Umweltrecht? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 Kasten 4-2 Nicht implementierbare Beschleunigungsgesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 Kasten 4-3 Aspekte der EU-Umweltgesetzgebung und der Umsetzung von europäischem Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 Kasten 4-4 Personalentwicklung und -gewinnung im öffentlichen Dienst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 Kasten 5-1 Warum unbestimmte Rechtsbegriffe manchmal notwendig sind . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 Kasten 5-2 Überprüfung: Monitoring und Evaluation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 Kasten 5-3 Das Bundes-Klimaschutzgesetz als Prototyp von Politikplanungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . 138 Kasten 5-4 Praxis-Check zur Gewerbeabfallverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 Kasten 5-5 Umsetzbarkeits-Check in den Niederlanden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 Kasten 5-6 Planspiele als Verfahren zur Sicherstellung der Implementierbarkeit von Gesetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 Kasten 5-7 Das Umweltgesetzbuch als gescheiterter Versuch, den Rechtsbestand zu vereinheitlichen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 Kasten 5-8 Synergien beim Monitoring nutzen: Abstimmungen bei der Umsetzung von Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie und Wasserrahmenrichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 Kasten 5-9 Onlineveranstaltungen zur Konsultation von Implementationsbehörden . . . . . . . . . . . . 155 Kasten 5-10 Mit KI den illegalen Onlinehandel mit geschützten Arten eindämmen . . . . . . . . . . . . . . . . 161 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/8080– 11 – 12 Kästen/Tabellen Tabellen Tabelle 2-1 Rationale Verwaltungsorganisation und mögliche Kehrseiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Tabelle 3-1 Gegenstand und Terminologie von Implementation in diesem Gutachten . . . . . . . . . . . 38 Tabelle P.5-1 Ergebnisse von Fallstudien zur Eingriffsfolgenkompensation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 Tabelle P.10-1 Typen von Implementationsdefiziten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Kasten 5-11 Warum dauern Verwaltungsverfahren so lange? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 Kasten 5-12 Warum steht die Umweltverträglichkeitsprüfung so oft in der Kritik? . . . . . . . . . . . . . . . . 166 Kasten 5-13 Beschleunigungsmöglichkeiten am Beispiel der Wasserhaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 Kasten 5-14 Vertragsverletzungsverfahren als Implementationsbeschleuniger? Das Beispiel Natura 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 Drucksache 21/8080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 12 – 13 Kurzfassung Warum sich die Politik mit der Implementation von Umweltrecht befassen sollte Geltendes Umweltrecht wird häufig nur unzureichend implementiert. Luftqualitätsziele für Stickstoffdioxid (NO2) wurden in vielen Städten erst Jahre nach ihrem Inkrafttreten erreicht, Verbraucher:innen können im Handel Produkte mit nicht zugelassenen gefährlichen Chemikalien erwerben und selbst in Schutzgebieten verschlechtert sich der Erhaltungszustand vieler geschützter Tier- und Pflanzenarten weiterhin, um nur einige Beispiele zu nennen. Das Umweltrecht dient dem Schutz der menschlichen Gesundheit und dem Erhalt der natürlichen Lebensgrundlagen. Dabei bezweckt es zugleich eine gerechte Lastenverteilung zwischen Verursachern und der Allgemeinheit sowie zwischen den Generationen. Implementationsdefizite unterlaufen diese grundlegenden Zielsetzungen. Eine effektive Implementation des Umweltrechts ist kein nachgelagertes administratives Problem, sondern zentrale Aufgabe der Umweltpolitik. In einigen Bereichen ist es strukturell schwierig, die gesetzlichen Umweltziele zu erreichen – auch wenn diese wissenschaftlich gut begründet sind. Beispielsweise erfordert Klimaschutz in den betreffenden Sektoren tiefgreifende Veränderungen, die auf starken Widerstand treffen können. Dazu kommt aber, dass Bundesregierung, Bundestag und Länder zu wenig Aufmerksamkeit darauf richten, eine gute Implementation des Rechts sicherzustellen. In der Praxis wird nicht genug darauf geachtet, Gesetze rechtstechnisch gut auszugestalten und ihre Vollziehbarkeit durch eine effektive und praktikable Ausarbeitung zu sichern. Regelungswachstum fordert die Implementationsbehörden ebenso heraus wie die Unternehmen. Das Umweltrecht ist – wie viele andere Rechtsbereiche auch – in den letzten Jahrzehnten umfangreicher und komplexer geworden. Dafür gibt es oft gute Gründe, zum Beispiel die Anpassung an den Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis. Im Ergebnis betreffen umweltrechtliche Regelungen inzwischen viele Lebensbereiche und verursachen bei Unternehmen und teils auch bei Bürger:innen mitunter einen hohen Erfüllungsaufwand. Weniger Beachtung findet, dass dies auch die Umweltverwaltung selbst herausfordert und zu einem ineffizienten Vollzug führen kann. Verwaltungsaufwand auch im Umweltbereich zu reduzieren und Verfahren zu beschleunigen, ist ein berechtigtes Anliegen, darf aber den Schutz von Umwelt und Gesundheit nicht schwächen. Pauschale Ansätze wie die One-in-one-out-Regel oder Eins-zu-eins- Umsetzung von EU-Recht werden der Komplexität der Aufgabe nicht gerecht. Stattdessen sollten Ursachen für hohen Verwaltungsaufwand in den einzelnen Bereichen gezielt analysiert und die erkannten Probleme mit Sorgfalt behoben werden. Was ist ein Implementationsdefizit? Ein Implementationsdefizit liegt vor, wenn gesetzlich festgelegte Pflichten nicht erfüllt werden. Dies trifft zu, wenn Unternehmen oder Bürger:innen eine sie betreffende Regelung nicht einhalten, wenn Behörden die Regeleinhaltung nicht ausreichend kontrollieren oder wenn Behörden die ihnen selbst auferlegten Pflichten nicht oder nicht in der gesetzlich vorgegebenen Zeit einhalten. Implementationsdefizite haben verschiedene Erscheinungsformen. In einigen Fällen verzögert sich die Implementation. In anderen Fällen werden Regelungen sachlich unangemessen implementiert, sodass die dahinterliegenden Ziele nicht erreicht werden. Auch kommt es vor, dass nur einige Aspekte einer Regelung Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/8080– 13 – 14 Kurzfassung umgesetzt werden und andere nicht oder dass nur ein Teil der Adressaten die Regelung umsetzt (selektive Implementation). In wiederum anderen Fällen werden Regelungen in einigen Regionen oder Bundesländern durchgesetzt, in anderen aber nicht (divergierende Implementation). Wie verbreitet sind Implementationsdefizite in Deutschland? Es gibt keine Datengrundlage, die den Implementationsgrad des Umweltrechts in Deutschland vollständig erfasst. Wissenschaftliche Studien und behördliche Monitoringberichte zeigen aber für verschiedene Umweltbereiche teils gravierende Probleme. Zumeist handelt es sich dabei um Fälle, in denen das Umweltrecht nicht vollständig, zu spät, sachlich schlecht oder in den Bundesländern divergierend implementiert wird. Nur in seltenen Fällen werden Regelungen gar nicht implementiert. Lösungsansätze Implementationsdefizite im Umweltrecht haben vielfältige Ursachen. Entsprechend sind passgenaue Lösungsansätze an verschiedenen Stellen im Politikzyklus nötig: bereits bei der Politikformulierung, in der eigentlichen Implementationsphase sowie bei der Evaluation (Abb. A). Gesetzgebungsprozesse verbessern Gesetzgebungsprozesse müssen die Implementierbarkeit von Gesetzen besser berücksichtigen. Dazu sollte die Perspektive der Implementationsbehörden im ganzen Verfahren Eingang in Entwürfe, Beratungen und Abstimmungsprozesse finden. Hierfür sollten geeig nete bekannte Verfahren (wie Gesetzesfolgenabschätzungen, Verbändeanhörungen oder Planspiele) sowie auch neue re Verfahren (wie Praxis-Checks, ein Implementations-Check nach niederländischem Vorbild oder Onlinekonsultationen) in allen Phasen der Entwicklung von Gesetzentwürfen angewendet werden. Die Anwendung solcher Verfahren kann die Implementierbarkeit von Umweltrecht nur verbessern, wenn im Gesetzgebungsprozess – insbesondere bei der Anhörung von Verbänden und Ländern – durchgängig angemessene Fristen für Bearbeitung und Konsultation vorgesehen und eingehalten werden. Zudem muss der politische Wille bestehen, die in solchen Verfahren gewonnenen Erkenntnisse auch umzusetzen. Beispiele für Implementationsdefizite ɦ Verzögerte Implementation: Gesetzliche NO2- Grenzwerte wurden in vielen Städten erst nach jahrelanger Verzögerung erreicht. Siehe Praxisbeispiel P.1. ɦ Sachlich unangemessene Implementation: Maßnahmen, die Eingriffe in Natur und Landschaft kompensieren sollen, werden zu häufig unsachgemäß durchgeführt, Kompensationsflächen werden teilweise nicht ausreichend gepflegt. Siehe Praxisbeispiel P.5. ɦ Selektive Implementation: Viele Produkte, die auf den Markt gelangen, enthalten nicht zugelassene Chemikalien. Siehe Praxisbeispiel P.3. ɦ Divergierende Implementation: In einigen Bundesländern wird die Einhaltung der Pflichten aus der Gewerbeabfallverordnung regelmäßig kontrolliert, in anderen kaum. Siehe Praxisbeispiel P.4. ɦAbbildung A Empfehlungen zur Verbesserung der Implementation von Umweltrecht Politikformulierung Gesetzgebungsprozesse verbessern • Implementierbarkeit von Gesetzen systematisch berücksichtigen • In allen Phasen der Gesetzgebung Perspektive der Implementationsbehörden berücksichtigen • Geeignete Verfahren (z. B. Praxis-Checks, Planspiele, Onlinekonsultationen) durchführen • Für Beteiligungen angemessene Fristen einhalten • Erkenntnisse aus Konsultationen umsetzen Implementation durch gut gemachte Gesetze erleichtern • Gesetze einfach, präzise und konkret fassen • Ausnahmeregelungen vermeiden • Offene Rechtsbegriffe aus dem EU-Recht ausreichend konkretisieren • Konsistenz zu anderen Rechtsakten sicherstellen Implementation Verwaltungsaufgaben bündeln • Leitprinzip „Bündelung von Aufgaben und Ressourcen“ etablieren • Kooperationsforen stärken bzw. aufbauen Verwaltung modernisieren, Digitalisierung voranbringen • Umweltverwaltung aufgabenadäquat ausstatten, insbesondere personell • Potenziale der Digitalisierung voll ausschöpfen • Once-only-Prinzip für Melde- und Berichtspflichten garantieren Klare Anreize für die Adressaten setzen • Konsequentere Kontrollen durchführen • Regelbrüche effektiv sanktionieren • Anreizstrukturen regelkonform gestalten • Anreize des Steuer- und Abgabensystems insgesamt implementationsunterstützend anpassen Gesellschaft einbeziehen • Zivilgesellschaftliches Engagement fördern • Transparenz zu Vollzugserfolgen und -defiziten erhöhen • Beteiligungsrechte bewahren Evaluation Monitoring ausbauen und Implementationsforschung stärken • Monitoring, inklusive Erfolgsindikatoren, bereits im Gesetz verankern • Auswertungen zur Implementation erweitern und bündeln • Forschungsvorhaben zur Implementation des Umweltrechts fördern SRU, eigene Darstellung Politikformulierung Evaluation Implementation Praxis­Check für die Genehmigung von Windenergieanlagen Der Windenergieausbau stockte mehrere Jahre – unter anderem auch aufgrund langer Genehmigungsverfahren. Seit 2022 wurde eine Reihe von Maßnahmen verabschiedet, die die Genehmigungsverfahren bereits deutlich beschleunigt haben. Ein 2023 unter Beteiligung der Vollzugsebene und von Projektierern durchgeführter Praxis-Check zeigte nicht nur weitere rechtliche Anpassungsbedarfe, sondern auch praktische Hürden in der Durchführung der Genehmigungsverfahren auf. Siehe Praxisbeispiel P.9. Drucksache 21/8080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 14 – 15 Kurzfassung in den Bundesländern divergierend implementiert wird. Nur in seltenen Fällen werden Regelungen gar nicht implementiert. Lösungsansätze Implementationsdefizite im Umweltrecht haben vielfältige Ursachen. Entsprechend sind passgenaue Lösungsansätze an verschiedenen Stellen im Politikzyklus nötig: bereits bei der Politikformulierung, in der eigentlichen Implementationsphase sowie bei der Evaluation (Abb. A). Gesetzgebungsprozesse verbessern Gesetzgebungsprozesse müssen die Implementierbarkeit von Gesetzen besser berücksichtigen. Dazu sollte die Perspektive der Implementationsbehörden im ganzen Verfahren Eingang in Entwürfe, Beratungen und Abstimmungsprozesse finden. Hierfür sollten geeig nete bekannte Verfahren (wie Gesetzesfolgenabschätzungen, Verbändeanhörungen oder Planspiele) sowie auch neue re Verfahren (wie Praxis-Checks, ein Implementations-Check nach niederländischem Vorbild oder Onlinekonsultationen) in allen Phasen der Entwicklung von Gesetzentwürfen angewendet werden. Die Anwendung solcher Verfahren kann die Implementierbarkeit von Umweltrecht nur verbessern, wenn im Gesetzgebungsprozess – insbesondere bei der Anhörung von Verbänden und Ländern – durchgängig angemessene Fristen für Bearbeitung und Konsultation vorgesehen und eingehalten werden. Zudem muss der politische Wille bestehen, die in solchen Verfahren gewonnenen Erkenntnisse auch umzusetzen. ɦAbbildung A Empfehlungen zur Verbesserung der Implementation von Umweltrecht Politikformulierung Gesetzgebungsprozesse verbessern • Implementierbarkeit von Gesetzen systematisch berücksichtigen • In allen Phasen der Gesetzgebung Perspektive der Implementationsbehörden berücksichtigen • Geeignete Verfahren (z. B. Praxis-Checks, Planspiele, Onlinekonsultationen) durchführen • Für Beteiligungen angemessene Fristen einhalten • Erkenntnisse aus Konsultationen umsetzen Implementation durch gut gemachte Gesetze erleichtern • Gesetze einfach, präzise und konkret fassen • Ausnahmeregelungen vermeiden • Offene Rechtsbegriffe aus dem EU-Recht ausreichend konkretisieren • Konsistenz zu anderen Rechtsakten sicherstellen Implementation Verwaltungsaufgaben bündeln • Leitprinzip „Bündelung von Aufgaben und Ressourcen“ etablieren • Kooperationsforen stärken bzw. aufbauen Verwaltung modernisieren, Digitalisierung voranbringen • Umweltverwaltung aufgabenadäquat ausstatten, insbesondere personell • Potenziale der Digitalisierung voll ausschöpfen • Once-only-Prinzip für Melde- und Berichtspflichten garantieren Klare Anreize für die Adressaten setzen • Konsequentere Kontrollen durchführen • Regelbrüche effektiv sanktionieren • Anreizstrukturen regelkonform gestalten • Anreize des Steuer- und Abgabensystems insgesamt implementationsunterstützend anpassen Gesellschaft einbeziehen • Zivilgesellschaftliches Engagement fördern • Transparenz zu Vollzugserfolgen und -defiziten erhöhen • Beteiligungsrechte bewahren Evaluation Monitoring ausbauen und Implementationsforschung stärken • Monitoring, inklusive Erfolgsindikatoren, bereits im Gesetz verankern • Auswertungen zur Implementation erweitern und bündeln • Forschungsvorhaben zur Implementation des Umweltrechts fördern SRU, eigene Darstellung Politikformulierung Evaluation Implementation Praxis­Check für die Genehmigung von Windenergieanlagen Der Windenergieausbau stockte mehrere Jahre – unter anderem auch aufgrund langer Genehmigungsverfahren. Seit 2022 wurde eine Reihe von Maßnahmen verabschiedet, die die Genehmigungsverfahren bereits deutlich beschleunigt haben. Ein 2023 unter Beteiligung der Vollzugsebene und von Projektierern durchgeführter Praxis-Check zeigte nicht nur weitere rechtliche Anpassungsbedarfe, sondern auch praktische Hürden in der Durchführung der Genehmigungsverfahren auf. Siehe Praxisbeispiel P.9. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/8080– 15 – 16 Kurzfassung Durch gut gemachte Gesetze die Implementation erleichtern Gesetze sollten möglichst einfach und präzise formuliert sein, um vollzugsfreundlich zu sein. Zwar können gerade Eigenschaften wie eine mangelnde Konkretisierung oder umfassende Ausnahmeregelungen dazu beitragen, dass Umweltschutzgesetze überhaupt die nötige Mehrheit im Bundestag und gegebenenfalls im Bundesrat erhalten. Schwierigkeiten bei der Implementation sind dann aber vorprogrammiert. Ausnahmetatbestände sollten zurückhaltend eingeführt werden und klar formuliert sein, da sonst sehr komplexe Regelungssysteme entstehen können, die den Vollzug aufwendig machen. Konkretisierungen und Standardisierungen durch gesetzliche oder untergesetzliche Regelungen vereinfachen die Implementation. Daneben können Vollzugshilfen wie zum Beispiel Leitfäden die Behörden entlasten. Teilweise sind verschiedene Gesetze nicht aufeinander abgestimmt und widersprechen sich mitunter sogar. Dies kann auch als Folge des Regelungswachstums auftreten. Solche Inkonsistenzen innerhalb einzelner und zwischen verschiedenen Regelungen sollten identifiziert und aufgelöst werden, etwa durch einen „Regelungs-TÜV“. Wenn das Recht verbindliche Umweltqualitätsziele festlegt, muss der Gesetzgeber auch die Befugnisse vorsehen, die die Behörden brauchen, um diese Ziele erreichen zu können. Die Implementation von Umweltqualitätszielen setzt außerdem in der Regel eine vorbereitende Planung durch die Regierungen von Bund und Ländern voraus. In diesem Fall bedarf es für eine erfolgreiche Implementation einer geeigneten Maßnahmenplanung und einer kontinuierlichen Beobachtung der Maßnahmenwirkung. Gesetze sollten etwaige Schwierigkeiten in der Umsetzungspraxis möglichst schon antizipieren. Dazu gehören unter anderem Sachzwänge, ungleiche Akteurs- und Interessenkonstellationen vor Ort und die Rolle von Vollzugsmitarbeitenden. Dabei sollte auch berücksichtigt werden, wie Lasten und Nutzen einer Regelung verteilt sind bzw. wer welche Kosten im Zuge der Implementation zu tragen hat. Verwaltungsaufgaben bündeln Für sehr kleine Verwaltungseinheiten, vor allem kleine Kommunen, stellt die Implementation von Umweltrecht eine besondere Herausforderung dar. Wenn sie für viele verschiedene Vollzugsaufgaben zuständig sind, können sie kaum spezialisierte Expertise entwickeln. Dies wird zusätzlich erschwert, wenn die Regelungen komplex sind und sich häufig ändern oder neue hinzukommen. Aufgabenbündelung sollte ebenso gestärkt werden wie Kooperationsforen über verschiedene fachliche Perspektiven und Zuständigkeiten hinweg. In einigen Bundesländern gibt es bereits Beispiele, die zeigen, dass auf diese Weise Ressourcen effizienter genutzt und Fachexpertise gezielt aufgebaut werden können. Generell gilt die Bündelung von Aufgaben und Ressourcen im Bessere Kontrollen von Düngevorgaben Regelungen zur Düngepraxis dienen unter anderem dazu, den Qualitätszielwert der EU-Nitratrichtlinie für das Grundwasser einzuhalten. Dafür müssen die Einträge von Nährstoffen wie Nitrat in die Gewässer so weit wie möglich gemindert werden. Diese Vorgaben werden nicht immer ausreichend durchgesetzt. So wurden in Niedersachsen bei risikobasierten Kontrollen bei mehr als 80 % der Betriebe Verstöße festgestellt. Damit die zuständigen Institutionen wirksame Kontrollen durchführen können, brauchen sie ein geeignetes Instrument. Daher sollten die Landwirt:innen verpflichtet werden, eine Nährstoffbilanz auf Betriebsebene zu erstellen und die Daten automatisch zu melden. Siehe Praxisbeispiel P.2. Gewerbeabfallverordnung: präzisere Formulierung Anlagen, die gemischte gewerbliche Siedlungsabfälle vorbehandeln, müssen laut Gewerbeabfallverordnung mit bestimmten technischen Komponenten „ausgestattet“ sein. In der Praxis werden vorhandene Komponenten aus Kostengründen jedoch teilweise nicht eingesetzt, was sich negativ auf die Sortierleistung auswirkt. Die Verordnung könnte dahingehend präzisiert werden, dass die obligatorisch vorhan denen Behandlungskomponenten bei der Abfall behandlung tatsächlich eingesetzt werden müssen. Der Einsatz der gesamten Anlagentechnik kann dazu beitragen, die Sortierleistung zu verbessern. Siehe Praxisbeispiel P.4. Drucksache 21/8080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 16 – 17 Kurzfassung Kontext der Staatsmodernisierung als ein Ansatz, um die föderalen Strukturen Deutschlands konstruktiv zu nutzen. Verwaltung modernisieren, Digitalisierung voranbringen Eine aufgabenadäquate Ausstattung der Behörden, insbesondere mit Personal, ist eine wichtige Stellschraube, um den Vollzug des Umweltrechts zu verbessern und Verfahren zu beschleunigen. Bei Personalknappheit werden meist einige Aufgaben priorisiert, während andere vernachlässigt werden. Digitalisierung kann als Effizienzmotor wirken, indem Prozesse beschleunigt und automatisiert werden. Zum Beispiel müssen Unternehmen bisher dieselben Daten an verschiedenen Stellen einreichen. Das erfordert sowohl von ihnen als auch von Verwaltungsmitarbeitenden viel Zeit und Ressourcen. Stattdessen sollte das Prinzip lauten: einmal berichten, zentral ablegen, mehrfach nutzen („Once-only-Prinzip“). Aufbauend auf einer stärkeren Digitalisierung können schließlich auch KI-Tools helfen, den Implementationsaufwand zu verringern oder die Qualität der Implementation zu verbessern. Klare Anreize für Adressaten setzen Es darf keine ökonomischen Anreize für nicht regelkonformes Handeln geben. Solche Anreize entstehen beispielsweise, wenn das Risiko einer Entdeckung aufgrund unzureichender Kontrollen gering ist oder Sanktionen niedrig ausfallen. Daher tragen regelmäßige Kontrollen sowie eine effektive Sanktionierung von Regelbrüchen wesentlich zu besserer Implementation bei. Das Steuer­, Abgaben­ und Fördersystem sollte positive Anreize setzen, die umweltrechtliche Regelungen ausnahmslos stützen und nicht konterkarieren. Ein Beispiel sind die Förderregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU. Sie stützen nur teilweise Ziele zum Biodiversitäts- und Gewässerschutz, teilweise laufen sie ihnen zuwider. Gesellschaft einbeziehen Die Kooperation zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren kann die Qualität von Implementation verbessern. Um die Implementation zu unterstützen, benötigen gesellschaftliche Akteure wie Umweltverbände Zugang zu relevanten Informationen Wirksame Marktüberwachung des Onlinehandels Eine wirksame Marktüberwachung ist bei der Vielzahl an online gehandelten Produkten und Onlinehandelsplattformen herausfordernd. Im Bereich der Chemikaliensicherheit wurde 2020 bei gezielten, risiko basierten Kontrollen des Onlinehandels festgestellt, dass 98 % der untersuchten Produkte verbotene Chemikalien oder Chemikalien in unerlaubten Konzentrationen enthielten. Durch die Bündelung von Aufgaben und Ressourcen der Vollzugseinheiten können Überwachungsaktivitäten unter den Bundesländern aufgeteilt und damit erhöht sowie Kompetenzen zu bestimmten Fragestellungen aufgebaut werden. Dies ist in Teilen bereits erfolgt und sollte gestärkt werden. Siehe Praxisbeispiel P.3. Strukturierte Pläne für die Anlagenüberwachung Aufgrund knapper Ressourcen müssen die Mitarbeitenden in Immissionsschutzbehörden ihre Aufgaben priorisieren. Oftmals legen sie den Fokus auf Genehmigungsverfahren und anlassbezogene Kontrollen, was zulasten der Regelüberwachung von Anlagen geht. Überwachungspläne und -programme können helfen, Abläufe im Vollzug zu strukturieren, zielführende Prioritäten zu setzen und Implementationsdefizite zu verringern. Dies zeigt sich am Beispiel von Anlagen, die unter die Industrieemissionsrichtlinie fallen und für die daher Überwachungspläne vorhanden sind. Siehe Praxisbeispiel P.8. KI­Tool gegen den illegalen Onlinehandel mit geschützten Arten Durch den zunehmenden Onlinehandel ist ein globaler und leicht zugänglicher illegaler Markt für geschützte Arten entstanden. KI-basierte Tools mit Text- und Bilderkennung können zukünftig eine wichtige Rolle spielen, um Onlinemärkte kontinuierlich zu überwachen. Sie ermöglichen es, einschlägige Plattformen automatisiert nach bestimmten Kriterien zu durchsuchen. Siehe Kasten 5-10 und Praxisbeispiel P.6. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/8080– 17 – 18 Kurzfassung und Entscheidungsprozessen. Beteiligungsmöglichkeiten von zivilgesellschaftlichen Akteuren sollten nicht geschwächt werden. Erweiterte Veröffentlichungspflichten und ein vereinfachter Zugang zu Daten schaffen Transparenz. Sie ermöglichen es privaten Akteuren, auf Implementationsdefizite aufmerksam zu machen. Zivilgesellschaftliches Engagement sollte weiterhin gefördert und unterstützt werden. Überprüfung von Implementation und Wirkung als Standard etablieren Es gibt in Deutschland keine systematische Überprüfung der Implementation und Wirkung von Umweltrecht. Insbesondere ist eine regelmäßige Überprüfung nur ausnahmsweise (so im Bundes-Klimaschutzgesetz und im Bundes-Klimaanpassungsgesetz) im Gesetz selbst vorgesehen. Gesetze sollten standardmäßig festlegen, dass ihre Implementation und Wirkung regelmäßig evaluiert werden und bei Zielverfehlung gegengesteuert wird. Hierfür werden teils neue Daten benötigt. Oft liegen jedoch Daten schon vor, die im Rahmen von EU- rechtlichen Verpflichtungen erhoben und an die EU berichtet werden. Sie haben allerdings bislang im nationalen Kontext meist keine Auswirkungen. Solche Daten sollten systematisch ausgewertet und umfassend öffentlich zugänglich gemacht werden. Dies gibt unter anderem zivilgesellschaftlichen Akteuren die Möglichkeit, bei mangelnder Implementation öffentlich Druck auszuüben und gegebenenfalls den Rechtsweg zu beschreiten. Daneben gilt es, systematische Forschung zu Implementationsdefiziten und ihren Ursachen aufzubauen. Lösungsansätze, die sich in der Praxis oder in Studien als sinnvoll herausgestellt haben, sollten auf ihre Anwendbarkeit in anderen Bereichen überprüft werden. Lokale Kompetenzzentren für das Schutzgebietsnetz Natura 2000 Die Implementation der Natura 2000-Richtlinien leidet nicht nur unter vage formulierten Zielen und oft fehlenden geeigneten Bewirtschaftungsplänen. Häufig ist auch die Zusammenarbeit staatlicher und privater Akteure unzureichend. Um das Schutzgebietsnetz wirksamer zu machen, ist es wichtig, dass die Akteure stärker miteinander kooperieren und besser kommunizieren. Lokale Kompetenzzentren haben einen engen Kontakt zu den Landnutzenden und sind mit den Gegebenheiten vor Ort vertraut. Sie können die Verwaltung entlasten, fachlich beraten und organisatorisch unterstützen. Siehe Praxisbeispiel P.7. Mehr Transparenz bei der Eingriffsregelung Bei der Anwendung der naturschutz- und baurechtlichen Eingriffsregelung treten Implementationsdefizite unter anderem während der Durchführung, Unterhaltung und Kontrolle von Kompensationsmaßnahmen auf. Zum Abbau dieser Mängel können digitale, öffentlich zugängliche und miteinander kompatible Verzeichnisse beitragen, die Informationen zu allen Kompensationsflächen und - maßnahmen beispielsweise innerhalb eines Bundeslandes ent halten. Sie erlauben es der Öffentlichkeit, die Umsetzung der Eingriffsregelung vor Ort nachzuvollziehen und entsprechende Mängel aufzuzeigen. Dritte können dadurch leichter als „Implementationshelfer“ agieren. Siehe Praxisbeispiel P.5. Monitoring erlaubt Klagen auf Einhaltung der NO₂­Grenzwerte Die gesetzlichen NO2-Grenzwerte wurden in vielen Städten erst deutlich verspätet eingehalten, da unter anderem Luftreinhaltepläne unzureichende Maßnahmen enthielten. Ein zunächst fehlendes öffentliches Problembewusstsein sowie politische Machtverhältnisse vor Ort erschwerten ambitionierte Maßnahmen. Auf Basis klarer und messbarer Grenzwerte der Luftqualitätsrichtlinie sowie geeigneter öffentlich verfügbarer Daten konnten erfolgreiche Verbandsklagen den Druck erhöhen und zum Ergreifen geeigneter Maßnahmen beitragen. Siehe Praxisbeispiel P.1. Drucksache 21/8080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 18 – 19 Kurzfassung Ausblick Die Implementation des Umweltrechts ist in vielen Bereichen defizitär und sollte daher mehr als bisher in den Fokus der Umweltpolitik rücken. Der Umwelt-, Gesundheits- und Naturschutz bleibt teilweise deutlich hinter dem zurück, was der Gesetzgeber vorgegeben hat. Vollzugsdefizite können zudem Unsicherheit, ungleiche Behandlung und zusätzlichen Aufwand für Unternehmen und Bürger:innen bedeuten. Implementation beginnt bei einer vollzugstauglichen Ausgestaltung neuer Gesetze und einer guten Passfähig keit zwischen bestehenden und neuen Regelungen. Bei der bestehenden Umweltregulierung sollten Bund, Länder und Kommunen mehr unternehmen, um diese möglichst zügig und unbürokratisch, aber auch effektiv anzuwenden. Politisch stehen derzeit allerdings Forderungen nach Verfahrensbeschleunigung und einer Reduktion des administrativen Aufwands für Unternehmen im Vordergrund. Aus Sicht des SRU ist es legitim, auch im Umweltrecht nach Potenzialen für Vereinfachung und Beschleunigung zu suchen. Teilweise können Vereinfachung und verbesserte Implementation Hand im Hand gehen. Dabei darf aber nicht aus dem Blick geraten, dass das Umweltrecht eine weiterhin notwendige Reaktion auf massive ökologische Probleme darstellt und dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen sowie der menschlichen Gesundheit dient. Eine zu weitgehende Deregulierung prozeduraler und materieller Umweltschutzbestimmungen lässt befürchten, dass sich Implementationsdefizite eher noch vergrößern. Genehmigungsverfahren sind sehr wichtig, um sicherzustellen, dass umweltrelevante Vorhaben geltendes Recht beachten. Sie sollten daher nicht durch andere Formen der Präventivkontrolle, wie insbesondere Anzeigepflichten, ersetzt werden. Wenn materielle Standards abgebaut werden, wird dies aller Voraussicht nach zu einer schlechteren Umweltqualität führen. In Anbetracht der weiterhin unbewältigten ökologischen Krisen, insbesondere des Klimawandels und des Verlusts der ökologischen Vielfalt, ist eine derartige Deregulierung aus Sicht des SRU hochproblematisch. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/8080– 19 – 21 1 Warum Implementation eine Kernaufgabe wirksamer Umweltpolitik ist Nur wenn Umweltrecht auch angewendet wird, kann es Umwelt und Gesundheit schützen. Aktuell werden Regelungen jedoch quer durch die Handlungsfelder mangelhaft oder schleppend implementiert. Vollzugsdefizite können zudem Unsicherheit und zusätzlichen Aufwand für Unternehmen und Bürger:innen bedeuten. Gerade in Zeiten, in denen Umweltpolitik verstärkt um Akzeptanz werben muss, sollten Bund und Länder mehr unternehmen, um Umweltregulierung zügig, effektiv und möglichst unbürokratisch anzuwenden. Implementation ist auch eine politische Aufgabe, denn sie beginnt bei einer vollzugstauglichen Ausgestaltung von Gesetzen und einer guten Passfähigkeit zwischen bestehenden und neuen Regelungen. Wissenschaftliche Analysen zeigen: Umweltrecht wird in vielen Bereichen nur selektiv, zeitlich verzögert, sachlich schlecht oder zwischen den Bundesländern bzw. anderen Vollzugseinheiten divergierend umgesetzt. Beispielsweise wird der für Deutschland seit 2010 einzuhaltende Luftqualitätsgrenzwert für Stickstoffdioxid (NO2) erst seit 2024 an allen deutschen Messstationen eingehalten (UBA 2025c; s. Kap. 3 sowie Praxisbeispiele P.1 bis P.9). Solche Implementationsdefizite können erhebliche Folgen für Umwelt und Gesundheit haben. So trägt die Exposition gegenüber NO2 zu Atemwegs- und Herz-Kreislauf-Erkrankungen bei. Außerdem geht Vertrauen in den demokratischen Rechtsstaat verloren, wenn geltendes Recht nicht angewendet wird. Implementationsdefizite betreffen dabei nicht nur das Ordnungsrecht und die Umweltqualitätsziele, sondern auch ökonomische Instrumente: Subventionen, Steuern, Abgaben und Zertifikathandel brauchen ebenfalls regulatorische Rahmenbedingungen, die etwa Pflichten und Ansprüche, Ausnahmeregelungen, Kontrollen und Sanktionen vorgeben. Implementationsdefizite haben vielfältige Ursachen. Bekannte Herausforderungen sind beispielsweise fehlende Ressourcen in Vollzugsbehörden und Abstimmungserfordernisse im Föderalismus. Weniger bekannt ist, dass die zu implementierenden Gesetze selbst maßgeblich zu Problemen beitragen: Sie sind oft nicht ausreichend konkret, enthalten detaillierte Ausnahmeregelungen oder geben den Vollzugsbehörden nicht die Befugnisse an die Hand, die diese für die Anwendung benötigen. Dies liegt zum einen daran, dass in den verschiedenen Phasen der Gesetzgebung die Implementierbarkeit zu wenig Aufmerksamkeit bekommt. Zum anderen sind schlecht implementierbare Gesetze aber auch das Ergebnis politischer Kompromisse, die erforderlich sind, um Gesetze überhaupt beschließen zu können. Eine Herausforderung ist auch das beständige Regelungswachstum, das nicht nur, aber auch im Umweltrecht zu beobachten ist (Adam et  al. 2019, S. 26). Regelungswachstum hat verschiedene Gründe, beispielsweise neue regelungsbedürftige Umweltprobleme sowie wachsende und veränderte Anforderungen der Gesellschaft. Zwar wurden durch neue Regelungen in den vergangenen fünf Jahrzehnten in Deutschland wichtige Erfolge erzielt. Beispielsweise ist die Luft erheblich weniger mit Schadstoffen belastet, Gewässer sind sauberer und gefährliche Industrieanlagen werden besser überwacht. Der kontinuierliche Anstieg von Produktion und Konsum in Deutschland bringt es jedoch mit sich, dass ökologische Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/8080– 21 – 22 Warum Implementation eine Kernaufgabe wirksamer Umweltpolitik ist Grenzen dennoch weiter überschritten werden (Bundesregierung 2024a) – teils in Deutschland, teils global durch Wertschöpfungsketten. Um Abhilfe zu schaffen, sind in den letzten Jahren sowohl europäisch als auch national neue umweltpolitische Strategien und Maßnahmen beschlossen worden. Auch zukünftig werden neue wissenschaftliche Erkenntnisse, veränderte Rahmenbedingungen sowie neue Technologien und Produkte immer wieder Änderungen und Ergänzungen des Umweltrechts erforderlich machen. Regelungswachstum fällt in Deutschland im Vergleich zu anderen OECD- Ländern (Organisation for Economic Co-operation and Development – OECD) eher moderat aus (Adam et al. 2019, S. 26; 2017b, S. 261). Zudem stellt nicht das Wachstum als solches ein Problem dar. Problematisch ist vielmehr, wenn Regelungen etwa durch aufeinanderfolgende Reformen überkomplex, inkonsistent oder gar widersprüchlich werden und Verwaltungsressourcen mit der zunehmenden Implementationslast nicht Schritt halten (Fernández i Marín et al. 2024a). Die Politik ist bestrebt, Unternehmen und Bürger:innen von staatlicher Regulierung zu entlasten und Verwaltungsverfahren zu beschleunigen. Der SRU hält dieses Anliegen für berechtigt und sieht hierfür auch Potenzial im Umweltrecht. Echte Entlastung wird jedoch nur gelingen, wenn sorgfältig geprüft wird, was die Ursachen für übermäßigen Verwaltungsaufwand in spezifischen Bereichen sind. Genau das leisten pauschale Instrumente – beispielsweise One-in-one-out-Regelungen und die Eins-zu-eins-Umsetzung von EU-Recht – in der Regel nicht (s. für Deutschland Fernández-i-Marín et al. 2026). Sie mögen aufgrund der öffentlichen Signalfunktion politisch attraktiv sein, werden der Komplexität der Aufgabe jedoch kaum gerecht. Mit einem systematischen Vorgehen kann es hingegen gelingen, inkonsistente Regelungen zu identifizieren (Steinebach et al. 2025). Werden diese gestrichen, verringert sich nicht nur der Aufwand für Adressaten. Vielmehr können so Umweltziele besser erreicht werden (ebd.). Statt pauschaler Vorgaben zum Regelungs- und Bürokratieabbau sollten daher ausgewählte Regelungsbereiche vertieft und mit Sorgfalt reformiert werden. Maßnahmen zur Verfahrensbeschleunigung gilt es hinsichtlich ihrer Praktikabilität und Wirksamkeit wissenschaftlich zu evaluieren. Reformen dürfen den Umwelt- und Naturschutz nicht substanziell schwächen. Die Implementation von Umweltrecht steht also in einem Spannungsfeld zwischen ökologischer Krise und Handlungsnotwendigkeit, hoher rechtlicher Komplexität sowie gesellschaftlicher Akzeptanz und politischem Entbürokratisierungswillen. Vor diesem Hintergrund zielt dieses Gutachten darauf ab, Bedingungen für eine verbesserte Implementation von Umweltrecht zu identifizieren und dabei Synergien mit den legitimen Zielen der Entlastung von Regelungsadressaten und Verwaltungen aufzuzeigen. Dabei baut der SRU auf zwei früheren Gutachten auf: 1978 analysierte er auf Basis einer von ihm beauftragten Implementationsstudie (Mayntz et al. 1978) zum ersten Mal systematisch die Vollzugsdefizite im Umweltschutz (SRU 1978). 2007 ging er anlässlich von Verwaltungsreformen in einigen Bundesländern der Frage nach, welche Anforderungen an eine leistungsfähige Umweltverwaltung zu stellen sind (SRU 2007). Das vorliegende Gutachten bezieht sich in bestimmten Konzepten und Erkenntnissen auf die früheren Gutachten, arbeitet aber vor allem die neuere Forschung und Entwicklungen in der Praxis auf. Sowohl aus der wissenschaftlichen Forschung als auch der Verwaltungspraxis und dem technischen Fortschritt sind neue Konzepte und Ideen zur Verbesserung der Implementation von Umweltrecht entstanden. Empfehlungen reichen von besserer Gesetzgebung über ausreichend ausgestattete, effiziente Verwaltungsstrukturen und pragmatische Kooperationslösungen bis hin zur Bündelung von Aufgaben sowie Digitalisierung und KI. Konkret möchte der SRU mit seinem Gutachten Antworten insbesondere auf fünf zentrale Fragen geben: ɦ Was sind typische Implementationsdefizite im Umweltrecht? ɦ Welche Ursachen haben diese Implementationsdefizite? ɦ Wie müssen umweltpolitische Regelungen beschaffen sein, damit sie überhaupt implementierbar sind? ɦ Welche Ansatzpunkte gibt es, damit effektive Implementation gelingt? ɦ Wie lässt sich administrativer Aufwand begrenzen und gleichzeitig die Implementation von Umweltrecht verbessern? Drucksache 21/8080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 22 – 23 2 Implementation im Spannungsfeld von Umweltrecht und Bürokratiedebatte Das deutsche Umweltrecht hat sich seit den Anfängen der Umweltpolitik in den 1970er-Jahren stetig weiterentwickelt. Es wird heute stark von europäischer Gesetzgebung geprägt. Die Zahl der Umweltschutzbestimmungen hat in den letzten Jahrzehnten insgesamt zugenommen. Das klassische Ordnungsrecht wird heute unter anderem durch Planungsinstrumente, prozedurale und ökonomische Instrumente sowie Berichtspflichten ergänzt. Der quantitative und qualitative Aufwand insbesondere für Unternehmen wie auch für die zuständigen Behörden ist mit der Zeit deutlich gestiegen. Dies schlägt sich nicht zuletzt in der aktuellen Debatte über Bürokratieabbau nieder. Seit seinen Anfängen hat sich das deutsche Umweltrecht zu einer komplexen Kombination verschiedener Instrumente entwickelt. Dabei bringen die unterschiedlichen Regelungsansätze jeweils eigene Herausforderungen für den Vollzug mit sich. 2.1 Die Entwicklung des Umweltrechts und ihre Bedeutung für die Implementation Das Umweltrecht ist ein vergleichsweise junges Politikfeld. Zwar gab es schon früher umweltschützende Regelungen, etwa als Teil des Gewerberechts oder als Naturschutzrecht im engeren Sinne. Als ein eigenständiges Rechtsgebiet hat es sich national wie auch international aber erst seit den 1970er-Jahren entwickelt. Das deutsche Umweltrecht ist im Wesentlichen Teil des Verwaltungsrechts und wird von diesem geprägt. Dies entspricht dem deutschen bzw. europäischen Ansatz, den Umweltschutz öffentlich-rechtlich zu steuern und insbesondere mit Mitteln des Ordnungsrechts einen präventiven Schutz durch eine staatliche Administration sicherzustellen (Köck und Dilling 2018, S. 595). Flankierend treten das private Haftungsrecht sowie das Ordnungswidrigkeiten- und Strafrecht hinzu, die aber beide nur eine untergeordnete Rolle spielen. Die Entwicklung des modernen Umweltrechts lässt sich in drei Phasen beschreiben, die jeweils durch spezifische Herausforderungen der Implementation charakterisiert sind (Kap. 2.1.1). Während die erste Phase noch stark durch eine nationale Politikentwicklung geprägt war, sind die späteren Phasen eng verknüpft mit der zunehmenden Bedeutung des europäischen Umweltrechts (Kap. 2.1.2). Aus dieser Entwicklung heraus und als Reaktion auf drängende Umweltprobleme ist der umweltrechtliche Normbestand über die Jahre hinweg stark angewachsen (Kap. 2.1.3). 2.1.1 Verrechtlichung und Ausdifferenzierung des Steuerungsansatzes Seit Beginn der Industrialisierung nahmen Umweltverschmutzung und Ressourcennutzung drastisch zu, seit Mitte des 20. Jahrhunderts in verstärkter Dynamik („Great Acceleration“, Steffen et al. 2015). In Reaktion hierauf und als Folge eines zunehmenden Problembewusstseins entstand ab 1970 in der Bundesrepublik Deutschland, wie in vielen anderen Industrieländern, eine Umweltpolitik als eigenständiges Politikfeld. Das Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/8080– 23 – 24 Implementation im Spannungsfeld von Umweltrecht und Bürokratiedebatte Umweltrecht ist das wichtigste Resultat dieser Entwicklung. Es soll Leben und Gesundheit des Menschen vor schädlichen Umwelteinwirkungen schützen, die natürlichen Lebensgrundlagen erhalten und den Zustand erheblich beeinträchtigter Umweltgüter wie Wasser, Boden, Luft sowie der Biodiversität verbessern (Köck 2023b, S. 9 ff.). Der Schutz der Umwelt dient dabei auch der intergenerationellen Gerechtigkeit (Calliess in: Dürig/Herzog/Scholz 2025, Art. 20a Grundgesetz (GG) Rn. 80 ff.). Darüber hinaus soll das Umweltrecht eine gerechte Lastenverteilung zwischen den Verursachern einer Umweltschädigung und der Allgemeinheit bewirken (Ramsauer 2018, Rn. 37 ff.). Es wurde schon bald als ein eigenständiger Teil des Verwaltungsrechts anerkannt und einer Fachverwaltung zur Aufgabenerfüllung anvertraut (Umweltverwaltung), die teilweise sehr alte Verwaltungszweige wie die Wasserwirtschaft integrierte. Umweltschutz wurde zur Staatsaufgabe (Rauschning 1980, S. 167 ff.; Hoppe 1980, S. 214 ff.). Rückblickend betrachtet ist das Umweltrecht Teil eines Verrechtlichungsschubes (Habermas 1981, S. 524 ff.), der zunächst den sozialen und demokratischen Rechtsstaat hervorbrachte und dann den „Umweltstaat“ formte (Kloepfer 1989; Calliess 2001; Jänicke 2008, S. 148 f.; Duit et al. 2016; Gough 2016; s. a. SRU 2019). Die Anfänge: Gefahrenabwehr und Technik orientierung Das Umweltrecht entwickelte sich zunächst vorwiegend als ordnungsrechtliches und umwelttechnisch orientiertes Konzept. Exemplarisch dafür steht das Immissionsschutzrecht, das sich an der Gefahrenabwehr und am Stand der Umweltschutztechnik ausrichtet und auf die Genehmigung und Kontrolle von Anlagen fokussiert (Wolf 1987). Zentral ging es in der Anfangsphase um präventiven Schutz bei bestimmten umwelterheblichen Handlungen (Köck 1999) wie zum Beispiel der Nutzung der Wasserressourcen, dem Inverkehrbringen von Chemikalien und Gefahrstoffprodukten oder bei der Errichtung und dem Betrieb von Industrieanlagen oder Mülldeponien. Für derartige gesetzlich festgelegte Handlungen muss eine Genehmigung eingeholt werden bzw. ist die Handlung der Verwaltung zumindest anzuzeigen. Das Konzept der Gefahrenabwehr im Umweltrecht gründete von Anfang an auf wissenschaftlichen Erkenntnissen über Gefährdungen von Menschen, Ökosystemen und Ressourcen. Es fokussierte aber in der Regel auf die Identifizierung akuter Gefährdungen und blendete Langfristwirkungen aus. Gefährdungen sollte im Wesentlichen dadurch begegnet werden, dass fortschrittliche Umwelttechniken im Anlagenbetrieb am „Ende der Leitung“ einzusetzen waren (end-of- pipeorientierte Technikregulierung, Héritier et  al. 1994, S. 47). Schadstoffe sollten aufgefangen werden, bevor sie in die Umwelt gelangten (Vorsorge nach dem Stand der Technik). Diese stark anlagen- bzw. vorhabenbezogene Vorgehensweise ging davon aus, dass die Regulierung großer Anlagen und Infrastrukturen ausreichend ist, um einen wirksamen Umweltschutz zu gewährleisten. Auch das historisch ältere Naturschutzrecht mit seinem klassischen Schutzgebietsansatz wurde um einen projekt- und vorhabenbezogenen Ansatz erweitert: Die Eingriffsregelung verpflichtet seither dazu, unvermeidbare Eingriffe in Natur und Landschaft möglichst schonend vorzunehmen und diese zudem durch Naturschutzmaßnahmen zu kompensieren. Die Entwicklung des modernen Umweltrechts wurde von Anfang an von einer Diskussion über Vollzugsprobleme und -defizite begleitet. Bereits Ende der 1970er- Jahre wurde – basierend auf empirischen sozialwissenschaftlichen Analysen – kritisiert, dass das Umweltrecht nur unzureichend vollzogen würde (richtungsweisend SRU 1974; 1978; Mayntz et al. 1978; s. a. Lübbe-Wolff 1993, S. 217–229; 1996, S. 77–107). Hierfür wurden drei Ursachen ausgemacht: ɦ schwer vollziehbare Gesetze (z. B. unklare oder zu unkonkrete Bestimmungen), ɦ personell und technisch schlecht ausgestattete sowie zum Teil mit konkurrierenden politischen und wirtschaftlichen Interessen konfrontierte Behörden sowie ɦ Adressaten, die nach Erteilung der Genehmigung kaum Anreize haben, sich dauerhaft um bestmöglichen Umweltschutz zu bemühen und daher aufwendig von den Behörden überwacht werden müssen (SRU 1974, Tz. 660 ff.; 1978, Tz. 1642 ff.; Mayntz et al. 1978; Lübbe-Wolff 1993). Insbesondere der zuletzt genannte Grund motivierte den Gesetzgeber schon früh zu einer Reihe ergänzender Instrumente. Diese wurden teilweise auf der europäischen Rechtsebene entwickelt, sind teilweise aber auch nationalen Ursprungs. Erwähnenswert sind hier insbesondere prozedurale und ökonomische Instrumente (s. Kasten 2-1). Die weitere Entwicklung: qualitäts- und mengenorientierte Umweltregulierung Mitte der 1990er-Jahre begann eine zweite Phase in der Entwicklung der Umweltregulierung, die durch eine Kasten 2-1 Prozedurale und ökonomische Instrumente im Umweltrecht Prozedurale Instrumente dienen dazu, die Adressaten umweltrechtlicher Anforderungen zu veranlassen, sich mit ihren eigenen Umweltauswirkungen zu befassen, ohne dass dabei neue inhaltliche Auflagen hinzukommen (daher auch als reflexive Instrumente bezeichnet, Lübbe-Wolff 2001, S. 491). Hierfür stehen beispielsweise die Benennung von Umweltschutzbeauftragten, die umweltschutzsichernde Betriebsorganisation im Anlagenrecht oder die (freiwillige) Teilnahme von Betrieben an einem zertifizierten Umweltmanagementsystem gemäß der EMAS- Verordnung (EG) 1221/2009 (Öko-Audit-Verordnung). Ein weiteres Beispiel ist die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP). Sie verpflichtet Vorhabenträger dazu, die Auswirkungen von Projekten ab einer bestimmten Größenordnung auf Mensch und Umwelt zu untersuchen sowie Minderungs- und Kompensationsmöglichkeiten zu ermitteln (Heinelt et  al. 2000). Mithilfe von ökonomischen Instrumenten sollen Umweltziele statt mit Ge- und Verboten durch Preissignale verfolgt werden. Wichtige Steuerungsformen sind Umweltabgaben und Zertifikathandelssysteme (Endres und Rübbelke 2022). In der Vergangenheit kam ökonomischen Instrumenten meist eine beschränkte Rolle zu, als Ergänzung bestehenden Ordnungsrechts – mit Ausnahme des Klimaschutzes, bei dem der Europäische Emissionshandel das zentrale Instrument darstellt (s. Kap. 3.3). Drucksache 21/8080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 24 – 25 2.1 Die Entwicklung des Umweltrechts und ihre Bedeutung für die Implementation zunehmende Steuerung über Umweltqualitätsziele gekennzeichnet ist, welche das Umweltrecht bis heute prägt (SRU 1998, Tz. 128 ff.; 2007, Kap. 1.2.2.1; Rehbinder 1997, S. 313 ff.; Köck 1997b, S. 79 ff.). Ausschlaggebend war hier insbesondere der zunehmende Einfluss des europäischen Rechts. Exemplarisch dafür steht die Luftqualitätsrahmenrichtlinie 96/62/EG aus dem Jahr 1996 mit ihrer Tochterrichtlinie 1999/30/EG, die verbindliche Grenzwerte und Fristen für eine Reihe von Luftschadstoffen setzte (SRU 2007, Kap. 1.2.2.2). Der traditionelle emissionsbezogene Ansatz (wie viele Schadstoffe eine Anlage maximal ausstoßen darf) wurde damit um eine immissionsbezogene Perspektive (wie hoch die Schadstoffbelastung eines Umweltmediums maximal sein darf) erweitert (Epiney 1997). Ein anderes Beispiel ist die Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) 2000/60/EG (SRU 2007, Kap. 1.2.2.3). Sie verpflichtet die Mitgliedstaaten, gute Gewässerzustände zu erreichen oder zu erhalten, und setzt dafür verbindliche Fristen. Auch das europäische Naturschutzrecht mit der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (FFH-Richtlinie) 92/43/EWG als seinem konzeptionellen Zentrum verfolgt seit 1992 einen qualitätszielbezogenen Ansatz, indem es die Mitgliedstaaten verpflichtet, einen guten Erhaltungszustand ihrer jeweiligen Arten und Lebensraumtypen zu erreichen. Das grundlegend Neue an der Umweltqualitätszielorientierung war dabei nicht die Ausrichtung an einer angestrebten Umweltqualität an sich, sondern die Tatsache, dass diese als rechtlich verbindliches Ziel festgelegt wird. Dieser Ansatz drückt sich etwa in bestimmten Luftqualitätsgrenzwerten oder in Qualitätsgrenzwerten für Oberflächengewässer und das Grundwasser aus (Köck 2020, S. 131; s. Praxisbeispiele P.1 und P.2), aber auch in detaillierten Vorgaben dazu, was ein guter ökologischer Gewässerzustand ist (Anhang V zur WRRL). Mit der Umweltqualitätsorientierung wurde das Instrumentarium des Umweltrechts erweitert. Genehmigungsvorbehalte sowie Ge- und Verbote blieben zwar wichtige Instrumente, die zur Zielerreichung benötigt wurden, aber an zentrale Stelle rückte nun die Planung (Luftreinhalteplanung, Bewirtschaftungsplanung, Köck 1997a, S. 528 ff.; Jänicke 2008, S. 110 ff.; Reese 2025, S. 451). Mithilfe der Planung sollen die vielfältigen Belastungspfade erfasst, ihrer Bedeutung entsprechend gewichtet und durch Maßnahmenauswahl und -festlegung so gesteuert werden, dass am Ende die geforderten Qualitätszustände erreicht werden können (Kahl/Gärditz 2025, § 4 Rn. 50; Kloepfer 2016, § 5 Rn. 67–70). Dabei adressieren Umweltgesetze, die Umweltqualitätsziele festlegen, häufig zunächst die Politik. Beispiele hierfür finden sich im Gewässerschutz, im Naturschutz, bei der Renaturierung sowie im Klimaschutz. Die Regierungen des Bundes bzw. der Länder sind dann verpflichtet, in einem ersten Schritt Pläne zu erstellen, in denen sie unter anderem konkretisierende Zielvorgaben treffen sowie Konzepte und Maßnahmen festlegen. Die erfolgreiche Implementation der Umweltziele durch die Verwaltung ist damit von einer geeigneten vorbereitenden Maßnahmenplanung durch die jeweils adressierte politische Ebene abhängig. orientierte Technikregulierung, Héritier et  al. 1994, S. 47). Schadstoffe sollten aufgefangen werden, bevor sie in die Umwelt gelangten (Vorsorge nach dem Stand der Technik). Diese stark anlagen- bzw. vorhabenbezogene Vorgehensweise ging davon aus, dass die Regulierung großer Anlagen und Infrastrukturen ausreichend ist, um einen wirksamen Umweltschutz zu gewährleisten. Auch das historisch ältere Naturschutzrecht mit seinem klassischen Schutzgebietsansatz wurde um einen projekt- und vorhabenbezogenen Ansatz erweitert: Die Eingriffsregelung verpflichtet seither dazu, unvermeidbare Eingriffe in Natur und Landschaft möglichst schonend vorzunehmen und diese zudem durch Naturschutzmaßnahmen zu kompensieren. Die Entwicklung des modernen Umweltrechts wurde von Anfang an von einer Diskussion über Vollzugsprobleme und -defizite begleitet. Bereits Ende der 1970er- Jahre wurde – basierend auf empirischen sozialwissenschaftlichen Analysen – kritisiert, dass das Umweltrecht nur unzureichend vollzogen würde (richtungsweisend SRU 1974; 1978; Mayntz et al. 1978; s. a. Lübbe-Wolff 1993, S. 217–229; 1996, S. 77–107). Hierfür wurden drei Ursachen ausgemacht: ɦ schwer vollziehbare Gesetze (z. B. unklare oder zu unkonkrete Bestimmungen), ɦ personell und technisch schlecht ausgestattete sowie zum Teil mit konkurrierenden politischen und wirtschaftlichen Interessen konfrontierte Behörden sowie ɦ Adressaten, die nach Erteilung der Genehmigung kaum Anreize haben, sich dauerhaft um bestmöglichen Umweltschutz zu bemühen und daher aufwendig von den Behörden überwacht werden müssen (SRU 1974, Tz. 660 ff.; 1978, Tz. 1642 ff.; Mayntz et al. 1978; Lübbe-Wolff 1993). Insbesondere der zuletzt genannte Grund motivierte den Gesetzgeber schon früh zu einer Reihe ergänzender Instrumente. Diese wurden teilweise auf der europäischen Rechtsebene entwickelt, sind teilweise aber auch nationalen Ursprungs. Erwähnenswert sind hier insbesondere prozedurale und ökonomische Instrumente (s. Kasten 2-1). Die weitere Entwicklung: qualitäts- und mengenorientierte Umweltregulierung Mitte der 1990er-Jahre begann eine zweite Phase in der Entwicklung der Umweltregulierung, die durch eine Kasten 2-1 Prozedurale und ökonomische Instrumente im Umweltrecht Prozedurale Instrumente dienen dazu, die Adressaten umweltrechtlicher Anforderungen zu veranlassen, sich mit ihren eigenen Umweltauswirkungen zu befassen, ohne dass dabei neue inhaltliche Auflagen hinzukommen (daher auch als reflexive Instrumente bezeichnet, Lübbe-Wolff 2001, S. 491). Hierfür stehen beispielsweise die Benennung von Umweltschutzbeauftragten, die umweltschutzsichernde Betriebsorganisation im Anlagenrecht oder die (freiwillige) Teilnahme von Betrieben an einem zertifizierten Umweltmanagementsystem gemäß der EMAS- Verordnung (EG) 1221/2009 (Öko-Audit-Verordnung). Ein weiteres Beispiel ist die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP). Sie verpflichtet Vorhabenträger dazu, die Auswirkungen von Projekten ab einer bestimmten Größenordnung auf Mensch und Umwelt zu untersuchen sowie Minderungs- und Kompensationsmöglichkeiten zu ermitteln (Heinelt et  al. 2000). Mithilfe von ökonomischen Instrumenten sollen Umweltziele statt mit Ge- und Verboten durch Preissignale verfolgt werden. Wichtige Steuerungsformen sind Umweltabgaben und Zertifikathandelssysteme (Endres und Rübbelke 2022). In der Vergangenheit kam ökonomischen Instrumenten meist eine beschränkte Rolle zu, als Ergänzung bestehenden Ordnungsrechts – mit Ausnahme des Klimaschutzes, bei dem der Europäische Emissionshandel das zentrale Instrument darstellt (s. Kap. 3.3). Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/8080– 25 – 26 Implementation im Spannungsfeld von Umweltrecht und Bürokratiedebatte Flankierend zur planerischen Vorbereitung der Umweltqualitätszielerreichung sieht das europäische Recht in der Regel begleitende Monitoring- und Berichtspflichten vor. Mit ihrer Hilfe wird überprüft, ob die Ziele erreicht werden bzw. ob die Maßnahmenimplementierung auf dem Zielpfad ist (SRU 2007, Kap. 1.2). Eine zentrale Herausforderung stellt dabei das Nachsteuern sowohl auf der Ziel- als auch auf der Maßnahmenebene dar (Köck 2022, S. 259). Dass dies in der Praxis nicht konsequent vorangetrieben wird und dadurch Implementationsprobleme weiter anwachsen, bestätigt auch die Forschung. Sie bescheinigt der qualitätszielorientierten Umweltpolitik durchaus Vorteile (Jänicke 2008, S. 111), weist jedoch auch darauf hin, dass es nicht mehr nur auf die klassische Vollzugsverwaltung ankommt, sondern auf eine komplexe Koordinierung vielfältiger Politikfelder mit ihren Eigenrationalitäten (SRU 2007). Dies zeigt zum Beispiel der Gewässerschutz: Um die Nitratgrenzwerte für das Grundwasser flächendeckend einzuhalten, wäre eine Änderung der Anreizstruktur für die landwirtschaftlichen Betriebe einschließlich einer veränderten Ausgestaltung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) sinnvoll – wobei hier wiederum die europäische und die nationale Ebene zusammenwirken müssten. Das ist bisher nur in Ansätzen gelungen (s. Praxisbeispiel P.2.2). Zur Erreichung der gesetzlich festgelegten Ziele sind außerdem manchmal Maßnahmen notwendig, die der Verwaltung nicht zur Verfügung stehen, da das Recht ihr diese nicht zur Hand gibt (s. Praxisbeispiel P.1.2). In diesem Fall muss erst eine gesetzliche Grundlage geschaffen werden. Der Vollzug ist damit in einen Prozess politischer Koordinierung eingebunden, dessen Ausgang nicht sicher prognostiziert werden kann. Neue Entwicklungen: Governance-Systeme als Ansatz zur Verbesserung der Implementation – das Klimaschutzgesetz als Prototyp In jüngerer Zeit zeichnen sich im Umweltrecht neue Entwicklungen ab, die darauf gerichtet sind, rechtsverbindliche Umwelt(qualitäts)ziele mithilfe von Governance- Systemen verlässlich erreichen zu können. Als Prototyp für diese Entwicklung steht das Klimaschutzrecht, das auf der Ebene der EU in die Governance-Verordnung (EU) 2018/1999 und in das Europäische Klimagesetz (Verordnung (EU) 2021/1119) gemündet ist. 2019 wurde in Deutschland das Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) als grundlegendes Maßstäbe-, Politikplanungs- und Organisationsgesetz beschlossen. Das KSG legt nicht nur Ziele und sektorbezogene Lasten fest (insoweit Maß stäbecharakter), sondern es zielt insbesondere auch darauf ab, die Wirksamkeit der vielfältigen einzelgesetzlichen Regelungen zur Emissionsminderung mit Blick auf die Zielerreichung zu überwachen und erforderlichenfalls neu zu justieren (Organisationscharakter: Governance-Mechanismus). Das KSG kann als „Politikplanungsrecht“ (Reese 2020) charakterisiert werden, weil es selbst nahezu keine Pflichten für Wirtschaftsakteure und Bürger:innen enthält bzw. keine konkreten Instrumente festlegt, um die Reduktionsziele zu erreichen. Durch das KSG wird all dies lediglich organisiert, vorbereitet, überwacht, werden Verantwortlichkeiten festgelegt und nötigenfalls Nachbesserungen eingefordert (Köck und Kohlrausch 2021, S. 612). Mit Blick auf die Implementation von Umweltpolitik und Umweltrecht kommt dem KSG damit eine Vorreiterrolle zu, weil hier erstmals für eine umfassende Steuerung gesorgt und damit die Implementation selbst Gegenstand des Gesetzesprogramms geworden ist. Es verwundert daher nicht, dass das Vorbild des KSG auch in anderen Bereichen des Umweltrechts Resonanz erzeugt hat. Hiervon zeugen etwa die Forderungen nach einem umfassenden Biodiversitätsschutzgesetz (Henn et al. 2024) oder auch die Nachjustierung der Ziele der europäischen FFH- Richtlinie durch die Wiederherstellungsverordnung (EU) 2024/1991 (SRU, WBBGR und WBW 2024). Ob das KSG letztlich ein Prototyp bleiben wird oder zum Vorbild künftiger Politik- und Rechtsentwicklung taugt, lässt sich gegenwärtig noch nicht verlässlich sagen. Deutlich aber zeigt das Schicksal des KSG mit seiner weiteren Gesetzgebungsgeschichte, insbesondere auch seine Novellierung im Jahre 2024 (s. hierzu Kasten 5-3), dass implementationsstärkende Rahmen- und Governancegesetze keine Entpolitisierung des Klimaschutzes bewirken. Obwohl es ein innovativer und aus der Perspektive der Implementationsforschung positiver Regelungsansatz ist, trägt das KSG wegen der inhärenten Hochzonung auf Regierungsprogramme zu Repolitisierungen bei. Das ist wahrscheinlich auch nötig, weil der Klimaschutz, anders als das moderne Umweltrecht der 1970er- und 1980er-Jahre, nicht mehr nur als Politik des peripheren Eingriffs betrachtet werden kann (Doran et  al. 1974), sondern alle Lebens- und Wirtschaftsbereiche erfasst. Klimaschutzpolitik kann nur gelingen, wenn sie in Strategien sozialer Gerechtigkeit und wirtschaftlicher Verträglichkeit eingebettet ist (Köck 2026). Als neuartiges Instrument haben sich seit den 2020er- Jahren unternehmerische Sorgfalts- und Berichtspflichten herausgebildet. Sie erlegen bestimmten Unternehmen menschenrechtliche und umweltbezogene Sorgfaltspflichten entlang ihrer Lieferketten auf. Die Drucksache 21/8080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 26 – 27 2.1 Die Entwicklung des Umweltrechts und ihre Bedeutung für die Implementation Sorgfalts- und Berichtspflichten nehmen die Unternehmen damit für die Einhaltung bestimmter Mindeststandards auch im Ausland und insbesondere auch durch ihre dortigen Zulieferer in die Verantwortung. So müssen laut Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz (LkSG) große Unternehmen unter anderem die Risiken für Umwelt und Menschenrechte in ihren eigenen Geschäftsbereichen und bei ihren unmittelbaren Zulieferern analysieren (§ 5 LkSG) und gegebenenfalls Präventions- oder Abhilfemaßnahmen ergreifen (§ 6 und 7 LkSG, z. B. Anpassung der Einkaufspraktiken). Vergleichbare Regelungen wurden auf europäischer Ebene zum Beispiel mit der Lieferkettenrichtlinie (EU) 2024/2464 verabschiedet. Allerdings stehen die Vorgaben zu den unternehmerischen Berichtspflichten bereits unter Druck, bevor sie in der Praxis richtig zur Geltung kommen konnten. Im Zuge der Bemühungen, die bürokratischen Lasten für Unternehmen zu reduzieren, sollen sowohl das LkSG (Bundesregierung 2025c) als auch die europäischen Berichtspflichten abgeschwächt werden (s. Kasten 2-2). 2.1.2 Europäisierung des deutschen Umweltrechts Um Probleme bei der Implementation von (Umwelt-) Recht zu verstehen und umsetzbare Lösungsmöglichkeiten zu entwickeln, ist es wichtig, welchen Ursprung das zu implementierende Recht hat. Deutsches Umweltrecht unterliegt heute in großem Umfang europäischen (und auch internationalen) Vorgaben. Seit der Einheitlichen Europäischen Akte von 1987 wurden der EU nach und nach umfangreiche Rechtsetzungskompetenzen im Bereich des Umweltrechts übertragen. Eine einheitliche europäische Regelsetzung ermöglicht die effektive Bearbeitung grenzüberschreitender Umweltprobleme und die Vereinbarung gemeinsamer Umweltstandards. Sie ist im europäischen Binnenmarkt erforderlich, da dieser in vielen Bereichen die Spielräume des nationalen Gesetzgebers einschränkt (SRU 2020, Kap. 8.1.1). Die Kompetenzübertragung sagt jedoch noch nichts darüber aus, in welchem Umfang und auf welche Weise die EU tatsächlich von diesen Kompetenzen Gebrauch macht und wie stark sie dadurch das nationale Umweltrecht beeinflusst. Erlässt die EU auf der Basis der ihr übertragenen Kompetenzen Gesetze, genießen diese auch in Deutschland Vorrang vor dem nationalen Recht. Europäisches Recht verpflichtet die Mitgliedstaaten – im Fall von Richtlinien – zur Umsetzung in nationales Recht oder ist – im Fall von Verordnungen – in den Mitgliedstaaten direkt anwendbar. Inzwischen hat die EU viele Umweltbereiche weitgehend geregelt, wie Luftreinhaltung, Wasserschutz, Kreislaufwirtschaft und Klimaschutz (Krämer und Macrory 2026, S. 2). Dabei haben sich Phasen eher anspruchsvoller, komplexer Regelungsansätze mit Phasen eines eher pragmatischen Vorgehens abgewechselt (SRU 2007, Kap. 1.2; 2020, Kap. 8.1.1; Lenschow 2020; Adam et al. 2019, S. 48). Deutschland ist einerseits zur Umsetzung und Anwendung des europäischen Rechts verpflichtet, jedoch andererseits auch an der Entstehung europäischen Rechts beteiligt und kann auf die Formulierung des europäischen Rechts Einfluss nehmen (Kap. 4.1.1). Europäische Gesetzgebung setzt immer auch Prioritäten und Ziele der Mitgliedstaaten um (Héritier et al. 1994, S. 171 ff.; s. Kasten 4-3). Die Auswirkung, die europäisches Recht auf die Gestaltung politischer Maßnahmen auf der nationalen Ebene hat, wird auch als „Europäisierung“ diskutiert und erforscht (Exadaktylos und Radaelli 2012; Töller 2012). Oft wird behauptet, das deutsche Umweltrecht stamme zu 80 % von der EU (DNR – EU-Koordination 2023). Tatsächlich ist der Anteil niedriger und variiert auch im Zeitverlauf. Das Ausmaß und die zeitliche Entwicklung der Europäisierung des Bundesumweltrechts kann abgeschätzt werden, indem der Anteil von beschlossenen Gesetzen berechnet wird, die der Umsetzung von europäischem Recht oder der Anpassung nationaler Regelungen an EU-Recht dienen (Töller 2010; 2012). Damit kann die Europäisierung jedoch nur unvollständig abgebildet werden, unter anderem, weil hier überwiegend die Umsetzung von Richtlinien eine Rolle spielt. Da Verordnungen direkt in den Mitgliedstaaten gelten und daher meist keine Anpassungen deutschen Rechts erfordern, werden sie in der nationalen Gesetzgebung nur im Ausnahmefall abgebildet. Außerdem zeigen die Berechnungen nicht, wie wichtig der jeweilige europäische Impuls für das Umweltgesetz im Einzelnen war. Zudem ist hinsichtlich der Aussagekraft des relativen Anteils europäisch beeinflusster Umweltgesetze zu bedenken, dass dieser auch von der nationalen legislativen Aktivität in der jeweiligen Wahlperiode abhängt (Töller 2010; 2012). Trotz dieser Einschränkungen können die Berechnungen einen groben Eindruck vom Ausmaß der Europäisierung des Umweltrechts und seiner Veränderung geben. Sie zeigen, dass das deutsche Umweltrecht seit den späten 1980er-Jahren einem deutlichen europäischen Einfluss unterliegt (z. B. Ziekow et al. 2018, S. 44; s. a. Abb. 2-1). Seitdem ist stets mehr als die Hälfte der Bundesumweltgesetze europäisch beeinflusst. Diese Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/8080– 27 – 28 Implementation im Spannungsfeld von Umweltrecht und Bürokratiedebatte Gesetze hatten also das Ziel, entweder EU-Richtlinien umzusetzen oder bestehende Gesetze an EU- Beihilferecht, Verordnungen oder Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) anzupassen. Einzig in der 15. Wahlperiode lag der Anteil der europäisierten Umweltgesetze tatsächlich bei 80 %. Seit Ende der 1980er-Jahre ist kein klarer Trend zu mehr oder weni ger Europäisierung zu erkennen. Gerade in der 20. Wahl periode (2021 bis 2025) lag der Anteil der europäisierten Umweltgesetze mit knapp 52 % im Vergleich zu früheren Wahlperioden eher niedrig (s. Abb.  2-1), was eine Folge krisenbedingter verstärkter Gesetzgebungsaktivitäten darstellen kann. Sofern also die Implementierbarkeit von Umweltrecht bereits bei der Gesetzgebung berücksichtigt werden soll, sind nicht nur der Bundesgesetzgeber, sondern auch die EU-Gesetzgebung und die Beteiligung Deutschlands daran sowie die Umsetzung europäischer Vorgaben in nationales Recht in den Blick zu nehmen (s. Kap. 4.1.1 und 5.1.1). 2.1.3 Regelungswachstum im Umweltrecht In den vergangenen Jahrzehnten haben nicht nur eine Ausdifferenzierung des Umweltrechts (Kap. 2.1.1) und eine Europäisierung des nationalen Rechts (Kap. 2.1.2) stattgefunden, sondern auch ein kontinuierliches Wachstum des Bestands umweltpolitischer Maßnahmen (Adam et al. 2019). Diese Entwicklung betrifft weder ausschließlich das Umweltrecht, noch ist sie auf Deutschland beschränkt: Regelungswachstum ist ein allgegenwärtiges Phänomen in modernen Demokratien (für 21 OECD-Staaten: Adam et al. 2019; Fernández-i- Marín et al. 2024a; 2024b; Knill et al. 2020; s. zum deutlich niedrigeren Regelungswachstum in Autokratien Aschenbrenner et  al. 2023). Im Vergleich der OECD- Staaten fällt das Regelungswachstum in Deutschland insgesamt eher moderat aus; in der Umweltpolitik liegt Deutschland unter den untersuchten Staaten im Drittel mit der geringsten Wachstumsrate (Adam et al. 2017b, S. 261). Wie sich die Zahl umweltrechtlicher Regelungen in Deutschland verändert hat, kann nicht einfach anhand der Bundesrechtsdatenbank quantifiziert werden, da diese keine saubere Trennung zwischen Umweltrecht und anderen Rechtsbereichen erlaubt. Es gibt aber Studien, die Regelungswachstum auf Basis eigener Daten und anhand des Wachstums von sogenannten Policy-Portfolios untersuchen (z. B. Adam et al. 2019; Fernández-i-Marín et  al. 2024b). Policy-Portfolios erfassen für bestimmte Politikfelder eine Reihe von Regelungsgegenständen (z. B. Nitrat im Oberflächenwasser) ɦAbbildung 2-1 Deutsche Umweltpolitik: Anteil der Bundesgesetze mit europäischem Impuls (1983–2025) WP − Wahlperiode SRU, eigene Darstellung; Quellen: 10.–15. WP: Töller 2008; 16.–18. WP: Töller in: Plehwe 2019, Tab. 1; 19.–20. WP: eigene aktuelle Auswertung; alle Daten basierend auf DIP (Deutscher Bundestag o. J.) 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % W P 10 (1 983−19 87) W P 11 (1 987−1 990) W P 12 (1 990−19 94) W P 13 (1 994−19 98) W P 14 (1 998−2 002) W P 15 (2002−2 005) W P 16 (2005−2 009) W P 17 (2009−2 013 ) W P 18 (2013 −2 017 ) W P 19 (2017 −2 021 ) W P 20 (2021 −2 025) Drucksache 21/8080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 28 – 29 2.1 Die Entwicklung des Umweltrechts und ihre Bedeutung für die Implementation und die Instrumente, mit denen diese adressiert werden (z. B. gesetzlicher Grenzwert) (Adam et al. 2019, S. 17; Fernández-i-Marín et al. 2024b). In Deutschland ist der Bestand an politischen Maßnahmen innerhalb des umweltpolitischen Portfolios im Zeitraum zwischen 1976 und 2020 um das Zweieinhalbfache gewachsen (Fernández-i-Marín et al. 2024b; s. Abb. 2-2). Was die Instrumente betrifft, hat sich die Zusammensetzung des umweltpolitischen Portfolios in den letzten Jahrzehnten zwar verschoben, das Ordnungsrecht (insb. Ge- und Verbote, Genehmigungserfordernisse) bleibt aber das Rückgrat der Umweltpolitik. Die Zahl ordnungsrechtlicher Maßnahmen im umweltpolitischen Portfolio ist seit Mitte der 1970er-Jahre gestiegen, der Anteil der ordnungsrechtlichen Maßnahmen am Portfolio hat sich aber verringert. Stattdessen hat insbesondere seit Beginn der 2000er-Jahre die Zahl der Planungs- und der Marktinstrumente sowie ihr Anteil am umweltpolitischen Portfolio zugenommen. Für das Regelungswachstum gibt es eine Reihe von Gründen. So hängt Regelungswachstum eng mit demokratischen Entscheidungsprozessen zusammen: Politiker:innen reagieren auf bestehende Problemlagen mit der Verabschiedung politischer Maßnahmen, die oftmals mit neuen oder geänderten Regelungen einhergehen. Insbesondere in der Umweltpolitik ist das Wachstum von Regelungen häufig die Folge davon, dass auf neue wissenschaftliche Erkenntnisse zu Gefährdungslagen und damit zusammenhängenden öffentlichen Druck mit der Verabschiedung neuer oder geänderter politischer Maßnahmen reagiert wird. Regelungswachstum ist dann eine Folge der Bekämpfung neu erkannter Umweltprobleme (Adam et al. 2019; Knill et al. 2025, S. 3). Es ist aber auch eine Folge von Responsivität der Politik gegenüber den Forderungen von Wähler:innen und von Interessengruppen (Zink et al. 2024, S. 2; Knill et al. 2025, S. 3; 2023, S. 331; 2020, S. 157; Fernández-i- Marín et al. 2024a, S. 698). Responsivität ist ein wesentliches Merkmal und ein Vorteil demokratischer Systeme ɦAbbildung 2-2 Entwicklung umweltpolitischer Instrumente in den Bereichen Luftreinhaltung, Gewässer- und Naturschutz in Deutschland (1976–2020) Erfasst wird der Bestand an Regelungsgegenständen, die durch politische Maßnahmen adressiert werden und die dafür verwendeten Instrumente (Policy-Portfolio) SRU, eigene Darstellung; basierend auf Fernández-i-Marín et al. 2023 19 76 19 78 19 80 19 82 19 84 19 86 19 88 19 90 19 92 19 94 19 96 19 98 20 00 20 02 20 04 20 06 20 08 20 10 20 12 20 14 20 16 20 18 20 20 An za hl Sonstige Instrumente Weiche Instrumente Marktinstrumente Planungsinstrumente Ordnungsrecht Instrument 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/8080– 29 – 30 Implementation im Spannungsfeld von Umweltrecht und Bürokratiedebatte (Knill et al. 2020). Schließlich kann Regelungswachstum auch daraus resultieren, dass im Wege untergesetzlicher Rechtsetzung unbestimmte Rechtsbegriffe konkretisiert werden, sodass ihr Inhalt eindeutig bestimmbar und dadurch leichter vollziehbar wird (Köck 2023a, S. 470). Diese zusätzlichen Regelungen führen zu einem insgesamt wachsenden Regelungsbestand, weil einmal bestehende Policies nur selten abgeschafft werden (Bardach 1976; Bauer et al. 2012). Die Anreize für die Verabschiedung neuer Regelungen überwiegen die Anreize für die Abschaffung von Policies (Gratton et al. 2021). Dies liegt auch daran, dass sich Adressaten auf einmal verabschiedete Policies einstellen und es meist auch Akteure und Strukturen gibt, die von einer Policy profitieren (Fernández-i-Marín et  al. 2024a, S. 698; Bardach 1976). Im Kontext der Debatte um Staatsmodernisierung und Bürokratieabbau (Kap. 2.2) kritisieren einige Akteure die zunehmende Zahl von Gesetzen und fordern insgesamt weniger, aber bessere Gesetze (z. B. Initiative für einen handlungsfähigen Staat 2025). Diese pauschale Kritik greift jedoch zu kurz. Die oben genannten strukturellen Gründe für Regelungswachstum zeigen zum einen, dass sich dieses kaum verhindern lässt. Zum anderen sind neue Regelungen als Reaktion auf neue Problemlagen notwendig und damit nicht per se kritikwürdig. In vielerlei Hinsicht ist der gewachsene Regelungsbestand auch Ausdruck von gesellschaftlichem Fortschritt (Knill et al. 2020, S. 157). Für die Adressaten erhöht Regelungswachstum jedoch regelmäßig den Aufwand, allen rechtlichen Anforderungen zu genügen. Auch die für die Implementation zuständigen Behörden müssen eine kontinuierlich wachsende Zahl von Regelungen anwenden (Fernández-i-Marín et al. 2024a). Die daraus resultierende Belastung kann zu Implementationsdefiziten führen (Kap. 4.1.2). 2.2 Implementation und Bürokratiekritik Im aktuellen öffentlichen Diskurs werden Regulierung und Verwaltungshandeln teils heftig kritisiert – nicht nur, aber auch im Umweltbereich. Grundsätzlich sieht der SRU im Umweltrecht Potenzial für effektivere Prozesse. Teilweise bestehen Synergien zwischen schlankerer Regulierung und besserer Implementation, etwa durch stärkere Kohärenz. Allerdings kann Entbürokratisierung einer effektiven umweltpolitischen Steuerung auch zuwiderlaufen, etwa wenn Standards abgesenkt werden. Ein Überblick über die wichtigsten Argumente der Bürokratiekritik beleuchtet zunächst diese Wechselwirkungen (Kap. 2.2.1). Anschließend skizziert Kapitel 2.2.2 Ansätze für einen konstruktiven Diskurs darüber, wie sich administrative Belastungen reduzieren oder Verfahren verbessern lassen, ohne den Umweltschutz zu schwächen. 2.2.1 Bürokratiekritik: Worauf zielt sie und ist sie berechtigt? Weitgehender Konsens besteht darüber, dass die Verwaltung in Deutschland vor großen Herausforderungen steht (z. B. Fachkräftemangel und Überlastung). Effektive und schnelle Verwaltungsabläufe sind daher im Interesse sowohl von Regelungsadressaten als auch von Vollzugsbehörden. Umstritten ist allerdings, was genau die Probleme sind, welche Ursachen sie haben und wie sie am besten gelöst werden können. Dabei hält nicht jede Bürokratiekritik und daher auch nicht jeder Vorschlag zum Bürokratieabbau einer nüchternen Analyse der Fakten stand. Daher scheint es hilfreich, den Diskurs und die wichtigsten Kritiklinien mit Bezug auf das Umweltrecht darzustellen und sachlich einzuordnen. Hintergrund: Rationale Verwaltung als Rückgrat des demokratischen Rechtsstaats und Auslöser von Kritik Bürokratiekritik ist ein Diskurs mit einer langen Tradition und teils sehr unterschiedlichen Perspektiven (Jann 2024; Cancik 2020; Hinterleitner 2025). Der Begriff „Büro kratie“ wurde im 18. Jahrhundert in Frankreich zur negativen Beschreibung überregulierender Verwaltungen geprägt (Cancik 2020, S. 617). Diverse deutsche Autoren nahmen den Begriff als Schimpfwort im Laufe des 19. Jahrhunderts auf (Küppers 2025, S. 84). Dagegen setzte der Soziologe Max Weber im frühen 20. Jahrhundert einen rein analytischen Begriff von Bürokratie als rationale Verwaltungsorganisation ( Weber 1922, S. 128). Diese basiert, so Weber, insbesondere auf Arbeitsteilung, Professionalisierung, Hierarchie und Regelgebundenheit (Bogumil und Jann 2020, S. 174). Diese Merkmale sind für die heutige Verwaltung des demokratischen Rechtsstaats weiterhin unverzichtbar (ebd., S. 175 ff.; Moynihan 2022). Der demokratische Rechtsstaat europäischer Prägung legitimiert sich unter anderem dadurch, dass er vielfältige gesellschaftliche Problemlagen adressiert – von der Gesundheitsversorgung über die soziale Sicherung bis hin zum Verbraucher- und Umweltschutz. Hierfür bedarf es einer professionellen Verwaltung, die in den Bundesländern in der Regel in Fachbehörden auf unterschiedlichen Drucksache 21/8080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 30 – 31 2.2 Implementation und Bürokratiekritik Ebenen etabliert ist (s. a. Kap. 5.3). Für die Umweltpolitik und das Umweltrecht gilt dies in besonderem Maße, denn sie zielen in Deutschland (wie auch in der EU) auf präventiven Schutz von Mensch und Umwelt. Dieser beruht im Wesentlichen auf einer staatlichen Umweltverwaltung, die Schutzziele in erster Linie mit verwaltungsrechtlichen Instrumenten verfolgt, etwa Plänen, Genehmigungsvorbehalten sowie Ge- und Verboten. Anders als im US-amerikanischen „kontradiktorischen Legalismus“, bei dem private Akteure Umweltschutzinteressen häufig über Gerichts- und Verwaltungsverfahren einbringen, setzt der „bürokratische Legalismus“ stärker auf staatliche Verwaltung (Kagan 2003; Köck und Dilling 2018). Allerdings besitzt die rationale Verwaltungsorganisation auch Kehrseiten. Beispielsweise bringt die immer stärker spezialisierte Arbeitsteilung nicht nur Fachkompetenz, sondern tendenziell auch eine selektive Wahrnehmung („Silodenken“) mit sich. Letztere erschwert bereichsübergreifende Problemlösungen, etwa an der Schnittstelle zwischen Umwelt und Gesundheit, aber auch zwischen unterschiedlichen Bereichen der Umweltverwaltung (SRU 2023b). Es besteht somit eine grundsätzliche Ambivalenz: Die professionelle, regelgebundene und berechenbare Verwaltung geht mit unerwünschten Risiken einher (s. Tab. 2-1). Die kritische Diskussion zum Bürokratieverständnis hat sich in der Öffentlichkeit weiterentwickelt. Seit den 1970er-Jahren wurde vor allem die Entlastung der Wirtschaft durch Deregulierung gefordert (Küppers 2025; Cancik 2020). Die Bundespolitik nahm dies in den 1980er- und 1990er-Jahren auf. So befassten sich mehrere Expertenkommissionen mit der Thematik, beispielsweise der Sachverständigenrat Schlanker Staat (1995–1997). In der Folge wurden einzelne politische Reformvorhaben umgesetzt, die Kritik blieb aber bestehen (Cancik 2017; Küppers 2025, S. 85). 2006 wurde der Nationale Normenkontrollrat (NKR) eingesetzt, der unter anderem regelmäßig die administrativen Belastungen für Unternehmen und Bürger:innen durch neue Gesetze evaluiert und Entlastungsvorschläge unterbreitet. Trotz der ergriffenen Maßnahmen setzt sich die breite Kritik an übermäßigen Verwaltungslasten kontinuierlich fort (s. Überblick in Jann 2024). Man könnte argumentieren, dass die rationale Verwaltungsorganisation des demokratischen Rechtsstaats auch eine Notwendigkeit mit sich bringt, ihre dysfunktionalen Kehrseiten stets einzuhegen. Kritik an den ökonomischen Kosten von Regulierungen In der aktuellen Diskussion wird vor allem kritisiert, dass Verwaltungslasten ein Investitionshemmnis seien ɦTabelle 2-1 Rationale Verwaltungsorganisation und mögliche Kehrseiten Funktion Risiko Für den Staat Für die Bürger:innen Für den Staat Für die Bürger:innen Arbeitsteilung Spezialisierung, Kompetenzgarantie Zuständigkeitsgarantie Selektive Perzeption Zuständigkeitslabyrinth Regelbindung Steuerungsentlastung Berechenbarkeit Kontrollüberlastung Verrechtlichung der Lebenswelt, komplexe Verfahren Hierarchie Steuerung und Kontrolle Verantwortlichkeit Motivationsverlust, Konfliktverdichtung Eingeschränkte Flexibilität Professionalität Fachkompetenz Fachkompetenz Betriebsblindheit Expertokratie Quellen: Bogumil und Jann 2020, S. 195 – angepasst; nach Seibel 1986 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/8080– 31 – 32 Implementation im Spannungsfeld von Umweltrecht und Bürokratiedebatte und das Wirtschaftswachstum bremsten (z. B. Falck et al. 2025; Licht et al. 2025; Schmidt 2025). Beispielsweise wird argumentiert, dass sich in Deutschland „eine weitverzweigte und unübersichtliche Struktur von ausufernden Regelungen und komplexen Verwaltungsvorgängen entwickelt [habe], die die Wirtschaft zunehmend belastet“ (Wissenschaftlicher Beirat beim BMWK 2025, S. 7). Tatsächlich zeigen empirische Studien, dass Regelungswachstum zu niedrigerem Wirtschaftswachstum führen kann (z. B. Mora-Sanguinetti et al. 2024). Allerdings lässt sich das Regelungswachstum grund legend auf steigende Anforderungen an den Staat zurückführen und hat vielfach gute Gründe (Levi- Faur 2023; s. Kap. 2.1). Grundsätzlich stellen die Bürokratiekosten (administrativer Aufwand, der Unternehmen durch Informationspflichten entsteht) einen Teil des weiter gefassten Erfüllungsaufwands dar. Der Erfüllungsaufwand umfasst den gesamten messbaren Zeitaufwand und die Kosten, die durch die Befolgung einer bundesrechtlichen Vorschrift bei Bürger:innen, Wirtschaft sowie der öffentlichen Verwaltung entstehen. Bürokratiekosten zu verringern, ist ein legitimes Anliegen. Im Bürokratiediskurs wird häufig der englische Begriff des „Red Tape“ für unnötige Verwaltungslasten verwendet (grundlegend Bozeman 1993; 2000). Im Kern geht es um die Frage, ob derselbe Zielerreichungsgrad, etwa bezüglich des Arbeits-, Umwelt- oder Verbraucherschutzes, auch mit geringerer administrativer Belastung erreichbar wäre (Bogumil und Jann 2020, S. 193). Um insbesondere kleine Unternehmen, aber auch Verwaltungen von Bürokratiekosten zu entlasten, wurden in der Diskussion bereits praktikable Vorschläge gemacht und teilweise umgesetzt. Unter anderem verringern angemessene Bagatellgrenzen den Verwaltungsauf wand, ohne dabei umweltpolitische Ziele preiszugeben (z. B. NKR 2024; 2025b; s. a. Kap. 5.2). Weiterhin muss die Gesetzgebung deutlich stärker auf die praktische Implementierbarkeit von Gesetzen achten (Kap. 5.1.1). So darf etwa der administrative Aufwand nicht die von einer Regelung angestrebten Ziele konterkarieren. Beispielsweise laufen aufwendige Antragsprozeduren bei Projektförderungen den Förderzielen zuwider, wenn der administrative Aufwand für ressourcenschwache Akteure eine substanzielle Hürde darstellt (Blesse et al. 2024; Draghi 2024, S. 64). Gerade Forderungen von Interessenverbänden oder der Wunsch nach „Einzelfallgerechtigkeit“ ziehen mitunter detaillierte Ausnahmeregelungen nach sich (Wissenschaftlicher Beirat beim BMWK 2025, S. 10; NKR 2024, S. 11; Helm 2010; s. a. Kap. 4.1.1). Ein Beispiel sind die komplexen Entlastungen von bestimmten Unternehmen bei verschiedenen Energiekosten (z. B. bei der Erneuerbare-Energien-Gesetz-Umlage (EEG-Umlage) oder beim Emissionshandel, s. a. Kap. 3.3). Nicht zuletzt, um Missbrauch vorzubeugen, können hier umfängliche Antrags- und Dokumentationspflichten notwendig sein, die sowohl bei Unternehmen als auch in der Verwaltung hohe Kapazitäten binden. Damit Red Tape nicht zum Pauschalargument gegen unliebsame Regelungen wird, bedarf es der Abwägung konkreter Ziele und Maßnahmen (s. a. Kap. 5.1). Falls sich aufwandsärmere harte Maßnahmen (z. B. Steuern) aus diversen Gründen als nicht umsetzbar erweisen, mag eine Second-best- Maßnahme besser sein als gar keine Maßnahme (Bennear und Stavins 2007). Dies betrifft gerade auch Berichtspflichten, die derzeit besonders in der Kritik stehen (s. Kasten 2-2). Umweltregulierung ist kein Haupttreiber von Bürokratiekosten (Kuhlmann und Gerls 2024). Viele Umweltgesetze ziehen allerdings Kosten der Rechtsbefolgung nach sich (Erfüllungsaufwand), die erheblich höher sind als die Bürokratiekosten. Dabei handelt es sich aber um Ausgaben, die etwa darauf zielen, Gesundheitsgefährdungen zu vermeiden. Um zu entscheiden, ob umweltpolitische Regelungen übermäßige Belastungen nach sich ziehen, müssen alle relevanten Nutzen und Kosten einer Regulierung einander gegenübergestellt werden (Porsch et al. 2015; Vettori et al. 2016). Aus volkswirtschaftlicher Sicht ist eine Regulierung angezeigt, wenn der Gesamtnutzen die Gesamtkosten übersteigt. Dabei sind etwa der Umweltnutzen, aber auch nachgelagerte wirtschaftliche Effekte entlang der Wertschöpfungsketten und in anderen Branchen miteinzubeziehen ( Vettori et al. 2016). Nutzen und Kosten von umweltpolitischen Regelungen sind oft sehr ungleich verteilt – während von schwächerer Umweltregulierung vor allem privatwirtschaftliche Akteure profitieren, belasten Umweltschäden und die damit verbundenen Kosten die Allgemeinheit. Dies lässt sich etwa an der Umstellung auf nachhaltige Wärmeversorgung veranschaulichen. Kosten und Nutzen sind hier ungleich verteilt und fallen zu unterschiedlichen Zeitpunkten an. Ziel ist es, bis 2045 alle Wärmenetze auf erneuerbare Energien oder unvermeidbare Abwärme umzustellen. Hierdurch entsteht ein Investitionsbedarf für die Wirtschaft von jährlich rund 415 Mio. Euro (bis 2030) bzw. 770 Mio. Euro (ab 2031) (NKR 2024, S. 105). Diesen Ausgaben steht ein langfristiger gesellschaftlicher Nutzen durch den damit verbundenen Klimaschutz bei gleichzeitig Kasten 2-2 Sorgfalts- und Berichterstattungspflichten: einmal berichten, mehrfach nutzen Besonders in der Kritik stehen aktuell die Sorgfalts- und Berichtspflichten für Unternehmen. Diese Instrumente dienen dem Schutz der Umwelt und der Einhaltung von Menschenrechten, wie etwa das deutsche Lieferkettengesetz, die europäische Lieferkettenrichtlinie (EU) 2024/1760 (Corporate Sustainability Due Diligence Directive – CSDDD), die Entwaldungsverordnung (EU) 2023/1115 oder die Nachhaltigkeitsberichterstattungsrichtlinie (EU) 2022/2464 (Corporate Sustainability Reporting Directive – CSRD). Zum einen wird argumentiert, dass solche Instrumente grundsätzlich nicht geeignet seien, um die damit verbundenen Ziele zu erreichen; es handele sich daher um „Alibi-Gesetze“ (Schmidt 2025, S. 13; Wissenschaftlicher Beirat beim BMWK 2025, S. 10). Zum anderen sehen einige Unternehmen die damit verbundenen Berichtspflichten als starke Belastung. Sie binden Zeit und Ressourcen, die der eigentlichen Geschäfts- und Investitionstätigkeit entzogen werden (Licht et  al. 2025; Wohlrabe et al. 2024). Hintergrund solcher Pflichten ist die wachsende gesellschaftliche Sensibilität gegenüber den sozialen und ökologischen Kosten der internationalen Arbeitsteilung – etwa Kinderarbeit, die Verletzung elementarer Arbeitnehmerrechte oder lokale Umweltzerstörung durch Rohstoffabbau (z. B. Amnesty International 2023). Da aber das WTO-Recht (World Trade Organization – WTO) häufig handelsrechtliche Lösungen erschwert, verpflichtet die CSDDD Unternehmen, Sorgfaltsprozesse zu etablieren. Die Unternehmen müssen darlegen, wie sie ihren Nachhaltigkeits- und Menschenrechtspflichten nachkommen. Diese Prozesse sollen in erster Linie Transparenz schaffen und für fairen Wettbewerb sorgen. Dies gilt insbesondere für die CSRD: Die Nachhaltigkeitsberichte großer Unternehmen stellen die Grundlage für informierte Entscheidungen von Konsument:innen und Investor:innen dar. Auch die Unternehmen selbst können davon profitieren, etwa indem sie zukünftige Risiken in ihren Geschäftsfeldern identifizieren (PwC 2024). Gleichzeitig ermöglicht die CSRD in konkreter Ausgestaltung durch die European Sustainability Reporting Standards (ESRS) auch eine Identifizierung von positiven finanziellen Auswirkungen auf die Geschäftsentwicklung. So geht in aktuellen Umfragen eine Mehrheit der befragten Unternehmen von einem positiven Mehrwert der CSRD auf ihre Geschäftstätigkeit aus (PwC 2025; E3G 2025). Die Berichtslegung kann es zudem Verwaltungen erleichtern, ihre Vollzugsaufgaben gegenüber Unternehmen wahrzunehmen (Cancik 2020, S. 623). Auf der anderen Seite sollten die Zeit- und Ressourcenansprüche durch Berichtspflichten nicht unangemessen hoch ausfallen. Insbesondere ist zu vermeiden, dass Adressaten dieselben Daten oder inhaltlich sehr ähnliche Berichte mehrfach vorlegen müssen. Es muss der Grundsatz gelten „einmal berichten, zentral ablegen, mehrfach nutzen“ („Once-only- Prinzip“). Hierfür sind harmonisierte Begrifflichkeiten bei sich überlagernden Berichtspflichten sowie effektive Kommunikation von Behörden untereinander sicherzustellen, um unnötige Dopplungen auszuschließen. Die Europäische Kommission hat 2025 auf die Kritik mit einem umfassenden Programm zur Vereinfachung („Omnibus“) reagiert, das unter anderem die oben genannten Rechtsakte verschiebt und die Zahl der betroffenen Unternehmen reduziert. Dies führt gerade nicht zu einer zielgenauen Verminderung administrativer Lasten, könnte aber die Umweltschutzbemühungen des EU Green Deal drosseln (Scott und Thomadakis 2025; Bertram 2025; Pircher 2025). Zudem stellt etwa die 2024 beschlossene CSDDD bereits eine stark abgeschwächte Variante des ursprünglichen Kommissionsvorschlags dar, was unter anderem auf Lobbying von Interessenvertretungen zurückgeführt wird (Ciacchi 2024, S. 38 und 44 ff.; EIRIS Foundation 2024). Drucksache 21/8080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 32 – 33 2.2 Implementation und Bürokratiekritik stabiler Wärmeversorgung sowie durch lokale Wertschöpfungseffekte gegenüber. Umweltregulierung trägt zu stabilen Lebensgrundlagen und resilienteren Ökosystemen bei, die auch eine hohe wirtschaftliche Relevanz besitzen (SRU 2023b; SRU, WBBGR und WBW 2024). Dieser volkswirtschaftliche Wert von Umweltregulierung bedeutet, dass generelle Kritik von Regulierung als „Wachstumsbremse“ zu kurz greift, sofern sie sich ausschließlich auf das Bruttoinlandsprodukt (BIP) als Wachstumsindikator stützt: Das BIP vernachlässigt massive ökologische Fehlentwicklungen. Um langfristigen Wohlstand innerhalb der planetaren ökologischen Grenzen zu erhalten, sollten schaftlicher Beirat beim BMWK 2025, S. 10; NKR 2024, S. 11; Helm 2010; s. a. Kap. 4.1.1). Ein Beispiel sind die komplexen Entlastungen von bestimmten Unternehmen bei verschiedenen Energiekosten (z. B. bei der Erneuerbare-Energien-Gesetz-Umlage (EEG-Umlage) oder beim Emissionshandel, s. a. Kap. 3.3). Nicht zuletzt, um Missbrauch vorzubeugen, können hier umfängliche Antrags- und Dokumentationspflichten notwendig sein, die sowohl bei Unternehmen als auch in der Verwaltung hohe Kapazitäten binden. Damit Red Tape nicht zum Pauschalargument gegen unliebsame Regelungen wird, bedarf es der Abwägung konkreter Ziele und Maßnahmen (s. a. Kap. 5.1). Falls sich aufwandsärmere harte Maßnahmen (z. B. Steuern) aus diversen Gründen als nicht umsetzbar erweisen, mag eine Second-best- Maßnahme besser sein als gar keine Maßnahme (Bennear und Stavins 2007). Dies betrifft gerade auch Berichtspflichten, die derzeit besonders in der Kritik stehen (s. Kasten 2-2). Umweltregulierung ist kein Haupttreiber von Bürokratiekosten (Kuhlmann und Gerls 2024). Viele Umweltgesetze ziehen allerdings Kosten der Rechtsbefolgung nach sich (Erfüllungsaufwand), die erheblich höher sind als die Bürokratiekosten. Dabei handelt es sich aber um Ausgaben, die etwa darauf zielen, Gesundheitsgefährdungen zu vermeiden. Um zu entscheiden, ob umweltpolitische Regelungen übermäßige Belastungen nach sich ziehen, müssen alle relevanten Nutzen und Kosten einer Regulierung einander gegenübergestellt werden (Porsch et al. 2015; Vettori et al. 2016). Aus volkswirtschaftlicher Sicht ist eine Regulierung angezeigt, wenn der Gesamtnutzen die Gesamtkosten übersteigt. Dabei sind etwa der Umweltnutzen, aber auch nachgelagerte wirtschaftliche Effekte entlang der Wertschöpfungsketten und in anderen Branchen miteinzubeziehen ( Vettori et al. 2016). Nutzen und Kosten von umweltpolitischen Regelungen sind oft sehr ungleich verteilt – während von schwächerer Umweltregulierung vor allem privatwirtschaftliche Akteure profitieren, belasten Umweltschäden und die damit verbundenen Kosten die Allgemeinheit. Dies lässt sich etwa an der Umstellung auf nachhaltige Wärmeversorgung veranschaulichen. Kosten und Nutzen sind hier ungleich verteilt und fallen zu unterschiedlichen Zeitpunkten an. Ziel ist es, bis 2045 alle Wärmenetze auf erneuerbare Energien oder unvermeidbare Abwärme umzustellen. Hierdurch entsteht ein Investitionsbedarf für die Wirtschaft von jährlich rund 415 Mio. Euro (bis 2030) bzw. 770 Mio. Euro (ab 2031) (NKR 2024, S. 105). Diesen Ausgaben steht ein langfristiger gesellschaftlicher Nutzen durch den damit verbundenen Klimaschutz bei gleichzeitig Kasten 2-2 Sorgfalts- und Berichterstattungspflichten: einmal berichten, mehrfach nutzen Besonders in der Kritik stehen aktuell die Sorgfalts- und Berichtspflichten für Unternehmen. Diese Instrumente dienen dem Schutz der Umwelt und der Einhaltung von Menschenrechten, wie etwa das deutsche Lieferkettengesetz, die europäische Lieferkettenrichtlinie (EU) 2024/1760 (Corporate Sustainability Due Diligence Directive – CSDDD), die Entwaldungsverordnung (EU) 2023/1115 oder die Nachhaltigkeitsberichterstattungsrichtlinie (EU) 2022/2464 (Corporate Sustainability Reporting Directive – CSRD). Zum einen wird argumentiert, dass solche Instrumente grundsätzlich nicht geeignet seien, um die damit verbundenen Ziele zu erreichen; es handele sich daher um „Alibi-Gesetze“ (Schmidt 2025, S. 13; Wissenschaftlicher Beirat beim BMWK 2025, S. 10). Zum anderen sehen einige Unternehmen die damit verbundenen Berichtspflichten als starke Belastung. Sie binden Zeit und Ressourcen, die der eigentlichen Geschäfts- und Investitionstätigkeit entzogen werden (Licht et  al. 2025; Wohlrabe et al. 2024). Hintergrund solcher Pflichten ist die wachsende gesellschaftliche Sensibilität gegenüber den sozialen und ökologischen Kosten der internationalen Arbeitsteilung – etwa Kinderarbeit, die Verletzung elementarer Arbeitnehmerrechte oder lokale Umweltzerstörung durch Rohstoffabbau (z. B. Amnesty International 2023). Da aber das WTO-Recht (World Trade Organization – WTO) häufig handelsrechtliche Lösungen erschwert, verpflichtet die CSDDD Unternehmen, Sorgfaltsprozesse zu etablieren. Die Unternehmen müssen darlegen, wie sie ihren Nachhaltigkeits- und Menschenrechtspflichten nachkommen. Diese Prozesse sollen in erster Linie Transparenz schaffen und für fairen Wettbewerb sorgen. Dies gilt insbesondere für die CSRD: Die Nachhaltigkeitsberichte großer Unternehmen stellen die Grundlage für informierte Entscheidungen von Konsument:innen und In vestor:innen dar. Auch die Unternehmen selbst können davon profitieren, etwa indem sie zukünftige Risiken in ihren Geschäftsfeldern identifizieren (PwC 2024). Gleichzeitig ermöglicht die CSRD in konkreter Ausgestaltung durch die European Sustainability Reporting Standards (ESRS) auch eine Identifizierung von positiven finanziellen Auswirkungen auf die Geschäftsentwicklung. So geht in aktuellen Umfragen eine Mehrheit der befragten Unternehmen von einem positiven Mehrwert der CSRD auf ihre Geschäftstätigkeit aus (PwC 2025; E3G 2025). Die Berichtslegung kann es zu dem Verwaltungen erleichtern, ihre Vollzugsaufgaben gegenüber Unternehmen wahrzunehmen (Cancik 2020, S. 623). Auf der anderen Seite sollten die Zeit- und Ressourcenansprüche durch Berichtspflichten nicht unangemessen hoch ausfallen. Insbesondere ist zu vermeiden, dass Adressaten dieselben Daten oder inhaltlich sehr ähnliche Berichte mehrfach vorlegen müssen. Es muss der Grundsatz gelten „einmal berichten, zentral ablegen, mehrfach nutzen“ („Once-only- Prinzip“). Hierfür sind harmonisierte Begrifflichkeiten bei sich überlagernden Berichtspflichten sowie effektive Kommunikation von Behörden untereinander sicherzustellen, um unnötige Dopplungen auszuschließen. Die Europäische Kommission hat 2025 auf die Kritik mit einem umfassenden Programm zur Vereinfachung („Omnibus“) reagiert, das unter anderem die oben genannten Rechtsakte verschiebt und die Zahl der betroffenen Unternehmen reduziert. Dies führt gerade nicht zu einer zielgenauen Verminderung administrativer Lasten, könnte aber die Umweltschutzbemühungen des EU Green Deal drosseln (Scott und Thomadakis 2025; Bertram 2025; Pircher 2025). Zudem stellt etwa die 2024 beschlossene CSDDD bereits eine stark abgeschwächte Variante des ursprünglichen Kommissionsvorschlags dar, was unter anderem auf Lobbying von Interessenvertretungen zurückgeführt wird ( Ciacchi 2024, S. 38 und 44 ff.; EIRIS Foundation 2024). Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/8080– 33 – 34 Implementation im Spannungsfeld von Umweltrecht und Bürokratiedebatte daher breitere Wachstumsmaße verwendet werden (z. B. Lima de Miranda und Snower 2020; SRU 2024). Zudem wirkt sich ein Abbau von Umweltschutzstandards mittelfristig kaum positiv auf Wettbewerbsfähigkeit und Wirtschaftswachstum aus, wie aktuell mehrere Studien für den Bereich Klimaschutz zeigen (u. a. OECD 2025; Bär et  al. 2025; Paetz et  al. 2025). Generell wird Innovationsfähigkeit als Hauptfaktor für Wirtschaftswachstum angesehen (Aghion und Howitt 2009) – und Umweltregulierung kann eine innovationsfördernde Wirkung haben, die sich empirisch in einer Zunahme von Patenten zeigt (Ambec et  al. 2013; Zhang et  al. 2024). Umgekehrt zieht etwa der Biodiversitätsverlust substanzielle Risiken für wirtschaftliche Aktivität und ökonomischen Wohlstand nach sich (Jones et al. 2026). Kritik an der Art von Regulierung Neben weniger Regulierung wird oftmals eine andere Art von Regulierung gefordert: Ordnungsrechtliche Maßnahmen (z.  B. kritisiert als „kleinteilige Steuerung“, Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 2019, S. 59; Wissenschaftlicher Beraterkreis Wirtschaftspolitik am BMWE 2025, S. 11) sollten in vielen Fällen durch ökonomische Instrumente ersetzt werden, so die Kritik. Allerdings hat umfangreiche Forschung detailliert die Vor- und Nachteile verschiedener Instrumente analysiert und dadurch die Vorteile von umweltpolitischen Instrumentenmixen herausgearbeitet (SRU 2008; Magro und Wilson 2019; Pacheco-Vega 2020; Stechemesser et al. 2024; Gunningham und Sinclair 1999). Aus Implementationsperspektive ist zu betonen, dass auch Märkte einen regulatorischen Rahmen brauchen, der sehr komplex werden kann. Bereits die Erfahrung der 1990er-Jahre zeigt, dass Privatisierungen und Marktliberalisierungen regelbasiert ablaufen und von Verwaltungen implementiert werden müssen (Vogel 1996; Levi-Faur 2011). Ein aktuelles Beispiel ist der Emissionshandel, der einer umfassenden Administration bedarf (s. Kap. 3.3). Zudem sind auch Unternehmen und Märkte nicht notwendigerweise frei von Ineffizienzen und administrativen Lasten (z.  B. Graeber 2018; Dur und van Lent 2019). Kritik an zu langen administrativen Verfahren Neben der Kritik an Bürokratie ist seit einigen Jahren auch die Kritik an zu langen Planungs- und Zulassungsverfahren sowie die Forderung nach Verfahrensbeschleunigung sehr präsent. Diese Kritik ist nicht neu: Bereits seit den 1970er-Jahren werden regelmäßig Planungs- und Zulassungsverfahren, insbesondere im Bereich der Verkehrswegeinfrastruktur, als zu lange bemängelt und Maßnahmen zu ihrer Beschleunigung verabschiedet (Groß 2021, S. 75; Köck 2023a, S. 470; s. Kap. 5.9). Der Wunsch nach Verfahrensbeschleunigung ist auch berechtigt. Zügige Verfahren sind eine legitime Erwartung an einen funktionsfähigen Staat. Unangemessen lange Verfahrenslaufzeiten sind außerdem als Vollzugsdefizit anzusehen (s. Kap. 3). Im Kern sind die Anliegen der Kritik an Bürokratie und Verfahrensdauern aber nicht dieselben: Während erstere darauf zielt, übermäßige bürokratische Belastungen zu reduzieren, zielt letztere darauf, ein gegebenes Verfahren möglichst zügig durchzuführen. Dabei können Maßnahmen zur Verfahrensbeschleunigung den bürokratischen Aufwand reduzieren, müssen dies aber nicht. Seit einigen Jahren wird Verfahrensbeschleunigung jedoch zunehmend im Kontext der Bürokratiedebatte geführt. Die Umsetzung von Maßnahmen zur Verfahrensbeschleunigung wird als Beitrag zum Bürokratieabbau empfohlen (FAZ 22.11.2024; s. a. NKR 2025a). Dies birgt die Gefahr, dass etablierte umweltrechtliche Instrumente, die einen wichtigen Zweck erfüllen, aber mit zeitlichem Aufwand verbunden sind, als bürokratischer Aufwand kritisiert werden (s. Kasten 5-12). Umweltrechtliche Verfahren erfüllen jedoch einen wichtigen Zweck im Hinblick auf die Einhaltung von Schutzstandards. Der Abbau materieller Standards kann das Risiko für Schäden an der menschlichen Gesundheit sowie an Umweltgütern wie Luft, Wasser und Boden erhöhen (vgl. SRU 2026a). Das wichtige Anliegen der Verfahrensbeschleunigung muss daher in einer Weise umgesetzt werden, die nicht substanziell den Arten- und Naturschutz schwächt (s. Kap. 5.9). 2.2.2 Entbürokratisierung sorg fältig und zielgerichtet angehen Bei der Implementation von Umweltrecht besteht vielfältiger Reformbedarf, wie die nachfolgenden Kapitel im Detail ausführen. Auch das Wachstum des Umweltrechts (s. Kap. 2.1.3) bringt Herausforderungen mit sich, darunter zunehmende administrative Lasten für Regelungsadressaten und Vollzugsbehörden (s. Kap. 4.1.2). Für einen umfassenden Regelungsabbau besteht in Deutschland jedoch kein Anlass, wie auch international vergleichende Studien nahelegen (z. B. Gratton et  al. 2021, S. 2984). Insbesondere darf der Abbau von Regelungen kein „Selbstzweck ohne Blick auf die Folgen“ (Küppers 2025, S. 11) werden. Dies ist aber gerade bei Deregulierungsmaßnahmen häufig der Fall, die vor Drucksache 21/8080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 34 – 35 2.2 Implementation und Bürokratiekritik allem eine symbolische Funktion erfüllen (Steinebach et al. 2024). Um wichtige Regelungsziele zu erreichen und gleichzeitig Lasten abzubauen, müssen Entbürokratisierung und Beschleunigung sorgfältig und zielgerichtet angegangen werden. Pauschale Instrumente leisten dies üblicherweise nicht. Dies gilt beispielsweise für die One-in-one-out-Regel, die 2015 in Deutschland und 2022 auf EU-Ebene eingeführt wurde. Sie zielt darauf ab, den Erfüllungsaufwand insbesondere für Wirtschafts akteure konstant zu halten (bzw. zu reduzieren, s. die laut Koalitionsvertrag angestrebte One-in- twoout- Regel: CDU, CSU und SPD 2025, S. 61). Empirische Studien wecken jedoch Zweifel an der Wirksamkeit solcher Regelungen (s. Kap. 5.1.2). Außerdem hängt die Höhe administrativer Belastungen nicht nur vom Regelungsumfang, sondern auch von den Ressourcen der Vollzugsbehörden ab (Perales-Fernandez 2025). Aus Umweltperspektive ist insbesondere kritisch, dass bei solchen pauschalen Instrumenten keine ganzheitliche Abwägung aller Kosten und Nutzen stattfindet (Vettori et al. 2016). Synergiepotenzial zwischen Bürokratieabbau und besserer Implementation von Umweltrecht besteht etwa bei den diversen Regelwerken zur nachhaltigen Lenkung von Kapitalströmen (z. B. EU-Taxonomie, Markets in Financial Instruments Directive etc., s. Sustainable Finance-Beirat 2024, S. 9). Bestimmte Unternehmen sind von mehreren Richtlinien und Offenlegungspflichten (Rechnungslegung, CSRD etc.) betroffen. Obwohl deren grundsätzliche Zielrichtung übereinstimmt, können hier unnötige administrative Belastungen auftreten. Teils akkumulieren sich Nachweis- und Prüfpflichten oder sind im Detail nicht ausreichend aufeinander abgestimmt (Scott und Thomadakis 2025, S. 19 ff.). Die hohe Komplexität der Regelungen reduziert zudem ihre Lenkungswirkung (Nerlich et al. 2024, S. 70). Daher ist vollständige Kohärenz zwischen der Nachhaltigkeitsberichterstattung und der Finanzmarktregulierung erforderlich (Sustainable Finance-Beirat 2024). Dies würde sowohl der Implementation der Richtlinien dienen als auch den Verwaltungsaufwand für alle Akteure so gering wie möglich halten. Pauschale Bürokratiekritik schadet mehr als sie nutzt: Sie demotiviert Verwaltungsmitarbeitende, indem sie die Bereitschaft, innovative Lösungen zu finden, sowie die Attraktivität von Arbeit in der Verwaltung senkt, und kann langfristig das Vertrauen in rechtsstaatliche Institutionen untergraben (Hinterleitner 2025, S. 9 f.). Ein Problem der Bürokratiedebatte ist, dass sie meist nur die Erfüllungsaufwände der Wirtschaft thematisiert. Dabei leiden auch die Verwaltungen unter aufwendigen Verfahren sowie Personalmangel. Überlastete Vollzugsbehörden erhöhen das Risiko für Implementationsdefizite (s. Kap. 4.1.2 und 4.3). Insofern bestehen Synergien zwischen einer Entlastung der Verwaltung selbst und einer Entlastung der Regelungsadressaten (s. a. Perales-Fernandez 2025). In Zeiten der Haushaltsdefizite, des Fachkräftemangels und des demografischen Wandels reicht die Forderung nach mehr Personal für den Vollzug nicht aus. Es bedarf auch kreativer Wege, um besser mit beschränkten Personalressourcen umzugehen. So können etwa thematische Stabsstellen die Koordination zwischen Behörden verbessern und Verfahren beschleunigen, ohne dabei den Personalbedarf zu erhöhen (s. Kap. 5.3). Davon profitieren auch die Regelungsadressaten. Insgesamt können sich eine effizientere Verwaltung und bessere Implementation von Umweltrecht gegenseitig ergänzen. Mit differenzierten Reformen lassen sich Verwaltungslasten zielgerichtet reduzieren, ohne Umweltstandards preiszugeben (s. Kap. 5.1.2). Ähnlich verhält es sich mit Maßnahmen zur Verfahrensbeschleunigung. Auch hier sind gründliche Analysen und sorgfältige Abschichtungen erforderlich, anstatt auf Allheilmittel zu hoffen (s. etwa die Debatte zu „Genehmigungsfiktionen“, Kap. 5.9 und Praxisbeispiel P.9). Schließlich sollte der Umweltvollzug schneller, effizienter und digitaler werden. Gerade im Bereich der Digitalisierung hat Deutschland weiterhin erheblichen Nachholbedarf (Gräfe et  al. 2024b; Europäische Kommission 2024b, S. 20; WBGU 2019, S. 57; zur Digitalisierung s. ausführlich Kap. 5.8). Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/8080– 35 – 37 3 Implementationsforschung und Implementationsdefizite: ein konzeptioneller Rahmen Umweltpolitische Maßnahmen entfalten ihre Wirkung erst, wenn sie von den entsprechenden Adressaten, beispielsweise Bürger:innen oder Unternehmen und gegebenenfalls von Verwaltungen, befolgt bzw. angewendet werden. Diese Phase der Anwendung von Umweltrecht wird als Implementation bezeichnet. In der Realität gelingt Implementation jedoch nicht immer zufriedenstellend. Bleiben konkrete Zielsetzungen (teilweise) unerreicht oder gesetzliche Vorgaben (teilweise) unerfüllt, spricht man von einem Implementationsdefizit. Dieses zeigt sich darin, dass Regelungen nicht vollständig, nicht von allen Adressaten oder nur mit erheblicher Verzögerung an gewendet werden. Auch kommt es vor, dass die Regelanwendung nur uneinheitlich kontrolliert wird oder dass die Implementation in einer Weise erfolgt, die für die Zielerreichung ungeeignet ist. Implementation bezeichnet grundsätzlich die Phase, in der politische Maßnahmen (Policies), deren Kern in der Regel Gesetze darstellen, durchgeführt oder angewendet werden (Mayntz et al. 1978, S. 2). Unter der Implementation von Umweltrecht werden in diesem Gutachten drei Vorgänge verstanden (s. Tab. 3-1, hellgrün hinterlegt): die Befolgung umweltrechtlicher Regeln durch Unternehmen und Bürger:innen (Rechtsbefolgung), die Kontrolle dieser Rechtsbefolgung durch Behörden (Vollzug, „Enforcement“) sowie die Befolgung umweltrechtlicher Regeln durch Behörden (die man als Rechtsbefolgung oder als Vollzug bezeichnen kann). Die Umsetzung von europäischem Umweltrecht in nationales Recht, die ebenfalls einen Implementationsvorgang darstellt, ist hingegen nicht Gegenstand dieses Gutachtens. 3.1 Entstehung und wichtige Konzepte der Implementationsforschung In den frühen 1970er-Jahren wurden in Deutschland und auch in vielen anderen westlichen Staaten Reformen für zahlreiche Lebensbereiche beschlossen (z. B. im Bereich des Rechts, der Bildung, der sozialen Sicherung etc.). Auch die Entstehung der Umweltpolitik datiert aus dieser Zeit (s. Kap. 2.1.1). Diese vielfältigen Reformprojekte, in die Wege geleitet durch umfangreiche Gesetzgebung, waren Ausdruck einer „Planungseuphorie“, also der Idee, dass Politik gesellschaftliche Prozesse systematisch gestalten könne (Wirsching 2010). Bald erhielt die Euphorie jedoch einen deutlichen Dämpfer, als sich zeigte, dass die Anwendung der vielen neuen Gesetze nicht ohne Weiteres funktionierte und die fortschrittlichsten Gesetze nichts ändern, wenn sie nicht angewendet werden. Dies war die Geburtsstunde der Implementationsforschung. Zuerst wurde in den USA untersucht, wie große Erwartungen in Washington in Oakland zunichte gemacht werden (Pressman und Wildavsky 1973, eigene Übersetzung): Warum gelang es nicht, gesetzliche Regelungen in der Fläche anzuwenden, sodass optimistische Ziele nicht erreicht wurden? In Deutschland wurde die Implementation von Umweltrecht erstmals 1978 in einer breit angelegten Studie erforscht (Mayntz et al. 1978; s. Kasten 3-1). Die Implementationsforschung hat in den vergangenen fünfzig Jahren umfangreiche konzeptionelle und empirische Analysen hervorgebracht (s. Mayntz 1980; 1983; Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/8080– 37 – 38 Implementationsforschung und Implementationsdefizite: ein konzeptioneller Rahmen Matland 1995; Sager et al. 2024; Hupe und Hill 2016). Sie hat vielfältige Ursachen von Implementationsdefiziten identifiziert und zum Teil auch Lösungsansätze entwickelt, die in den Kapiteln 4 und 5 dieses Gutachtens systematisch aufgearbeitet werden. Ein für diese Forschung grundlegendes Konzept ist auch für dieses Gutachten von Bedeutung: der Politikzyklus. Der Politikzyklus als grundlegendes Modell Der Begriff der Implementation stammt aus dem Modell des Politikzyklus (Policy Cycle). Poltische Maßnahmen werden auch im Deutschen als „Policy“ bezeichnet. Wie solche Policies entstehen und umgesetzt werden, bildet der Politikzyklus modellhaft ab, indem er politische Entscheidungsprozesse als eine sequenzielle Abfolge von Phasen darstellt (Jann und Wegrich 2014, S. 74–104; von Beyme 1997; s. Abb. 3-1). Der Politikzyklus beginnt mit der Problemdefinition: Aus einem Problem in der realen Welt wird erst ein politisches Problem, wenn ein Sachverhalt als Problem wahrgenommen wird und ein Problembewusstsein entsteht. Es folgt die Phase des Agenda-Settings: Das Thema wird von politischen Akteuren aufgegriffen und gelangt auf die politische Agenda. In der Phase der Politikformulierung werden Maßnahmen als Lösung für das definierte Problem entwickelt, diskutiert und beschlossen. Implementation beschreibt die Durchführungsphase der Policy. Am Ende des Politikzyklus steht idealtypisch eine ɦTabelle 3­1 Gegenstand und Terminologie von Implementation in diesem Gutachten Implementation Rechtsbefolgung Vollzug/ Rechtsbefolgung Vollzug Vorgang Transposition von EU-Recht in nationales Recht (Gesetzgebung) engl. transposition Befolgung umweltrechtlicher Bestimmungen durch Unternehmen oder Bürger:innen (als Adressat:innen) engl. practical implementation Anwendung von Umweltrecht durch Behörden (als Adressaten) engl. practical implementation Kontrolle der Rechtsbefolgung durch Behörden: Ermittlung, Verfolgung und Sanktionierung von Verstößen engl. enforcement Andere gebräuchliche Begriffe Umsetzung Anwendung, Durchführung, Umsetzung Anwendung, Durchführung, Umsetzung Kontrolle, Durchsetzung, Überwachung Gegenstand dieses Gutachtens Nein Ja Ja Ja SRU, eigene Darstellung Kasten 3­1 Die Mayntz­Studie zur Implementation des Umweltrechts 1978 veröffentlichte die Soziologin Renate Mayntz mit ihrem Team die „erste, über einzelne Fallstudien hinausgehende empirisch-sozialwissenschaftliche Forschungsarbeit“ zur „Diagnose und Erklärung von Hindernissen beim Gesetzesvollzug“ (Mayntz et al. 1978, S. XV). Konkret untersuchte die Studie die Implementation von Umweltrecht in den Bereichen Luftreinhaltung und Gewässerschutz. Für diese gab es „Hinweise auf besonders gravierende und daher besonders untersuchungswürdige Vollzugsmängel sowie auf eine Vielzahl potentieller Ursachen“ (ebd., S. 3). Für die Luftreinhaltung gelang eine Vollerhebung in allen damaligen Bundesländern mit Ausnahme von Bayern. Im Bereich Gewässerreinhaltung waren Stichproben in den acht Flächenländern möglich (ebd., S. 18–20). Die Soziologin war vom SRU mit dieser Forschung beauftragt worden. Dieser hatte in seinem ersten Umweltgutachten 1974 von einem „Vollzugsdefizit im Umweltrecht“ gesprochen und konstatiert, dass über Ursachen und Abhilfe wenig bekannt sei (SRU 1974; Mayntz et al. 1978, S. 2). Die von Mayntz et al. (ebd., S. 7) identifizierten umfassenden Implementationsprobleme ließen sich im Wesentlichen auf die Eigenschaften der anzuwendenden Gesetze, die Merkmale der zuständigen Verwaltung und die Motivationsstrukturen der Adressaten zurückführen. Diese Untersuchung ist die bisher umfassendste ihrer Art und in ihren Erkenntnissen auch heute noch in vielerlei Hinsicht aufschlussreich. ɦAbbildung 3­1 Der Politikzyklus SRU, eigene Darstellung; angelehnt an Wenzelburger und Zohlnhöfer 2015, S. 17 – dort basierend auf Jann und Wegrich 2014, S. 106 Problemdefinition Terminierung Agenda- Setting PolitikformulierungImplementation Evaluation Drucksache 21/8080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 38 – 39 3.1 Entstehung und wichtige Konzepte der Implementa tionsforschung Matland 1995; Sager et al. 2024; Hupe und Hill 2016). Sie hat vielfältige Ursachen von Implementationsdefiziten identifiziert und zum Teil auch Lösungsansätze entwickelt, die in den Kapiteln 4 und 5 dieses Gutachtens systematisch aufgearbeitet werden. Ein für diese Forschung grundlegendes Konzept ist auch für dieses Gutachten von Bedeutung: der Politikzyklus. Der Politikzyklus als grundlegendes Modell Der Begriff der Implementation stammt aus dem Modell des Politikzyklus (Policy Cycle). Poltische Maßnahmen werden auch im Deutschen als „Policy“ bezeichnet. Wie solche Policies entstehen und umgesetzt werden, bildet der Politikzyklus modellhaft ab, indem er politische Entscheidungsprozesse als eine sequenzielle Abfolge von Phasen darstellt (Jann und Wegrich 2014, S. 74–104; von Beyme 1997; s. Abb. 3-1). Der Politikzyklus beginnt mit der Problemdefinition: Aus einem Problem in der realen Welt wird erst ein politisches Problem, wenn ein Sachverhalt als Problem wahrgenommen wird und ein Problembewusstsein entsteht. Es folgt die Phase des Agenda-Settings: Das Thema wird von politischen Akteuren aufgegriffen und gelangt auf die politische Agenda. In der Phase der Politikformulierung werden Maßnahmen als Lösung für das definierte Problem entwickelt, diskutiert und beschlossen. Implementation beschreibt die Durchführungsphase der Policy. Am Ende des Politikzyklus steht idealtypisch eine Evaluation, also eine Auswertung der Wirksamkeit der politischen Maßnahme (von Beyme 1997, S. 318 ff.; Wolff et  al. 2019; Sager et  al. 2021a; s. dazu aber Kap. 4.1.1 und 5.1.1 (hier auch Kasten 5-2)). Normalerweise schließt an die Evaluation die Reformulierung an, die erneut mit einer Problemdefinition etc. beginnt – dann schließt sich der Kreis. Eine Beendigung der Maßnahme („Terminierung“) kommt eher selten vor. Der Politikzyklus hilft, den Ablauf umweltpolitischer Prozesse zu verstehen. Er verdeutlicht zum Beispiel, dass Umweltschäden oft erst politisch relevant werden, wenn sie von Akteuren als politische Probleme anerkannt und aufgegriffen werden. Viele Umweltschäden existierten lange, bevor sie als politisches Problem defi niert wurden – das Paradebeispiel dafür ist der Klimawandel (Böcher und Töller 2019). Der Politikzyklus verdeutlicht auch, dass mit dem Beschluss einer Maßnahme das Problem noch nicht gelöst ist und Policies ohne ihre Anwendung keine Wirkung erzielen können. Allerdings ist zu beachten, dass die Phasenabfolge im Politikzyklus eine modellhafte Vereinfachung darstellt. In der Realität verlaufen Prozesse häufig deutlich ungeord neter (Cairney 2021, S. 2). Beispielsweise entstand durch die krisengetriebenen Änderungen des Immissionsschutzrechts der letzten Jahre eine „neue Gleichzeitigkeit“ unter anderem von Gesetzgebung und Imple mentation (Hey 2024, S. 279). Auch ist umstritten, ob Politikformulierung und Implementation immer ɦTabelle 3­1 Gegenstand und Terminologie von Implementation in diesem Gutachten Implementation Rechtsbefolgung Vollzug/ Rechtsbefolgung Vollzug Vorgang Transposition von EU-Recht in nationales Recht (Gesetzgebung) engl. transposition Befolgung umweltrechtlicher Bestimmungen durch Unternehmen oder Bürger:innen (als Adressat:innen) engl. practical implementation Anwendung von Umweltrecht durch Behörden (als Adressaten) engl. practical implementation Kontrolle der Rechtsbefolgung durch Behörden: Ermittlung, Verfolgung und Sanktionierung von Verstößen engl. enforcement Andere gebräuchliche Begriffe Umsetzung Anwendung, Durchführung, Umsetzung Anwendung, Durchführung, Umsetzung Kontrolle, Durchsetzung, Überwachung Gegenstand dieses Gutachtens Nein Ja Ja Ja SRU, eigene Darstellung Kasten 3­1 Die Mayntz­Studie zur Implementation des Umweltrechts 1978 veröffentlichte die Soziologin Renate Mayntz mit ihrem Team die „erste, über einzelne Fallstudien hinausgehende empirisch-sozialwissenschaftliche Forschungsarbeit“ zur „Diagnose und Erklärung von Hindernissen beim Gesetzesvollzug“ (Mayntz et al. 1978, S. XV). Konkret untersuchte die Studie die Implementation von Umweltrecht in den Bereichen Luftreinhaltung und Gewässerschutz. Für diese gab es „Hinweise auf besonders gravierende und daher besonders untersuchungswürdige Vollzugsmängel sowie auf eine Vielzahl potentieller Ursachen“ (ebd., S.  3). Für die Luftreinhaltung gelang eine Vollerhebung in allen damaligen Bundesländern mit Ausnahme von Bayern. Im Bereich Gewässerreinhaltung waren Stichproben in den acht Flächenländern möglich (ebd., S. 18–20). Die Soziologin war vom SRU mit dieser Forschung beauftragt worden. Dieser hatte in seinem ersten Umweltgutachten