Jahresbericht 2025
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Jahresbericht 2025
Deutscher Bundestag Drucksache 21/7050
21. Wahlperiode 02.07.2026
Unterrichtung
durch die Nationale Stelle zur Verhütung von Folter
Jahresbericht 2025*
* Zugeleitet mit Schreiben der Nationalen Stelle zur Verhütung von Folter vom 1. Juli 2026 gemäß Artikel 2 des
Staatsvertrags zum Fakultativprotokoll zu dem Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Folter und andere
grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe in Verbindung mit Nummer 3 des
Organisationserlasses des Bundesministeriums der Justiz.
2
© 2026 Nationale Stelle zur Verhütung von Folter
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Druck: Justizvollzugsanstalt Heimsheim
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Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050 – 2 –
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VORWORT
Die Nationale Stelle zur Verhütung von Folter ist
Deutschlands Einrichtung für die Wahrung
menschenwürdiger Unterbringung und Behandlung
im Freiheitsentzug. Sie legt der Bundesregierung,
dem Deutschen Bundestag, den
Landesregierungen und den Länderparlamenten hiermit ihren
jährlichen Tätigkeitsbericht vor. Dieser umfasst
den Zeitraum vom 1. Januar bis zum 31.
Dezember 2025.
Im Berichtsjahr führte die Nationale Stelle
insgesamt 50 Besuche in Einrichtungen des
Freiheitsentzugs durch und begleitete neun
Abschiebungsmaßnahmen. Dabei wurden abermals Verstöße
gegen Menschenrechte sowie Verletzungen der
in Artikel 1 Abs. 1 des Grundgesetzes verankerten
Menschenwürde festgestellt.
Thematisch knüpfte die Länderkommission 2025
an die Vorjahresarbeit an und widmete sich erneut
der psychiatrischen Versorgung im Justizvollzug,
während die Bundesstelle ihren Schwerpunkt auf
das Rückkehrverfahren legte und zugleich ihre
künftige Rolle als Teil des
Überwachungsmechanismus im Rahmen des Gemeinsamen
Europäischen Asylsystems (GEAS) vorbereitete.
Besondere Aufmerksamkeit gilt im Jahresbericht
2025 dem Kapitel „Beitrag zur
menschenwürdigen Unterbringung“. Es zeichnet die
Entwicklung der Nationalen Stelle seit ihrer Gründung
nach und zeigt auf, wie ihre Besuche,
Empfehlungen und die Erarbeitung von Standards Impulse
für menschenwürdige Bedingungen im
Freiheitsentzug setzten. Dabei treten sowohl erzielte
Fortschritte als auch fortbestehende
Herausforderungen hervor – insbesondere im Hinblick auf
die konsequente Umsetzung der Empfehlungen
sowie den wirksamen Schutz von Grundrechten
und Menschenwürde.
Während die im Jahresbericht 2024
beschriebene akute finanzielle Lage zwar entschärft
werden konnte, bleibt die personelle und materielle
Ausstattung der Nationalen Stelle weiterhin
unzureichend. Angesichts von rund 13.000 Orten
der Freiheitsentziehung in Deutschland und der
völkerrechtlichen Verpflichtung zu deren
regelmäßiger Überprüfung können Kontrollen
vielfach nur stichprobenartig erfolgen. Mit derzeit
zehn ehrenamtlichen Mandatsträgerinnen und
-trägern ist die Aufgabenerfüllung entsprechend
begrenzt.
Gerade deshalb kommt der proaktiven
Umsetzung der entwickelten Standards und
Empfehlungen der Nationalen Stelle eine zentrale
Bedeutung zu. Nachhaltige Prävention setzt
Rahmenbedingungen voraus, die ihre praktische
Anwendung stärken und ihre Wirkung in den
Einrichtungen dauerhaft verankern.
Rainer Dopp
Staatssekretär a. D.
Vorsitzender der Länderkommission
Ralph-Günther Adam
Leitender Sozialdirektor a. D.
Leiter der Bundesstelle
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050– 3 –
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INHALT
I Aktuelle Missstände ...............................................................................................................10
II Beitrag zur menschenwürdigen Unterbringung ...................................................................14
1 – Wirkung der Nationalen Stelle ........................................................................................................ 15
1.1 – Handlungsinstrumente ............................................................................................................. 15
1.2 – Umgang mit den Empfehlungen der Nationalen Stelle ......................................................... 15
2 – Entwicklungen seit der Gründung der Nationalen Stelle ............................................................. 17
2.1 – Entwicklungen im Bereich Justizvollzug ................................................................................. 17
2.2 – Entwicklungen im Bereich Maßregelvollzug ......................................................................... 20
2.3 – Entwicklungen im Bereich Bundeswehr ................................................................................. 21
2.4 – Entwicklungen im Bereich Bundespolizei ............................................................................. 23
III Allgemeine Informationen über die Arbeit der Nationalen Stelle ......................................26
1 – Institutioneller Rahmen .................................................................................................................. 27
2 – Zuständigkeit ................................................................................................................................... 27
3 – Befugnisse .........................................................................................................................................28
4 – Einzelanfragen .................................................................................................................................28
5 – Personelle und finanzielle Ausstattung ...........................................................................................29
5.1 – Bericht zur finanziellen Situation der Nationalen Stelle .......................................................29
5.2 – Bericht zur personellen Situation der Nationalen Stelle .......................................................30
IV Justizvollzug ........................................................................................................................ 32
1 – Psychiatrische Versorgung im Justizvollzug ................................................................................... 33
1.1 – Einführung ................................................................................................................................. 33
1.2 – Abfrage ...................................................................................................................................... 33
1.3 – Besuche im Jahr 2025 ................................................................................................................36
1.4 – Schwerpunktbezogene Feststellungen und Empfehlungen ..................................................36
1.5 – Ausblick .................................................................................................................................... 44
2 – Feststellungen und Empfehlungen zu besonderen Sicherungsmaßnahmen .............................. 44
2.1 – Absonderung ............................................................................................................................ 44
2.2 – Unterbringung im besonders gesicherten Haftraum .............................................................45
2.3 – Fesselung und Fixierung ........................................................................................................... 55
3 – Weitere Feststellungen und Empfehlungen im Justizvollzug und zur Sicherungsverwahrung .. 57
3.1 – Arrest ......................................................................................................................................... 57
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3.2 – Belegungssituation.................................................................................................................... 57
3.3 – Schutz der Privat- und Intimsphäre ......................................................................................... 58
3.4 – Sicherungsverwahrung ............................................................................................................. 61
V Monitoring im Asyl- und Rückkehrverfahren ...................................................................... 64
1 – Abschiebungen .................................................................................................................................65
1.1 – Unabhängiges und wirksames System für die Überwachung von Rückführungen ..............65
1.2 – Wirksame Ausübung des Mandats der Nationalen Stelle ..................................................... 66
1.3 – Besuchstätigkeit ........................................................................................................................67
1.4 – Fazit ...........................................................................................................................................76
2 – Gemeinsames Europäisches Asylsystem ........................................................................................76
2.1 – Empfehlungen zu GEAS-Anpassungsgesetzen ......................................................................76
2.2 – Ausblick: Unabhängiges Monitoring nach Artikel 10 der Screening-Verordnung ...............78
VI Sonstige Besuche ............................................................................................................... 80
1 – Abschiebungshaft und Ausreisegewahrsam ................................................................................... 81
1.1 – Abstandsgebot ........................................................................................................................... 81
1.2 – Bekleidung im besonders gesicherten Raum ..........................................................................82
1.3 – Ausstattung des besonders gesicherten Raums ...................................................................... 83
1.4 – Aufschlusszeiten ....................................................................................................................... 83
1.5 – Außenkontakte ..........................................................................................................................84
2 – Alten- und Pflegeheime ...................................................................................................................84
2.1 – Bettgitter ................................................................................................................................... 85
2.2 – Brandschutzübungen ............................................................................................................... 85
2.3 – Gerontopsychiatrische Fachkraft ........................................................................................... 85
2.4 – Notrufgerät ............................................................................................................................... 85
3 – Bundes- und Landespolizei .............................................................................................. 86
3.1 – Fixierung ....................................................................................................................................86
3.2 – Kameraüberwachung ...............................................................................................................87
3.3 – Fesselung....................................................................................................................................88
3.4 – Bauliche Gegebenheiten ..........................................................................................................89
3.5 – Ausstattung der Gewahrsamsräume ........................................................................................89
3.6 – Vorhalten von Hygieneartikeln ............................................................................................... 91
3.7 – Waffen im Gewahrsam ............................................................................................................. 91
4 – Maßregelvollzug/Psychiatrische Kliniken ..................................................................................... 91
4.1 – Belegungssituation ...................................................................................................................92
4.2 – Personalsituation ......................................................................................................................93
4.3 – Besondere Sicherungsmaßnahmen ........................................................................................ 94
4.4 – Grundsatz der individuellen Autonomie ................................................................................97
4.5 – Schusswaffen .............................................................................................................................98
4.6 – Kinder- und Jugendpsychiatrie ...............................................................................................98
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5 – Zoll ....................................................................................................................................................98
5.1 – Fesselung ................................................................................................................................... 99
5.2 – Durchsuchung mit Entkleidung ............................................................................................. 99
VII Anhang ........................................................................................................................... 100
1 – Verzeichnis fachspezifischer Abkürzungen .................................................................................. 101
2 – Besuche im Berichtszeitraum 2025 ............................................................................................... 102
3 – Stellungnahmen im Berichtszeitraum 2025 ..................................................................................104
4 – Aktivitäten im Berichtszeitraum 2025 .........................................................................................104
5 – Beiträge im Berichtszeitraum 2025 ...............................................................................................106
6 – Mitglieder der Bundesstelle ..........................................................................................................106
7 – Mitglieder der Länderkommission ...............................................................................................106
8 – Mitarbeitende der Geschäftsstelle ...............................................................................................106
VIII Standards ......................................................................................................................108
1 – Abschiebungen ...............................................................................................................................109
1.1 – Abholungszeitpunkt ...............................................................................................................109
1.2 – Abschiebung aus der Strafhaft ...............................................................................................109
1.3 – Abschiebung aus Bildungs-, Kranken- und Betreuungseinrichtungen ...............................109
1.4 – Achtung des Kindeswohls ......................................................................................................109
1.5 – Ärztliche Untersuchung und Flugreisetauglichkeitsbescheinigung ....................................109
1.6 – Durchsuchung mit Entkleidung ............................................................................................109
1.7 – Fortbildung der Mitarbeitenden der Vollzugsbehörde ........................................................109
1.8 – Gepäck ....................................................................................................................................109
1.9 – Handgeld .................................................................................................................................109
1.10 – Information über den Zeitpunkt der Abschiebung ........................................................... 110
1.11 – Information über die Abschiebung ...................................................................................... 110
1.12 – Kommunikation während der gesamten Abschiebung ...................................................... 110
1.13 – Kontakt zu einem Rechtsbeistand ....................................................................................... 110
1.14 – Rücksichtnahme auf vulnerable Personen .......................................................................... 110
1.15 – Telefonate mit Angehörigen ................................................................................................. 110
1.16 – Umgang mit Mobiltelefonen ................................................................................................ 110
1.17 – Verpflegung ............................................................................................................................ 110
2 – Abschiebungshaft........................................................................................................................... 110
2.1 – Ärztliche Zugangsuntersuchung ............................................................................................ 110
2.2 – Außenkontakte ........................................................................................................................ 111
2.3 – Beschäftigung und Freizeitgestaltung .................................................................................... 111
2.4 – Durchsuchung mit Entkleidung............................................................................................. 111
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2.5 – Einsicht in den Toilettenbereich ............................................................................................ 111
2.6 – Fixierung .................................................................................................................................. 111
2.7 – Kameraüberwachung ..............................................................................................................112
2.8 – Kleidung ...................................................................................................................................112
2.9 – Personal ....................................................................................................................................112
2.10 – Psychologische und psychiatrische Betreuung ...................................................................112
2.11 – Rechtsberatung ......................................................................................................................112
2.12 – Rechtsgrundlage ....................................................................................................................112
2.13 – Respektvoller Umgang ...........................................................................................................112
2.14 – Unterbringung Minderjähriger .............................................................................................112
2.15 – Waffen im Gewahrsam...........................................................................................................112
2.16 – Zugangsgespräch ....................................................................................................................112
3 – Bundes- und Landespolizei, Zoll .................................................................................................... 113
3.1 – Ausstattung und Zustand der Gewahrsamsräume ................................................................. 113
3.2 – Belehrung ................................................................................................................................. 113
3.3 – Dokumentation ....................................................................................................................... 113
3.4 – Durchsuchung mit Entkleidung ............................................................................................ 114
3.5 – Einsehbarkeit des Gewahrsams ............................................................................................. 114
3.6 – Einsicht in den Toilettenbereich ........................................................................................... 114
3.7 – Fesselung ................................................................................................................................. 114
3.8 – Fixierung ................................................................................................................................. 114
3.9 – Größe von Gewahrsamsräumen ............................................................................................ 114
3.10 – Kameraüberwachung ........................................................................................................... 114
3.11 – Mehrfachbelegung von Gewahrsamsräumen ...................................................................... 114
3.12 – Recht auf ärztliche Untersuchung ........................................................................................ 115
3.12a – Medizinische Überwachung beim Ausscheiden von Drogenpäckchen ........................... 115
3.13 – Respektvoller Umgang ........................................................................................................... 115
3.14 – Unabhängige Beschwerdestellen und Ermittlungsstellen .................................................. 115
3.15 – Vertraulichkeit von Gesprächen ........................................................................................... 115
3.16 – Waffen im Gewahrsam .......................................................................................................... 115
4 – Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe ................................................................................. 115
4.1 – Beschwerdemöglichkeiten ...................................................................................................... 115
4.2 – Bewegung im Freien ................................................................................................................ 115
4.3 – Informationen über Rechte .................................................................................................... 115
4.4 – Kameraüberwachung.............................................................................................................. 115
5 – Justizvollzug .................................................................................................................................... 116
5.1 – Besonders gesicherter Haftraum ........................................................................................... 116
5.2 – Durchsuchung mit Entkleidung .............................................................................................117
5.3 – Duschen ....................................................................................................................................118
5.4 – Einsicht in den Toilettenbereich ............................................................................................118
5.5 – Einzelhaft .................................................................................................................................118
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5.6 – Fixierung ..................................................................................................................................118
5.7 – Größe von Hafträumen ...........................................................................................................118
5.8 – Kameraüberwachung ............................................................................................................. 119
5.9 – Mehrfachbelegung von Hafträumen ohne abgetrennte Toilette ........................................ 119
5.10 – Nutzung von Absonderungsräumen.................................................................................... 119
5.11 – Respektvoller Umgang .......................................................................................................... 119
5.12 – Türspione und Sichtfenster ................................................................................................... 119
5.13 – Übersetzung bei ärztlichen Gesprächen ............................................................................. 119
5.14 – Umgang mit vertraulichen medizinischen Informationen ................................................ 119
5.15 – Zustand von Hafträumen ...................................................................................................... 119
6 – Psychiatrische Kliniken ................................................................................................................ 120
6.1 – Absonderung ........................................................................................................................... 120
6.2 – Bekleidung im Kriseninterventionsraum ............................................................................. 120
6.3 – Bewegung im Freien ............................................................................................................... 120
6.4 – Dokumentation von Zwangsmaßnahmen ........................................................................... 120
6.5 – Durchsuchung mit Entkleidung ............................................................................................ 120
6.6 – Einsicht in den Toilettenbereich .......................................................................................... 120
6.7 – Fixierung ................................................................................................................................. 120
6.8 – Informationen über Rechte ...................................................................................................121
6.9 – Kameraüberwachung ..............................................................................................................121
6.10 – Mehrfachbelegung von Patientenzimmern ohne abgetrennte Toilette ............................121
6.11 – Respektvoller Umgang...........................................................................................................121
6.12 – Türspione und Sichtfenster ...................................................................................................121
6.13 – Vertraulichkeit von Gesprächen ...........................................................................................121
7 – Vollzugseinrichtungen der Bundeswehr ........................................................................................121
7.1 – Ausstattung und Zustand der Arresträume ............................................................................121
7.2 – Belehrung .................................................................................................................................122
7.3 – Besonders gesicherter Arrestraum .........................................................................................122
7.4 – Dokumentation .......................................................................................................................122
7.5 – Einsicht in den Toilettenbereich ............................................................................................122
7.6 – Größe von Arresträumen ........................................................................................................122
7.7 – Respektvoller Umgang ............................................................................................................122
7.8 – Vollzugstauglichkeit ................................................................................................................123
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I Aktuelle Missstände
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Im Rahmen ihrer Besuche erhob die Nationale
Stelle eine Vielzahl problematischer
Sachverhalte, die strukturelle, systematische ebenso wie
situationsbedingte Defizite erkennen ließen. Eine
umfassende und differenzierte Darstellung
sämtlicher Beobachtungen und Feststellungen erfolgt
in den nachstehenden Kapiteln. Diese sind nach
Einrichtungsart und thematischen
Schwerpunkten gegliedert.
An dieser Stelle werden jene Problemlagen
hervorgehoben, die im Berichtsjahr 2025 als
besonders gravierend eingestuft wurden. Sie stehen
aufgrund ihrer Schwere, ihrer wiederholten
Beobachtung oder ihrer strukturellen Tragweite in
besonderem Maße für dringenden
Handlungsbedarf.
Menschenunwürdige Unterbringung
Ungeachtet der Beanstandung der Nationalen
Stelle aus dem Jahr 2022, diese Praxis
unverzüglich einzustellen, wurde der besonders
gesicherte Haftraum 1 im Keller des Hauses 1 der JVA
Werl (Nordrhein-Westfalen) auch drei Jahre
später weiterhin zur Unterbringung von
Gefangenen genutzt – teils über mehrere Tage hinweg.
Der durchgängig kameraüberwachte Raum,
einschließlich des unverpixelten Sanitärbereichs,
verfügt über eine unzureichende Grundfläche
von lediglich 4,7 m². Ohne jeglichen Zugang zu
natürlichem Tageslicht waren die Betroffenen
einer Unterbringungssituation ausgesetzt, die in
ihrer Gesamtheit als menschenunwürdig
einzustufen ist.1
Unverhältnismäßig lange Dauer der
Unterbringung im besonders gesicherten
Haftraum
In den Justizvollzugsanstalten Bernau (Bayern)
sowie Tonna (Thüringen) wurden
Unterbringungen im besonders gesicherten Haftraum von
psychisch auffälligen Gefangenen mit einer Dauer
1 Siehe Kapitel IV, Punkt 2.2.3 für die dazugehörige
Stellungnahme des Ministeriums der Justiz des Landes Nordrhein-
Westfalen.
von 31 bzw. 39 Tagen dokumentiert.2 Eine
Unterbringung über eine derart lange Dauer steht
mit dem ursprünglichen Sicherungszweck nicht
mehr in Einklang.
Verfassungswidrige Gesetzgebung zur
Fixierung in der Psychiatrie
Die Regelung zu Fixierungen im Berliner
Gesetz über Hilfen und Schutzmaßnahmen bei
psychischen Krankheiten (PsychKG) entspricht
auch nach über sieben Jahren weiterhin nicht
den vom Bundesverfassungsgericht am 24. Juli
2018 festgelegten Mindestanforderungen,
insbesondere einem Richtervorbehalt, der spätestens
nach 30 Minuten greifen muss. Die gesetzliche
Bestimmung sieht lediglich die Einholung einer
gerichtlichen Genehmigung nach einer Dauer
von mehr als 18 Stunden bei Unterbringungen
nach dem PsychKG vor; für den Maßregelvollzug
ist eine gerichtliche Kontrolle bislang überhaupt
nicht vorgesehen.
Gesundheitsgefährdende Fixierungen im
Polizeigewahrsam
Im Polizeikommissariat Billstedt (Hamburg)
werden weiterhin Fixierungen durchgeführt,
obwohl die Mindestanforderungen des Urteils des
Bundesverfassungsgerichts vom 24. Juli 2018 im
Rahmen des Polizeigewahrsams nicht umsetzbar
sind.
Die Nationale Stelle bewertet es als
inakzeptabel, dass betroffene Personen in Bauchlage
fixiert werden. Dabei behindert das Eigengewicht
der Betroffenen ihre Atembewegungen.
Zusätzlicher Druck auf Rücken, Schultern oder Nieren
kann zu Atemstillstand, Sauerstoffmangel,
Hirnschädigungen oder im schlimmsten Fall zum Tod
führen. Dieses Vorgehen stellt eine akute
Gefährdung der Betroffenen dar, verursacht
unverhältnismäßige Schmerzen und ist daher umgehend
einzustellen.
2 Im Fall der JVA Tonna erfolgte die Unterbringung zeitweise
auf Grundlage einer im akuten Zustand geäußerten
Zustimmung des Betroffenen.
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Unzureichende Abgrenzung der
Abschiebungshaft vom Strafvollzug
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs
der Europäischen Union (EuGH) muss sich die
Abschiebungshaft klar vom Strafvollzug
unterscheiden. Unterbringungsbedingungen,
Freiheitsbeschränkungen und
Sicherheitsvorkehrungen dürfen nur das unbedingt Erforderliche
umfassen; eine gefängnisähnliche Ausgestaltung
und der Anschein strafrechtlicher Behandlung
sind zu vermeiden. Dieses Abstandsgebot dient
dem Schutz der Betroffenen.
Die besuchten Einrichtungen wurden dem
nicht gerecht: In Dresden (Sachsen) bestanden
erhebliche bauliche Sicherungen (u. a. vergitterte
Fenster mit Lochblech), in Arnstadt (Thüringen)
war die Einrichtung von massiven Zäunen mit
NATO-Stacheldraht umgeben.
Unverhältnismäßige Beeinträchtigung der
Mandatsausübung
In der Praxis
Die wirksame Ausübung des Mandats der
Bundesstelle der Nationalen Stelle war im Jahr 2025
nicht durchgängig gewährleistet. Es fehlte an
frühzeitiger und vollständiger Information über
Rückführungsmaßnahmen sowie an
verlässlichem Zugang zu relevanten Unterlagen und
Einsatzorten.
Besonders gravierend war die wiederholt
unterbliebene Benachrichtigung über Maßnahmen
nach Afghanistan sowie das Fehlen jeglicher
Dokumentation der damit verbundenen
Zwangsmaßnahmen auf deutschem Hoheitsgebiet.
Zudem wurde bei einer
Rückführungsmaßnahme im Juni 2025 der Zugang zu
sicherheitsrelevanten Bereichen am Flughafen
Brüssel sowie zur Abholung in der
Unterbringungseinrichtung für Ausreisepflichtige in Büren
(Nordrhein-Westfalen) verwehrt. Damit war
eine lückenlose Beobachtung des
Rückführungsprozesses nicht möglich.
Nach dem Gesetz
Die der Nationalen Stelle zur Stellungnahme
vorgelegten Gesetzentwürfe enthalten
Bestimmungen, die den Zugang zu einschlägigen
Dokumentationen erschweren oder faktisch
verwehren und folglich die Ausübung ihres Mandats
erheblich behindern. Damit werden Rechte
beschnitten, die aufgrund völkerrechtlicher
Verpflichtungen im Bundesrecht garantiert sind.
§ 42 des Entwurfes des Gesetzes zur Regelung
von Hilfen für Personen mit psychischen
Erkrankungen in Niedersachsen wirft in diesem
Zusammenhang erhebliche rechtliche und
funktionale Bedenken auf. Nach § 42 Abs. 1 Satz 1
Nr. 2 wäre die Akteneinsicht ausschließlich
Mitgliedern der Nationalen Stelle vorbehalten, die
Ärztinnen und Ärzte sind. Eine derart
restriktive Regelung stellt eine beispiellose und in ihrer
Intensität unverhältnismäßige Behinderung der
Ausübung ihres völkerrechtlichen Mandats dar.
Die vorgesehene Beschränkung hätte zur
Folge, dass – bei der derzeitigen Besetzung –
lediglich ein einziges Mitglied Zugang zu den Akten
erhielte. Dies ist weder praktisch durchführbar
noch rechtlich zu rechtfertigen und würde die
Funktionsfähigkeit der Nationalen Stelle und
ihre Mandatsausübung massiv gefährden.
Todesfälle in der Sicherungsverwahrung
Im Rahmen ihrer bundesweiten Abfrage erfuhr
die Nationale Stelle, dass in der
Sicherungsverwahrung der JVA Werl (Nordrhein-Westfalen)
überdurchschnittlich viele Untergebrachte
versterben – 19 Todesfälle zwischen 2020 und 2024
bei einem Durchschnittsalter von 57,3 Jahren. Auf
Nachfrage bewertete das Ministerium der Justiz
des Landes Nordrhein-Westfalen dies als bloße
zufällige Häufung natürlicher Todesfälle ohne
strukturelle Ursachen. Diese Einschätzung ist
äußerst problematisch, da sie die auffällige
Häufung nicht vertieft erklärt und eine unabhängige,
interdisziplinäre Aufklärung vermissen lässt.
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II Beitrag zur
menschenwürdigen
Unterbringung
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Seit Beginn ihrer Tätigkeit – 2009 für die
Bundesstelle, 2010 für die Länderkommission – ist
der Nationalen Stelle bewusst, dass eine
zielführende Ausübung ihres Mandats nicht nur an der
Anzahl von besuchten Einrichtungen, sondern
auch an der tatsächlichen Umsetzung ihrer
Standards und Empfehlungen zu messen ist. Bereits in
ihrem ersten Jahresbericht 2009-2010 wies sie
darauf hin, dass die Wirksamkeit ihrer Arbeit
maßgeblich von der aktiven Mitwirkung des Staates
abhängt – eine Forderung, die sich aus der
Präambel des OPCAT ergibt.3 Um eine
flächendeckende Umsetzung ihrer Empfehlungen
sicherzustellen, müssen diese nicht nur in den besuchten,
sondern in allen Einrichtungen der
Freiheitsentziehung umgesetzt werden. In diesem Sinne
entwickelt die Nationale Stelle auch Standards, die
sie aus wiederkehrenden Empfehlungen ableitet,
wodurch den Aufsichtsbehörden und
Einrichtungen ein klarer Maßstab für eine
menschenwürdige Unterbringung und Behandlung von Personen
im Freiheitsentzug an die Hand gegeben werden
soll.
1 – Wirkung der Nationalen
Stelle
1.1 – Handlungsinstrumente
Die Nationale Stelle nimmt ihr Mandat mit
einem breiten Spektrum unterschiedlicher
Vorgehensweisen wahr. Dazu zählen bundesweite
präventive Besuche in Einrichtungen des
Freiheitsentzugs mit dem Ziel, grausame,
unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder
Strafe zu verhindern, ebenso wie unangekündigte
Dringlichkeitsbesuche auf Grundlage
eingegangener Hinweise und Informationen. Ergänzt
werden diese durch Folgebesuche, die der
Feststellung dienen, inwieweit die beim ersten Besuch
vorgefundenen Missstände inzwischen behoben
wurden.
Erhält die Nationale Stelle Hinweise über
akute und schwerwiegende Verletzungen der
Menschenwürde, ist ein beschleunigtes Vorgehen
3 „[…] für die wirksame Verhinderung von Folter und anderer
grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung
oder Strafe [sind] eine entsprechende Erziehung und eine
Kombination verschiedener gesetzgeberischer,
verwaltungsmäßiger, gerichtlicher oder sonstiger Maßnahmen
erforderlich“.
geboten. In solchen Fällen wendet sie sich
unmittelbar an die zuständige Aufsichtsbehörde, um
die Situation zu klären und darauf hinzuwirken,
dass die festgestellten Missstände behoben
werden.
Auch über die Besuche hinaus bringt die
Nationale Stelle ihre Expertise ein und stärkt die
Beachtung menschenrechtlicher Standards – sei es
durch Beteiligungen an Gesetzgebungsverfahren,
durch Anhörungen in Ausschüssen der
Länderparlamente oder des Bundestages oder im
Rahmen von Tagungen sowie Aus- und
Fortbildungsseminaren.
1.2 – Umgang mit den Empfehlungen der
Nationalen Stelle
Die Nationale Stelle verfolgt gegenüber den
zuständigen Aufsichtsbehörden und den
Einrichtungsleitungen einen konsequent
dialogorientierten Ansatz. Ziel ist es, ihre Feststellungen klar
und nachvollziehbar darzulegen und ihre
Empfehlungen konstruktiv zu vermitteln. Dies erfolgt
regelmäßig in Form eines Besuchsberichts, der
der zuständigen Aufsichtsbehörde zur
Stellungnahme übermittelt wird.
Rückblickend zeigt sich ein äußerst
heterogener Umgang der Behörden mit den
ausgesprochenen Empfehlungen. Dies ist zum einen auf die
große Zahl und Vielfalt der beteiligten Akteure –
darunter 16 Justizbehörden für den Justizvollzug,
16 Aufsichtsbehörden für den Maßregelvollzug
(überwiegend Soziales bzw. Gesundheit) sowie
17 Behörden des Innern für
Gewahrsamseinrichtungen der Landes- und Bundespolizei –, zum
anderen auf den Betrachtungszeitraum von 15/16
Jahren zurückzuführen.
Die Unterschiede spiegeln sich in den
nachfolgend dargestellten Reaktionsformen wider:
✅ Erfolgreiche Umsetzung ausgesprochener
Empfehlungen
Die Umsetzung der Empfehlung erfolgt in
der besuchten Einrichtung.
Die Umsetzung der Empfehlung erfolgt
zunächst als Pilotprojekt.
Die Umsetzung der Empfehlung erfolgt
flächendeckend.
⚠ Die Umsetzung der Empfehlung wird aktiv
verfolgt
Die Durchführbarkeit der Empfehlung
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050– 15 –
16
wird allgemein überprüft.
Die Durchführbarkeit der Empfehlung
wird konkret überprüft.
Die Umsetzung der Empfehlung wird
erprobt.
❌ Ablehnende Haltung gegenüber
ausgesprochenen Empfehlungen
Die Umsetzung ist bislang bspw. aus
baulichen oder personellen Gründen nicht
realisierbar.
Nach Einschätzung der Aufsichtsbehörde
ist eine Umsetzung der Empfehlung
entbehrlich.
Die Aufsichtsbehörde teilt die Auffassung
der Nationalen Stelle nicht, teils ohne
sachliche Begründung.
Wertung einer Empfehlung der
Nationalen Stelle als „lebensfremd“ mit der
Begründung, dass abstrakt geltend gemachte
Sicherheitsgründe ihrer Umsetzung
entgegenstehen.
Die Nationale Stelle verfügt über keine
Anordnungsbefugnis. Ob ihre Empfehlungen und
damit die Gewährleistung einer menschenwürdigen
Unterbringung tatsächlich Wirkung entfalten,
hängt daher maßgeblich von den Maßnahmen der
jeweils zuständigen Aufsichtsbehörden ab.
Nach Artikel 22 OPCAT sind diese allerdings
gehalten, die Empfehlungen zu prüfen und mit
der Nationalen Stelle in einen Dialog über
mögliche Maßnahmen zu ihrer Umsetzung
einzutreten.
In ihrem letzten Jahresbericht hob die
Nationale Stelle die gravierenden Missstände in der
JVA Augsburg-Gablingen (Bayern) hervor, die
sich als Beispiel für ungenutztes
Präventionspotential erwiesen. Bereits 2016 monierte die
Nationale Stelle die Gegebenheiten in Bayern, u.a.
dass im besonders gesicherten Haftraum
untergebrachte Gefangene unzureichend bekleidet
waren;4 2022 kritisierte sie deutlich, dass den
Betroffenen selbst die Matratze entzogen wurde.5
Doch ihre Empfehlungen blieben weitestgehend
unbeachtet. Bei ihrem Besuch der JVA Augsburg-
Gablingen im Jahr 2024 musste sie vielmehr
feststellen, dass Gefangene teilweise über mehrere
Tage hinweg rund um die Uhr nackt in besonders
gesicherten Hafträumen eingeschlossen waren,
4 Bericht über den Besuch der JVA Passau am 02.03.2016.
5 Bericht über den 2. Besuch der JVA Bernau am 01.12.2022.
ohne Zugang zu natürlichem Licht. Ihnen
wurde die Matratze entzogen, sodass sie gezwungen
waren, direkt auf dem Betonboden zu schlafen,
und weder Decke noch Kopfunterlage wurden
bereitgestellt. Dieses Vorgehen stellt eine
erhebliche Beeinträchtigung der Menschenwürde und
der körperlichen Unversehrtheit der Gefangenen
dar und steht im Widerspruch zu grundlegenden
menschenrechtlichen Standards. Auch in der am
20. Januar 2026 im Rahmen der Ermittlungen
gegen Mitarbeitende der JVA Augsburg-Gablingen
erhobenen Anklage wird der Vorwurf erhoben,
dass „Gefangene gezwungen gewesen sein
sollen, teilweise mehrere Tage unbekleidet auf dem
blanken Boden zu verbringen“.6
Dass solche Defizite keine Einzelfälle
darstellen, zeigen weitere Feststellungen der Nationalen
Stelle. So waren betroffene Personen in
Einrichtungen des Maßregelvollzugs im Jahr 2023 trotz
mehrfacher und deutlicher Kritik im Vorjahr7
weiterhin gezwungen, ihre Notdurft in
Steckbecken unter Kamerabeobachtung zu verrichten.8
Ebenso verfügen insbesondere im Justizvollzug
Baden-Württembergs nach wie vor nicht alle
mehrfach belegten Hafträume über baulich
abgetrennte Toiletten, obwohl dies die durch Artikel 1
Abs. 1 GG geschützte Menschenwürde verletzt.9
Vor diesem Hintergrund geben auch die
Befunde zur Sicherungsverwahrung Anlass zur Sorge.
Im Rahmen einer bundesweiten Abfrage wurde
festgestellt, dass in der Sicherungsverwahrung
der JVA Werl (Nordrhein-Westfalen)
überdurchschnittlich viele Untergebrachte verstorben sind
(19 Todesfälle zwischen 2020 und 2024 bei einem
Durchschnittsalter von 57,3 Jahren). Das
Ministerium der Justiz des Landes Nordrhein-Westfalen
bewertet dies als zufällige Häufung natürlicher
Todesfälle ohne strukturelle Ursachen. Diese
Einschätzung ist äußerst problematisch, da sie
die auffällige Häufung nicht vertieft erklärt und
eine unabhängige, interdisziplinäre Aufklärung
vermissen lässt.
6 Presseerklärung der Staatsanwaltschaft Augsburg, 2026/1.
7 Berichte über die Besuche der Forensischen Psychiatrien
Reichenau und Ravensburg (Baden-Württemberg) im Jahr
2022.
8 Bericht über den Besuch der Forensischen Psychiatrie Bad-
Schussenried (Baden-Württemberg) am 19.10.2023.
9 Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.02.2011, Az.: 1 BvR 409/09,
Rn. 30; Lübbe-Wolff (2016) „Die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zum Strafvollzug und
Untersuchungshaftvollzug“, S. 269; EGMR, 05.04.2013, Canali ./. Frankreich,
Individualbeschwerde Nr. 40119/09; OLG Karlsruhe, Urteil
vom 19.07.2005, Az.: 12 U 300/04.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050 – 16 –
17
Trotz einzelner negativer Beispiele zeigt die
praktische Zusammenarbeit mit den Behörden
die Wirksamkeit der Nationalen Stelle: Ihre
Empfehlungen haben in mehreren Bereichen
bereits spürbare und nachweisliche Verbesserungen
der Unterbringungsbedingungen in
Einrichtungen der Freiheitsentziehung bewirkt.
Zugleich zeigt sich bei der Umsetzung ein
heterogenes Bild zwischen den Bundesländern:
Während einzelne Bundesländer bestimmte
Lösungsansätze als lebensfremd verwerfen, werden diese
andernorts erfolgreich praktiziert oder sind
bereits gesetzlich verankert.
2 – Entwicklungen seit
der Gründung der
Nationalen Stelle
Die nachfolgende Bewertung des Umgangs der
Verantwortlichen mit den Empfehlungen der
Nationalen Stelle erfolgt anhand ausgewählter
Handlungsfelder.10 Sie zeichnet die Entwicklung
seit Aufnahme ihrer Tätigkeit nach und macht die
bislang erzielten Fortschritte deutlich.
2.1 – Entwicklungen im Bereich
Justizvollzug
Der Bereich des Justizvollzugs steht
kontinuierlich im Fokus der Nationalen Stelle. Er war
bereits mehrfach Schwerpunktthema der
Länderkommission11 und ist derzeit erneut Gegenstand
besonderer Aufmerksamkeit – diesmal mit Blick
auf die psychiatrische Versorgung im
Justizvollzug, deren Bearbeitung im Jahr 2024 begann.
Im Folgenden werden ausgewählte,
langjährige Empfehlungen präsentiert, die mittlerweile
in mehreren Bundesländern gesetzlich verankert
wurden.
10 Im Hinblick auf die Vielfalt der Einrichtungen, die sich in
der Zuständigkeit der Länder befinden, wurde eine Analyse
mit Schwerpunktsetzung gewählt.
11 Im Jahr 2015: Jugendstrafvollzug, im Jahr 2016:
Schwerpunktthema Frauenvollzug.
Abb. 112
Bereits im Jahr 2012 empfahl die
Länderkommission die Verpixelung des Toilettenbereichs bei
der Kameraüberwachung in besonders
gesicherten Hafträumen.13
Mittlerweile – 14 Jahre später – ist in den
Bundesländern Berlin,14 Bremen,15 Hessen,16
Mecklenburg-Vorpommern,17 Niedersachsen,18
12 Die Daten zur Verpixelung des Toilettenbereichs erfassen
die folgenden Kategorien: Bundesländer, in denen eine
Verpixelung gesetzlich vorgesehen ist („umgesetzt“), Bundesländer,
in denen einzelne Anstalten die Verpixelung des
Toilettenbereichs auch ohne gesetzliche Verankerung praktizieren („zum
Teil umgesetzt“) sowie Bundesländer, die diese
Verfahrensweise vollständig ablehnen („keine Umsetzung“). Die
Angaben zur Durchführung der Durchsuchung in zwei Phasen
sowie zur Ausstattung der besonders gesicherten Hafträume
mit Sitzgelegenheiten und Kopfunterlagen beziehen sich
ausschließlich auf die Justizvollzugsanstalten, die in den Jahren
2024 und 2025 durch die Nationale Stelle besucht wurden.
Ein Bundesland wurde als „umgesetzt“ eingestuft, wenn die
empfohlene Praxis in sämtlichen in diesen Jahren besuchten
Einrichtungen angewendet bzw. die entsprechende
Ausstattung vorgehalten wurde. Als „zum Teil umgesetzt“ wurden
Bundesländer kategorisiert, in denen die Nationale Stelle bei
ihren Besuchen unterschiedliche Ausgestaltungen der Praxis
oder der Ausstattung festgestellt hat. Die Einstufung „keine
Umsetzung“ erfolgte, wenn in keiner besuchten Einrichtung
des betreffenden Landes eine Umsetzung der Empfehlungen
festgestellt werden konnte.
13 Bericht über den Besuch der JVA Brandenburg a.H. vom
28.08.2012.
14 § 23 Abs. 3 JVollzDSG Bln.
15 § 32 Abs. 4 BremJVollzDSG.
16 § 37 Abs. 4.5 Verwaltungsvorschriften zu den Hessischen
Vollzugsgesetzen.
17 § 25 Abs. 7 JVollzDSG M-V.
18 § 81a Abs. 2 NJVollzG.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050– 17 –
18
Rheinland-Pfalz,19 Saarland,20 Sachsen,21
Sachsen-Anhalt,22 Schleswig-Holstein23 und
Thüringen24 gesetzlich festgeschrieben, dass im
besonders gesicherten Haftraum sanitäre
Einrichtungen von der Beobachtung auszunehmen
sind, bspw. durch technische Mittel. Zudem
konnte die Nationale Stelle jüngst auch
Verpixelungssysteme in besonders gesicherten
Hafträumen in Bayern, Brandenburg und Hamburg
feststellen. Im Freistaat Sachsen wird derzeit
vollständig auf eine Kameraüberwachung
verzichtet.
Allein die Bundesländer Baden-Württemberg
und Nordrhein-Westfalen verweigern
weiterhin die Verpixelung des Toilettenbereichs im
besonders gesicherten Haftraum und
begründen dies lediglich mit allgemeinen
Sicherheitsaspekten. Die Nationale Stelle bewertet diese
ausbleibende Umsetzung als höchst
problematisch und sieht unverändert einen dringenden
Handlungsbedarf.25
Ein weiteres Beispiel ist die Empfehlung der
Nationalen Stelle zur Durchsuchung mit
Entkleidung und Inaugenscheinnahme des
Schambereichs.26 Nach Auffassung des
Bundesverfassungsgerichts stellt eine derartige Maßnahme
einen schwerwiegenden Eingriff in das
allgemeine Persönlichkeitsrecht dar27 und darf daher
nur unter schonendsten Bedingungen sowie
ausschließlich auf der Grundlage konkreter,
einzelfallbezogener Verdachtsmomente durchgeführt
19 § 32 Abs. 4 LJVollzDSG (Rheinland-Pfalz).
20 § 32 Abs. 4 JVollzDSG SL.
21 § 34 Abs. 3 SächsJVollzDSG.
22 § 27 Abs. 5 JVollzGB IV LSA.
23 § 32 Abs. 4 JVoll-zDSG SH.
24 § 33 Abs. 3 ThürJVollzDSG.
25 Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass im
Maßregelvollzug in sogenannten Kriseninterventionsräumen –
welche funktional den besonders gesicherten Hafträumen im
Justizvollzug entsprechen – der Toilettenbereich regelmäßig
verpixelt oder von der Kameraüberwachung vollständig
ausgenommen wird (vgl. § 44 Abs. 5 StrUG NRW).
26 Umgesetzt in Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg,
Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Schleswig-
Holstein; z.T. umgesetzt in Sachsen-Anhalt und Bayern; nicht
umgesetzt in Baden-Württemberg, Hessen, Niedersachsen,
Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Thüringen und dem Saarland.
27 BVerfG, Beschluss vom 05.03.2015, Az.: 2 BvR 746/13, Rn.
33; Beschluss vom 23.09.2020, Az.: 2 BvR 1810/19, Rn. 21.
werden.28 Im Hinblick auf eine die Intimsphäre
der Betroffenen möglichst schützende Praxis
verweist die Nationale Stelle regelmäßig auf die
sogenannte Zweiphasen-Entkleidung, bei der stets
eine Körperhälfte bedeckt bleibt, um die
körperliche Exposition zu minimieren.
In den vergangenen Jahren wurde im Zuge
von Besuchen vermehrt festgestellt, dass
Justizvollzugsanstalten diese Empfehlung aufgegriffen
und die Zweiphasen-Entkleidung in ihre
jeweiligen Anstaltsordnungen integriert hatten.29 Im
Bundesland Bremen ist darüber hinaus ein
weitergehender Schritt vollzogen worden: Für die
phasenweise Entkleidung besteht mit § 75 Abs. 3
BremStVollzG eine gesetzliche Grundlage; eine
entsprechende Regelung ist auch im Entwurf
eines Gesetzes zur Änderung der
Strafvollzugsgesetze Mecklenburg-Vorpommerns vorgesehen.
Demgegenüber halten Baden-Württemberg,
Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen,30
Sachsen, Thüringen und das Saarland weiterhin
an einer Praxis fest, die auf eine vollständige
Entkleidung abstellt, und lehnen die Umsetzung der
Zweiphasen-Entkleidung entschieden ab. Dies
wurde u.a. damit begründet, dass „es […]
lebensfremd [sei], auszuschließen, dass Gefangene,
den Suchgegenstand während der
Durchsuchungen nicht in die bedeckten Körperregionen
verschieben“.31 Diese Argumentation ist kritisch
zu bewerten, da sie den mit der Maßnahme
verbundenen schwerwiegenden Eingriff in die
Intimsphäre der Betroffenen nicht hinreichend
berücksichtigt und hinter den inzwischen
aufgezeigten fachlichen und rechtlichen Standards
28 BVerfG, Beschluss vom 10.07.2013, Az.: 2 BvR 2815/11, Rn.
16; Beschluss vom 23.09.2020, Az.: 2 BvR 1810/19, Rn. 22. In
diesem Sinne vgl. auch EGMR, Urteil vom 22.10.2020, Roth
./. Deutschland, Individualbeschwerden Nrn. 6780/18 und
30776/18, Rn. 69, 72 – Verletzung von Artikel 3 EMRK.
29 Vgl. Jahresbericht 2024 der Nationalen Stelle, S. 47 f.
30 In seiner Stellungnahme vom 29.04.2026 teilte das
Ministerium der Justiz mit, dass das Zwei-Phasen-Modell im
Männervollzug der JVA Gelsenkirchen derzeit einer ergebnisoffenen
Erprobung unterzogen werde.
31 Stellungnahme des Ministeriums der Justiz des Landes
Nordrhein-Westfalen vom 18.09.2025 zum Bericht über den
Besuch der JVA Siegburg am 26.02.2025.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050 – 18 –
19
zurückbleibt.32
Abschließend soll auf die Empfehlungen der
Nationalen Stelle zur Ausstattung besonders
gesicherter Hafträume eingegangen werden. Auch
wenn diese Empfehlungen bislang keinen
Eingang in ein Gesetz gefunden haben, dienen sie
dennoch als wichtiger Orientierungsrahmen –
insbesondere vor dem Hintergrund des stark
isolierenden Charakters der Maßnahme, der häufig
eingeschränkten räumlichen Ausstattung sowie
der zusätzlich angeordneten
Kameraüberwachung.
Unter den Empfehlungen zur Ausstattung
besonders gesicherter Hafträume ist u.a. die
Bereitstellung einer Sitzgelegenheit in normaler
Sitzhöhe hervorzuheben. Inzwischen ist in den
Ausstattungskonzepten der Bundesländer Baden-
Württemberg, Bayern, Berlin, Brandenburg,
Bremen, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-
Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz,
Saarland, Schleswig-Holstein und Thüringen die
flächendeckende Bereitstellung entsprechender
Sitzgelegenheiten vorgesehen. Bei Besuchen von
niedersächsischen Justizvollzugsanstalten
wurden vereinzelt Sitzgelegenheiten vorgefunden.
Darüber hinaus teilte das Sächsische
Staatsministerium der Justiz in seiner Stellungnahme vom 7.
Januar 2026 mit, dass derzeit zwei
unterschiedliche Sitzwürfel für den Einsatz in besonders
gesicherten Hafträumen erprobt würden.
Eine weitere Empfehlung bezieht sich auf die
Ausstattung besonders gesicherter Hafträume
mit Kopfunterlagen.33 Während betroffene
Personen in der Mehrzahl der Bundesländer bislang
lediglich eine Matratze und eine Decke erhalten,
ist in den vergangenen zwei Jahren eine
zunehmende Ausstattung mit Kopfunterlagen zu
verzeichnen. Sie werden in einer wachsenden Zahl
von Justizvollzugsanstalten bereitgestellt, u.a. in
Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und
Rheinland-Pfalz. In Bayern, Berlin sowie im Saarland
32 Hinzu kommt, dass die Durchsuchung mit vollständiger
Entkleidung in zwei Phasen im Maßregelvollzug bereits
verbreitete Praxis ist, u.a. auch in jenen Bundesländern, in denen
diese Vorgehensweise im Justizvollzug bislang abgelehnt wird,
etwa in Nordrhein-Westfalen. Der Erlass des MAGS NRW
vom 15.08.2023 sieht vor, dass Durchsuchungen unter
vollständiger Entkleidung vermieden und möglichst durch
schonendere Maßnahmen – etwa eine teilweise oder schrittweise
Entkleidung – ersetzt werden sollen.
33 Umgesetzt in Brandenburg, Bayern, Berlin, Bremen,
Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz und dem
Saarland; z.T. umgesetzt in Hessen, Hamburg, Niedersachsen,
Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Schleswig-Holstein; nicht
umgesetzt in Baden-Württemberg, Sachsen-Anhalt, Thüringen.
sind Kopfunterlagen mittlerweile fester
Bestandteil der Grundausstattung besonders gesicherter
Hafträume. Ausschließlich in Baden-
Württemberg, Sachsen und Thüringen wird ihr Einsatz
weiterhin konsequent abgelehnt.
Vor dem Hintergrund dieser Entwicklungen
geht die Nationale Stelle davon aus, dass
weitere Empfehlungen zur Ausstattung besonders
gesicherter Hafträume – etwa der Zugang zu
Tageslicht mit ungehindertem Blick nach draußen,
eine angemessene Bekleidung34 sowie
hygienische Vorrichtungen35 – in den kommenden Jahren
zunehmend umgesetzt werden. Zur Darstellung
der Umsetzbarkeit ihrer wiederkehrenden
Empfehlungen nutzt sie vollzugsinterne Beispiele, die
sie im Rahmen ihrer Besuche ermittelt hat.
In diesem Zusammenhang versteht sie auch die
Beauftragung der bayerischen bgH-Kommission
durch das Bayerische Staatsministerium der
Justiz und die anschließende Auseinandersetzung
mit den aktuellen Problemlagen durch ein
unabhängiges Gremium als einen entscheidenden
Schritt36 und als Bereitschaft, die von der
Nationalen Stelle wiederholt formulierten
Empfehlungen systematisch zu prüfen und deren
Umsetzung voranzubringen.
Von gleicher Bedeutung ist die Forderung zur
Einführung einer unabhängigen Kontrolle der
Fortdauer der Unterbringung im besonders
gesicherten Haftraum sowie anderer
Absonderungsmaßnahmen, bspw. in Form eines
Richtervorbehalts.
Die Erfahrungen aus den Besuchen der
vergangenen Jahre zeigen, dass Gefangene häufig über
mehrere Tage oder sogar Wochen hinweg in
besonders gesicherten Hafträumen untergebracht
werden, oft aufgrund von Suizidalität oder
psychischen Auffälligkeiten.
Aufgrund der negativen Folgen dieser stark
34 Dies zeigt sich etwa daran, dass Gefangene in der JVA
Lübeck (Schleswig-Holstein) im besonders gesicherten
Haftraum grundsätzlich weiterhin ihre reguläre Anstaltskleidung
tragen dürfen. Lediglich bei bestehender Suizidgefahr wird
diese entzogen und durch eine undurchsichtige
Papierbekleidung ersetzt.
35 U.a. die besonders gesicherten Hafträume der besuchten
Justizvollzugsanstalten Hannover (Niedersachsen) sowie Kiel
(Schleswig-Holstein) verfügen bereits über
manipulationssichere Wasserspender, die die Untergebrachten per
Knopfdruck bedienen können.
36 Auch die Berliner Senatsverwaltung für Justiz und
Verbraucherschutz hat verbindliche Ausstattungsstandards für
besonders gesicherte Hafträume festgelegt, die u.a. eine
Sitzgelegenheit, Kopfunterlagen sowie eine Uhr mit
Datumsanzeige vorsehen.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050– 19 –
20
isolierenden Maßnahme spricht sich die
Nationale Stelle für einen Richtervorbehalt aus, der
ab einer Unterbringungsdauer von 48 Stunden
greift. Dies erscheint ihr umso bedeutsamer, als
die Maßnahme keiner zeitlichen Begrenzung
unterliegt. Eine zeitnahe Prüfung weniger
eingriffsintensiver Maßnahmen oder einer Verlegung in
eine Psychiatrische Klinik kann dazu beitragen,
die Unterbringung auf das notwendige
Mindestmaß zu beschränken und damit den physischen
und psychischen Zustand der Betroffenen
verstärkt zu schützen; eine externe Kontrolle kann
diesen Prozess erleichtern und fördern.
2.2 – Entwicklungen im Bereich
Maßregelvollzug
Abb. 237
Die Nationale Stelle nahm ihre Besuche in
Einrichtungen des Maßregelvollzugs im Jahr 2011 auf.
In den Jahren 2021 bis 2023 bildete dieser Bereich
den thematischen Schwerpunkt der
Länderkommission. Darüber hinaus ist die Nationale
Stelle die einzige Institution, die im Rahmen ihrer
Tätigkeit sämtliche Einrichtungen des
Maßregelvollzugs in Deutschland besucht hat. Auf
Grundlage der gewonnenen Erkenntnisse
formulierte sie Empfehlungen zur Verbesserung der
Unterbringungssituation der Patientinnen und
37 Der Richtervorbehalt bei Unterbringungen im KIR ist in
Bayern und Nordrhein-Westfalen gesetzlich verankert; in
Nordrhein-Westfalen ist der Richtervorbehalt für alle
Formen der Absonderung ab 48h gesetzlich vorgeschrieben. Eine
Eins-zu-eins-Betreuung durch therapeutisches oder
pflegerisches Personal bei Fixierungen ist in allen Bundesländern
außer Bayern, Schleswig-Holstein, Hamburg und Sachsen-
Anhalt gesetzlich vorgeschrieben. Der Richtervorbehalt für
nicht nur kurzfristige Fixierungen ist – mit Ausnahme von
Berlin – in sämtlichen Bundesländern gesetzlich verankert.
Patienten.
Bereits zu Beginn erwies sich die lang
andauernde Absonderung von Patientinnen und
Patienten – über Wochen, Monate bis hin zu mehreren
Jahren oder gar Jahrzehnten – als ein
wiederkehrendes, bundesweites Problem. Die Nationale
Stelle hat wiederholt ernsthafte Zweifel daran
geäußert, ob derart lang andauernde Isolierungen
mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
vereinbar sein können. Insbesondere die damit
einhergehende wesentliche Einschränkung sozialer
Kontakte kann sich nachteilig auf den
psychischen Gesundheitszustand der betroffenen
Personen auswirken. Aus menschenrechtlicher Sicht
kann die bloße Verwahrung einer Person nicht als
akzeptable Maßnahme gelten.
Vor diesem Hintergrund und im Lichte der
fortlaufenden Auseinandersetzung mit der
Problematik langandauernder Absonderungen, wie
sie auch in den Empfehlungen der Nationalen
Stelle zum Ausdruck kommt, sieht § 32 Abs. 3 des
Strafrechtsbezogenen Unterbringungsgesetzes
des Landes Nordrhein-Westfalen seit dem Jahr
2021 einen Richtervorbehalt für sämtliche
Formen der Absonderung vor. Die Regelung kann als
Ausdruck eines gewachsenen Bewusstseins für
die besonderen grundrechtlichen Risiken solcher
Maßnahmen verstanden werden und dazu
beitragen, überdurchschnittlich langen
Absonderungszeiträumen entgegenzuwirken.38
Eine weitere Thematik, die in engem
Zusammenhang mit der Absonderung steht, betrifft
die Qualität der Dokumentation besonderer
Sicherungsmaßnahmen. Eine sorgfältige und
nachvollziehbare Dokumentation ist von zentraler
Bedeutung, um sowohl die fachliche
Erforderlichkeit der Maßnahme als auch die
Verhältnismäßigkeit des damit verbundenen
Grundrechtseingriffs rechtssicher zu belegen.
Im Zuge früherer Besuche ergab die
Einsichtnahme in die Dokumentation wiederholt, dass
diese zum Teil unvollständig war und wesentliche
Aspekte nicht erfasste. Dies betraf insbesondere
die Nachvollziehbarkeit zuvor geprüfter oder ggf.
eingeleiteter milderer Mittel sowie die
Dokumentation der Nachbesprechung der Maßnahme
mit der betroffenen Person. In diesem Zusam-
38 Auch in Bayern unterliegt die Unterbringung in einem
besonders gesicherten Raum der richterlichen Genehmigung:
Art. 25 Abs. 8 Satz 1 BayMRVG in Verbindung mit den
Verwaltungsvorschriften zum Bayerischen Maßregelvollzug, vgl.
Abb. 2.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050 – 20 –
21
menhang sprach die Nationale Stelle regelmäßig
die Empfehlung aus, die Dokumentation
besonderer Sicherungsmaßnahmen – vor allem im
Hinblick auf Ausführlichkeit und Vollständigkeit – zu
optimieren.
Inzwischen haben ihre zentralen
Empfehlungen auch gesetzlich Berücksichtigung
gefunden. Von besonderer Bedeutung ist dabei § 30
Abs. 8 des Maßregelvollzugsgesetzes Schleswig-
Holsteins, der eine umfassende und strukturierte
Dokumentation sowohl der Anordnung als auch
der Durchführung besonderer
Sicherungsmaßnahmen vorsieht. Danach sind u.a. die Gründe
der Maßnahme einschließlich zuvor ergriffener
milderer Mittel, deren Art, Beginn und Dauer,
die Betreuung der betroffenen Person sowie eine
Nachbesprechung zu erfassen. Zudem wird eine
ärztliche Verantwortung für die Dokumentation
festgelegt und eine aggregierte, anonymisierte
Berichterstattung an das zuständige Ministerium
sowie eine parlamentarische Unterrichtung
vorgesehen.39
Die Nationale Stelle hat seit dem Jahr 2015 im
Bereich der psychiatrischen Kliniken wiederholt
empfohlen, Fixierungen aufgrund der Schwere
des damit verbundenen Grundrechtseingriffs nur
als letztes Mittel (ultima ratio) anzuordnen, auf
den kürzest möglichen Zeitraum zu begrenzen
und unter strikter Beachtung milderer
Alternativen durchzuführen.40 Darüber hinaus betonte
die Nationale Stelle in ihren Berichten die
Notwendigkeit einer kontinuierlichen persönlichen
Betreuung fixierter Patientinnen und Patienten
durch therapeutisches oder pflegerisches
Personal,41 die sorgfältige Prüfung und
Dokumentation milderer Mittel42 sowie die Beschränkung der
Maßnahme auf das medizinisch unbedingt
Erforderliche.43
Ihre fachlichen Bewertungen stehen im
Einklang mit den Anforderungen, die das
Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 24. Juli
39 Die Maßnahme der Absonderung unterliegt derzeit nicht
der bestehenden Dokumentationspflicht. Nach Auffassung
der Nationalen Stelle besteht insoweit eine Regelungslücke.
Sie empfiehlt daher mit Nachdruck, die Maßnahme der
Absonderung in den Anwendungsbereich der
Dokumentationspflicht aufzunehmen.
40 Siehe u.a. Berichte über die Besuche des Krankenhauses
Bad Cannstatt (Baden-Württemberg) am 18.12.2015, des
Klinikums der Universität München (Bayern) am 11.05.2016 und
der LVR-Klinik Bonn (Nordrhein-Westfalen) am 24.11.2017.
41 Bericht zum Besuch des Krankenhauses Bad Cannstatt am
18.12.2015.
42 Bericht zum Besuch der LVR-Klinik Bonn am 24.11.2017.
43 Ebenda.
2018 zur Durchführung von Fixierungen
herausgearbeitet hat. Insbesondere die Hervorhebung
der besonderen Eingriffsintensität44 sowie die
erhobenen Forderungen nach einer ständigen
Sitzwache durch therapeutisches oder pflegerisches
Personal45 und dem Vorrang milderer Mittel46
weisen deutliche inhaltliche Schnittmengen auf.
Die Empfehlungen der Nationalen Stelle können
insofern als Teil eines fachlichen und
rechtspolitischen Diskurses verstanden werden, der durch
die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung
später verbindlich konkretisiert wurde.
Demgegenüber ist im Berliner Gesetz
weiterhin kein Richtervorbehalt für nicht nur
kurzfristige Fixierungen verankert. Auch mehr als sieben
Jahre nach dem Urteil des
Bundesverfassungsgerichts steht § 72 des Berliner PsychKG damit
noch immer nicht im Einklang mit den
verfassungsrechtlichen Anforderungen. Solange es an
einer verfassungsgemäßen gesetzlichen
Grundlage fehlt, ist eine Fixierung rechtswidrig.
Trotz der dargestellten positiven
Entwicklungen bestehen im Maßregelvollzug auch weitere
erhebliche Herausforderungen, auf die die
Nationale Stelle in ihren Besuchsberichten
regelmäßig aufmerksam macht. Als besonders
gravierend erweisen sich dabei die Überbelegung in
den Einrichtungen und die daraus resultierenden
Auswirkungen auf die Unterbringungssituation.
So werden Patientinnen und Patienten vielfach
gemeinsam in Mehrbettzimmern untergebracht,
während Einzelunterbringungen die Ausnahme
darstellen. Zudem werden aufgrund des hohen
Belegungsdrucks Gemeinschaftsräume zu
mehrfachbelegten Patientenzimmern umfunktioniert;
dies betrifft auch Kriseninterventionsräume,
teils ohne baulich abgetrennte
Sanitäreinrichtungen. Auch wurde in einzelnen Fällen festgestellt,
dass Patientinnen und Patienten mangels
ausreichender Kapazitäten mit Matratzen auf dem
Boden schlafen mussten.
Vor diesem Hintergrund besteht dringender
Änderungsbedarf. Zwar konnten einzelne
Maßnahmen, wie etwa die Novellierung des § 64
StGB, bereits zu einer teilweisen Entlastung
beitragen. Der Bedarf an zusätzlichen Kapazitäten
im Maßregelvollzug erscheint jedoch weiterhin
sehr hoch.
2.3 – Entwicklungen im Bereich
44 BVerfG, Urteil vom 24.07.2018, Az.: 2 BvR 309/15, Rn. 69.
45 Ebenda, Rn. 83.
46 BVerfG, Urteil vom 24.07.2018, Az.: 2 BvR 309/15, Rn. 80.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050– 21 –
22
Bundeswehr
In den Vollzugseinrichtungen der
Bundeswehr werden vorrangig disziplinarische
Arrestmaßnahmen mit einer Dauer von bis zu 21 Tagen
durchgeführt.47 Seit dem Jahr 2010 widmet sich
die Nationale Stelle diesem Aufgabenfeld
kontinuierlich. Im Jahr 2020 vollzog sie einen
wesentlichen Schritt: Die bis dahin gewonnenen
Erkenntnisse flossen in die Entwicklung von Standards
zur Ausgestaltung der Unterbringung im Arrest in
den Vollzugseinrichtungen der Bundeswehr ein.
Ein besonderer Schwerpunkt ihrer Arbeit lag
dabei auf den konkreten Arrestbedingungen. Auf
Grundlage ihrer fortlaufenden Beobachtungen
hatte die Nationale Stelle wiederholt
empfohlen, Arresträume mit unmittelbar zugänglichen
Lichtschaltern auszustatten. Diese sollen es den
Arrestpersonen ermöglichen, die Beleuchtung
eigenständig und bedarfsgerecht zu steuern. Ziel
ist es, sowohl Sicherheit als auch angemessene
Ruhezeiten und eine räumliche Orientierung
sicherzustellen.
Im Jahr 2021 griff das Bundesministerium der
Verteidigung diese Empfehlung auf und kündigte
an, sämtliche Arresträume der Bundeswehr mit
einer niedrigschwelligen Nachtbeleuchtung
auszustatten.
Ein separates Nachtlicht mit der Möglichkeit,
dieses eigenständig ein- und auszuschalten, ist
bislang in 25 der 50 Vollzugseinrichtungen
installiert, darunter u.a. die im Jahr 2025 besuchte
Kyffhäuserkaserne in Bad Frankenhausen. An
sämtlichen übrigen Standorten wurde der Einbau
bereits beauftragt.
Mit der Umsetzung der Empfehlung wird ein
wichtiger Beitrag zur Verbesserung der
Arrestbedingungen geleistet. Zugleich dokumentiert sie
die konstruktive Zusammenarbeit und die klare
Bereitschaft der Aufsichtsbehörde, den Schutz
der Rechte der Arrestpersonen gemeinsam mit
der Nationalen Stelle weiterzuentwickeln.
Diese Offenheit zeigte sich auch im Hinblick
auf eine weitere Empfehlung der Nationalen
Stelle, wonach sämtliche Arresträume mit Fenstern
ausgestattet werden sollen, die einen natürlichen
Lichteinfall sowie eine ungehinderte Sicht nach
draußen gewährleisten.
An 32 Standorten ist es bereits möglich, durch
entsprechend ausgestaltete Fenster nach draußen
47 § 26 der Wehrdisziplinarordnung.
zu blicken und ungefiltertes Tageslicht
wahrzunehmen.48 Auch insoweit ist der Austausch der
Fenster bzw. der Fensterscheiben für sämtliche
Vollzugseinrichtungen eingeleitet worden.
Eine weitere Empfehlung der Nationalen Stelle
betraf die bauliche Abtrennung der in den
Arresträumen befindlichen Toiletten, deren gesonderte
Entlüftung sowie die Gewährleistung eines
wirksamen Sichtschutzes. Entsprechende
Ausstattungsmerkmale waren in der Vergangenheit in
besichtigten Arresträumen nicht immer
vorhanden, sodass die Privatsphäre der Arrestpersonen
nicht in ausreichendem Maße gewährleistet war;
zugleich konnten sich Gerüche im Raum
ungehindert verbreiten.
Die Sanitärbereiche sind grundsätzlich in den
Arresträumen integriert und baulich nicht durch
zusätzliche Wände abgetrennt. Als Reaktion auf
die wiederkehrende Empfehlung der Nationalen
Stelle kündigte das Bundesministerium der
Verteidigung im Jahr 2021 an, bei Neubauten und
Modernisierungen einen Sichtschutz aus
bruchsicherem Material mit schemenhafter
Durchsicht für Toiletten einzusetzen. In bestehenden
Einrichtungen werde der Schutz der Intimsphäre
durch andere Maßnahmen, bspw. den Ausschluss
der Einsicht über den Türspion, gewährleistet.
Derzeit ist in keiner Vollzugseinrichtung eine
Einsichtnahme in den Toilettenbereich möglich.
Dies wird überwiegend durch die
entsprechende Platzierung der Toilette innerhalb des
Arrestraums sowie an zwei Standorten durch den
Einbau einer Schamwand gewährleistet. Darüber
hinaus dient an drei Standorten die Schwärzung
eines Teilbereichs des Türspions als ergänzender
Schutzmechanismus. Zu beachten ist jedoch,
dass durch die Platzierung der Toilette im Raum
eine Geruchsbelästigung nicht ausgeschlossen
werden kann und die Einhaltung hygienischer
Standards erschwert wird.
Zwar ist zwischen Fällen zu differenzieren,
in denen die betroffene Person am Dienst
teilnimmt, und solchen, in denen dies nicht der Fall
ist – insbesondere wiegen der fehlende Zugang zu
Tageslicht sowie das Fehlen einer abgetrennten
Toilette mit gesonderter Entlüftung besonders
schwer, wenn die Arrestperson nicht am Dienst
teilnimmt und sich folglich auch tagsüber im
Arrestraum aufhält. Mit zunehmender Dauer der
48 Dies war ebenfalls der Fall in der Kyffhäuser-Kaserne, die
die Nationale Stelle am 26.11.2025 besuchte.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050 – 22 –
23
Unterbringung verschärfen sich die bestehenden
Belastungen jedoch in jedem Fall erheblich.
In den Vollzugseinrichtungen der Bundeswehr
kann neben disziplinarischem Arrest auch
Strafarrest mit einer Dauer von bis zu sechs Monaten49
vollzogen werden. Dabei ist sicherzustellen, dass
Unterbringungsbedingungen, Betreuung und
Beschäftigung den Standards des zivilen
Justizvollzugs genügen.
Ein verbleibender kontrovers diskutierter
Aspekt betrifft die Prüfung der
Vollzugstauglichkeit. Diese kann neben einer medizinischen
Begutachtung durch die Truppenärztin bzw. den
Truppenarzt auch im Rahmen einer Anhörung
durch die bzw. den Disziplinarvorgesetzten
erfolgen. Nach Auffassung der Nationalen Stelle lässt
sich der Gesundheitszustand der Arrestperson
und ggf. die damit einhergehende
Notwendigkeit einer ärztlichen Behandlung bei der üblichen
Arrestdauer von mehr als einer Nacht
ausschließlich im Rahmen einer ärztlichen Untersuchung
verlässlich feststellen. Darüber hinaus können
auf diese Weise mögliche Anzeichen psychischer
oder sonstiger Belastungen erkannt werden.
Vor diesem Hintergrund empfiehlt sie mit
Nachdruck, die Vollzugstauglichkeit stets durch
eine ärztliche Untersuchung feststellen zu lassen.
2.4 – Entwicklungen im Bereich
Bundespolizei
2.4.1 – Gewahrsam
Seit dem Jahr 2014 entwickelt die Nationale
Stelle einheitliche Standards für den Gewahrsam.
Sie beruhen auf wiederkehrenden Empfehlungen
und gelten für die Bundes- und Landespolizei
sowie den Zoll.
Hinsichtlich der Ausstattung der
Gewahrsamsräume empfiehlt sie fortlaufend, dass sie
mindestens mit einem Rauchmelder, einem
Notrufknopf, ausreichender Belüftung, regulierbarer
Beleuchtung sowie einer schwer entflammbaren,
abwaschbaren Matratze, einer Decke und einer
Kopfunterlage ausgestattet sein sollen. Von
Beginn an war erkennbar, dass die Bundespolizei
darauf abzielte, die Ausstattung ihrer
Gewahrsamsräume schrittweise an die Empfehlungen der
Nationalen Stelle heranzuführen und deren
standardisierte Umsetzung anzustreben: Im Bereich
49 § 9 des Wehrstrafgesetzes.
des Brandschutzes sind die Räume grundsätzlich
mit Rauchmeldern ausgestattet. Darüber hinaus
verfügen sie weitestgehend über Notrufknöpfe
mit Gegensprechanlage. Auch die Einführung
dimmbarer Beleuchtung wurde sukzessive
umgesetzt, wenngleich die Nachrüstung nicht
durchgängig abgeschlossen ist. Maßgeblich für die
bauliche Ausgestaltung ist u.a. das Raumprogramm
des Bundespolizeipräsidiums aus dem Jahr 2012,
das unter Einbeziehung der Stellungnahme der
Nationalen Stelle entwickelt wurde. Dieses sieht
insbesondere bei Neubauten den Zugang zu
Tageslicht sowie eine natürliche Belüftung vor,
soweit die baulichen Gegebenheiten dies zulassen.
Bereits im Jahr 2012 forderte die
Bundesregierung zudem selbst dazu auf, allen in Gewahrsam
befindlichen Personen eine saubere Matratze
bereitzustellen; in den Dienststellen der
Bundespolizei wird dies weitgehend umgesetzt. Auch
Einwegdecken sind verfügbar, während
Kopfunterlagen bislang nicht zur Grundausstattung
der Gewahrsamsräume zählen. Den seitens des
BMI angeführten Sicherheitsbedenken stellt die
Nationale Stelle u.a. die Praxis der Landespolizei
des Saarlandes gegenüber, in deren Gewahrsam
entsprechende Kopfunterlagen für sämtliche
untergebrachten Personen bereitgehalten werden.50
Eine weitere langjährige Empfehlung besteht
darin, auf Fixierungen im Gewahrsam vollständig
zu verzichten. Während in den Jahren 2011 und
2014 vereinzelt noch Fixiermöglichkeiten in
Gewahrsamsräumen der Bundespolizei vorgefunden
wurden, verfügte das Bundespolizeipräsidium
am 25. März 2011 die vollständige Entfernung
sämtlicher vorhandener Vorrichtungen, da
Fixierungen grundsätzlich nicht mehr durchgeführt
werden sollten. Elf Bundesländer haben dieser
Empfehlung mittlerweile ebenfalls Folge
geleistet (Abb. 3). Anders jedoch verfahren die
Landespolizeien in Brandenburg, Bremen, Hamburg,
Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen: Hier
werden nach wie vor Personen im Gewahrsam
fixiert – teilweise unter menschenunwürdigen
Bedingungen und mit erheblichen gesundheitlichen
Risiken, die das übliche Maß dieser Maßnahme
deutlich übersteigen.
50 Stellungnahme des Ministeriums für Inneres, Bauen und
Sport zum Bericht über den Besuch der Polizeiinspektion
Sulzbach am 05.10.2023, https://www.nationale-stelle.de/be-
suche/laenderkommission/2023.html.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050– 23 –
24
Abb. 3: Fixierungen im Gewahrsam von
Bundes- und Landespolizei
Neben den materiellen
Unterbringungsbedingungen hat die Nationale Stelle wiederholt die
Rechte von Personen im Gewahrsam
thematisiert, wobei der Belehrung über diese Rechte
besondere Bedeutung zukommt. Von Beginn der
Festnahme an müssen Betroffene
unmissverständlich über drei grundlegende Rechte
informiert werden:
• das Recht auf Hinzuziehung eines
Rechtsbeistands,
• das Recht auf ärztliche Versorgung und
• das Recht auf Benachrichtigung von
Angehörigen.
Zur wirksamen Umsetzung empfiehlt die
Nationale Stelle seit 2011 eine unverzügliche
Belehrung; seit 2012 liegt der Fokus zusätzlich auf
deren Verständlichkeit.
Die Bundespolizei entwickelte hierzu einen
einheitlichen Vordruck in 46 Sprachen, der seit
2014 flächendeckend genutzt wird.
2.4.2 – Abschiebungen
Seit dem Jahr 2013 begleitet die Nationale
Stelle Abschiebungen und hat bis Ende des Jahres
2025 insgesamt 55 Maßnahmen beobachtet. Vor
dem Hintergrund der heterogenen
Vorgehensweise der beteiligten Akteure – von
Ausländerbehörden über Landes- und Bundespolizei bis hin
zu privaten Sicherheitsfirmen – erkannte sie die
Notwendigkeit, im Jahr 2017 einheitliche
Standards zu entwickeln, um eine durchgängig
menschenrechtskonforme Durchführung
sicherzustellen.
Ein zentraler Aspekt ist dabei die Wahrung des
Kindeswohls, das heißt die konsequente
Vermeidung zusätzlicher Belastungen für das Kind, das
bereits einer besonders einschneidenden
Maßnahme ausgesetzt ist. Beschäftigungsangebote
wie eine Spielecke schaffen einen geschützten
Rückzugsraum und wirken in diesem Sinne
beruhigend sowie deeskalierend auf sie und ihre
Eltern. Die Nationale Stelle nahm bereits früh
erste Initiativen der Bundespolizei wahr – etwa das
Mitbringen von Spielzeug am Flughafen Dresden
im Jahr 2013 – und setzte sich in der Folge für eine
Standardisierung dieses best-practice-Ansatzes
ein. Mittlerweile sind Spielecken an mehreren
Flughäfen, darunter Berlin, Düsseldorf, Leipzig/
Halle und München vorzufinden. Ein solcher
Bereich bietet auch die Möglichkeit, die Kinder
zumindest während der Bodenabfertigung
bestmöglich vor der Sicht von Zwangsmaßnahmen zu
schützen.
Während sowohl diese Vorgehensweise als
auch der grundsätzliche Umgang der
Bundespolizei mit Kindern – bei dem die Nationale Stelle
regelmäßig feststellen kann, dass die Bediensteten
ein hohes Maß an Professionalität und
Einfühlungsvermögen zeigen – positiv hervorzuheben
sind, wird das Kindeswohl bei Abschiebungen
nach wie vor häufig nicht ausreichend geschützt.
Besonders kritisch sind dabei neben Trennungen
von Familien die Abholung zur Nachtzeit und die
lange Dauer der Maßnahmen. Zwar wird seitens
des Bundes betont, dass Abholungen und
Zuführungen – einschließlich der Festlegung der
Abholzeit – in der Zuständigkeit der Länder
liegen, während die Länder darauf hinweisen, dass
Planung von Routing und Abflugzeiten auf
Bundesebene erfolgt, doch löst dies die Problematik
nicht: Abholungen in der Nacht können bei
Kindern schwere Traumatisierungen auslösen,
Ängste verstärken und die Erfahrung der zwangsweise
durchgeführten Maßnahme deutlich verschärfen.
Die von der Nationalen Stelle wiederholt
empfohlene Anwesenheit einer eigens dafür
verantwortlichen Person, die das Kindeswohl während
der Maßnahme sicherstellt, erscheint vor diesem
Hintergrund besonders dringend.
Eine weitere langjährige Empfehlung der
Nationalen Stelle zielt darauf ab, den Einsatz von
Zwangsmaßnahmen – etwa Fesselungen – auf
Fälle zu beschränken, in denen er tatsächlich
unvermeidbar ist. In den vergangenen Jahren ließ
sich beobachten, dass die Bediensteten der
Bundespolizei diesen Einsatz häufig durch eine
ruhige und respektvolle Ansprache der
abzuschiebenden Personen vermeiden. Maßgeblich dazu
trägt die gezielte Aus- und Fortbildung der
betreffenden Polizistinnen und Polizisten für die
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050 – 24 –
25
Begleitung von Rückführungsflügen bei, die u.a.
Schulungen in Einsatzkommunikation mit
deeskalierender Gesprächsführung umfasst.51
Abweichend hiervon wird in den
Zuständigkeitsbereichen der Länder bei Abholung und Zuführung
regelmäßig ein großer Teil der abzuschiebenden
Personen – teils sämtliche aus einem Bundesland
– gefesselt.
Auf Grundlage der seit 2019 wiederholt
ausgesprochenen Empfehlung der Nationalen Stelle,
Fesseln aus Textil zu verwenden, um die
körperliche Unversehrtheit der Betroffenen bestmöglich
zu schützen, hat das Bundespolizeipräsidium im
Jahr 2025 offiziell einen Festhaltegurt mit
Handfesseln aus Textil zugelassen. Der zuvor
eingesetzte Kopfschutz, der einem Motorradhelm
ähnelte und von der Nationalen Stelle aufgrund des
erhöhten Verletzungsrisikos ebenfalls moniert
worden war, wurde im Jahr 2024 durch eine
Kopfschutzvorrichtung aus Schaumstoff ersetzt.52
Darüber hinaus wirkt die Nationale Stelle
regelmäßig darauf hin, dass Verfahrensweisen wie
das Verbringen der Personen mit ihrem Gepäck,
das Notieren wichtiger Telefonnummern zur
Kontaktaufnahme mit Angehörigen oder einem
Rechtsbeistand während der Maßnahme sowie
die Vergabe von Handgeld bundesweit
einheitlich und in Übereinstimmung mit ihren
Standards umgesetzt werden. Die Mittellosigkeit
abzuschiebender Personen stellt dabei ein zentrales
Problem dar, das die Nationale Stelle seit 2010
wiederholt thematisierte, u.a. im Rahmen der
Arbeitsgemeinschaft „Integriertes
Rückkehrmanagement“, an deren Treffen sie zuletzt am 27.
April 2022 teilnahm. Sie wies darauf hin, dass
angemessene finanzielle Mittel während der
Maßnahme erforderlich sind, um den Grundsätzen
eines menschenwürdigen Umgangs gerecht zu
werden. In diesem Zusammenhang wurde sie auf
ein Pilotprojekt der Bundespolizei in
Kooperation mit den Bundesländern Sachsen und Bayern
aufmerksam: Bei der Zuführung mittelloser
Personen aus diesen Ländern zahlt die
Bundespolizei bis zu 50 Euro aus, die sie anschließend
rückerstattet bekommt.
51 Vom 19.-22.07.2021 hospitierte eine Delegation der
Nationalen Stelle bei einer Anpassungsfortbildung der PBL; am
21.09.2022 nahm sie an einer Escort Leader-Tagung teil.
52 Stellungnahme des BMI anlässlich der Begleitung der
Chartermaßnahme nach Bagdad/Irak vom 20.02.2024.
Während die Nationale Stelle insgesamt eine
positive Entwicklung hinsichtlich der Auszahlung
von Handgeld bei Abschiebungen in Drittstaaten
konstatierte, zeigte sich bei Dublin-
Überstellungen – mit der nennenswerten Ausnahme
Nordrhein-Westfalens – ein gegenteiliger Befund: Die
Mehrzahl der Bundesländer zahlt hier kein
Handgeld aus. Dies ist insbesondere dann
problematisch, wenn Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass
die Betroffenen nach der Überstellung dem
Risiko ausgesetzt sind, in materielle Not zu geraten.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050– 25 –
26
III Allgemeine
Informationen über die
Arbeit der Nationalen
Stelle
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050 – 26 –
27
Die Nationale Stelle zur Verhütung von Folter
ist der deutsche Nationale
Präventionsmechanismus (NPM). Mit ihrer Einrichtung kam die
Bundesrepublik Deutschland ihren
völkerrechtlichen Verpflichtungen aus dem OPCAT nach.
Die Nationale Stelle ist für Orte zuständig, an
denen Personen entweder aufgrund der
Entscheidung einer Behörde oder auf deren Veranlassung
oder mit deren ausdrücklichem oder
stillschweigendem Einverständnis die Freiheit entzogen ist
oder entzogen werden kann. Ihre besondere
Stellung sowie einige weitere Hintergründe zum
Aufbau der Nationalen Stelle werden im Folgenden
dargestellt.
1 – Institutioneller Rahmen
Das Ziel der Verhütung von Folter und
Misshandlung ist im OPCAT niedergelegt, welches
die Antifolterkonvention der Vereinten
Nationen aus dem Jahr 1984 durch einen präventiven
Ansatz ergänzt. Zu Beginn des Jahres 2026 hatten
es 107 Staaten unterzeichnet und 96 Staaten
ratifiziert.53
Artikel 3 OPCAT verpflichtet die
Vertragsstaaten, einen Nationalen Präventionsmechanismus
einzurichten. Diese unabhängigen nationalen
Mechanismen sind präventiv tätig und prüfen die
menschenwürdige Behandlung und
Unterbringung an Orten der Freiheitsentziehung. Aktuell
sind dem 79 Vertragsparteien nachgekommen.54
Der deutsche Nationale
Präventionsmechanismus besteht im Zuständigkeitsbereich des
Bundes aus der Bundesstelle zur Verhütung von
Folter und im Zuständigkeitsbereich der Länder
aus der Länderkommission zur Verhütung von
Folter. Beide arbeiten als Nationale Stelle zur
Verhütung von Folter zusammen und stimmen
ihre Tätigkeiten ab.
Nach Artikel 18 OPCAT sind die
Vertragsstaaten verpflichtet, die funktionale Unabhängigkeit
der Präventionsmechanismen sowie die
Unabhängigkeit von deren Personal zu garantieren und
ihnen ausreichend Mittel zur Verfügung zu
stellen.
Die Mitglieder der Bundesstelle werden vom
Bundesministerium der Justiz und für Verbrau-
53 URL: https://indicators.ohchr.org/ (abgerufen am
01.04.2026).
54 URL: https://www.apt.ch/knowledge-hub/opcat (abgerufen
am 01.04.2026).
cherschutz im Einvernehmen mit dem
Bundesministerium des Innern und dem
Bundesministerium der Verteidigung, die der Länderkommission
von der Konferenz der Justizministerinnen und
Justizminister ernannt.55 Die Mitglieder
unterstehen keiner Fach- oder Rechtsaufsicht und sind in
ihrer Amtsführung weisungsunabhängig. Sie sind
ehrenamtlich tätig. Eine vorzeitige Abberufung
kann nur unter den strengen Voraussetzungen
der §§ 21 und 24 des Deutschen Richtergesetzes
erfolgen. Die hauptamtliche Geschäftsstelle hat
ihren Sitz in Wiesbaden und ist organisatorisch
der Kriminologischen Zentralstelle e.V.
angegliedert.
2 – Zuständigkeit
Die Hauptaufgabe der Nationalen Stelle liegt
darin, Orte der Freiheitsentziehung aufzusuchen,
auf Missstände auf merksam zu machen und den
Behörden Empfehlungen und Vorschläge zur
Verbesserung der Situation der
Untergebrachten und zur Verhütung von Folter und sonstigen
Misshandlungen zu unterbreiten. Nach Artikel 4
Abs. 1 OPCAT sind Orte der Freiheitsentziehung
solche, die der Hoheitsgewalt und Kontrolle des
Staates unterstehen und an denen Personen
entweder aufgrund der Entscheidung von staatlichen
Stellen, auf deren Veranlassung oder mit deren
ausdrücklichem oder stillschweigendem
Einverständnis die Freiheit entzogen ist oder entzogen
werden kann.
Hierzu zählen im Zuständigkeitsbereich des
Bundes alle Gewahrsamseinrichtungen der
Bundeswehr, der Bundespolizei und des Zolls, aber
auch die Begleitung der zwangsweisen
Durchführung von Abschiebungsmaßnahmen. Im Jahr
2025 wurden 19.897 Personen auf dem Luftweg
aus Deutschland abgeschoben.56
Die weit überwiegende Zahl der Einrichtungen
fällt in den Zuständigkeitsbereich der
Länderkommission. Hierzu gehören Justizvollzugsan-
55 Organisationserlass des Bundesministeriums der Justiz
vom 20.11.2008 (Bundesanzeiger Nr. 182, S. 4277);
Staatsvertrag über die Einrichtung eines nationalen Mechanismus aller
Länder nach Art. 3 des Fakultativprotokolls vom 18.12.2002 zu
dem Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Folter
und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende
Behandlung oder Strafe vom 25.06.2009 (u.a. abgedruckt in GBl.
BW vom 07.12.2009, S. 681).
56 Statistiken des Bundesministeriums des Innern. Darüber
hinaus wurden 176 Zurückschiebungen und 199
Zurückweisungen auf dem Luftweg vollzogen.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050– 27 –
28
stalten, Dienststellen der Landespolizeien, alle
Gerichte mit Vorführzellen sowie
Abschiebungshafteinrichtungen, Psychiatrische Kliniken,
Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe mit
geschlossenen Plätzen und Heime für Menschen
mit Behinderung. Orte der Freiheitsentziehung
in diesem Sinne sind auch alle Alten- und
Pflegeheime, in denen freiheitsentziehende
Maßnahmen durchgeführt werden oder durchgeführt
werden können.
Darüber hinaus unterbreitet die Nationale
Stelle Stellungnahmen zu bestehenden und im
Entwurf befindlichen Rechtsvorschriften
(Artikel 19 lit. c OPCAT). Im Berichtsjahr hat sie zu elf
Gesetzentwürfen Stellung genommen und sich
auf diese Weise an nationalen
Gesetzgebungsverfahren beteiligt.57
3 – Befugnisse
Bund und Länder haben der Nationalen Stelle
gemäß den Regelungen des Fakultativprotokolls
folgende Rechte zu gewähren:
+ Zugang zu allen Informationen, welche die
Anzahl der Personen, denen an Orten der
Freiheitsentziehung im Sinne des Artikels 4
OPCAT die Freiheit entzogen wird, sowie
die Anzahl dieser Orte und ihre Lage
betreffen;
+ Zugang zu allen Informationen, welche die
Behandlung dieser Personen und die
Bedingungen ihrer Freiheitsentziehung betreffen;
+ Zugang zu allen Orten der
Freiheitsentziehung und ihren Anlagen und Einrichtungen;
+ die Möglichkeit, mit Personen, denen die
Freiheit entzogen wird, entweder direkt
oder, soweit dies erforderlich erscheint, über
eine Dolmetscherin oder einen Dolmetscher
sowie mit jeder anderen Person, von welcher
die Nationale Stelle annimmt, dass sie
sachdienliche Auskünfte geben kann, ohne
Zeugen Gespräche zu führen;
+ die Entscheidung darüber, welche Orte sie
besuchen und mit welchen Personen sie
Gespräche führen möchte;
+ in Kontakt mit dem Unterausschuss der Ver-
57 Die Stellungnahmen der Nationalen Stelle sind auf ihrer
Website veröffentlicht: https://www.nationale-stelle.de/aktu-
elles/stellungnahmen-zu-gesetzentwuerfen.html.
einten Nationen zur Verhütung von Folter
(SPT) zu stehen, ihm Informationen zu
übermitteln und mit ihm zusammenzutreffen.
Nach Artikel 21 Abs. 1 OPCAT dürfen
Personen, die der Nationalen Stelle Auskünfte
erteilen, keinerlei Nachteilen oder Bestrafungen
ausgesetzt werden. Sowohl die Mitglieder als auch
die Mitarbeitenden der Geschäftsstelle sind
verpflichtet, die Vertraulichkeit von Informationen,
die ihnen im Rahmen ihrer Aufgaben bekannt
werden, auch über die Dauer ihrer Amtszeit
hinaus zu wahren.
4 – Einzelanfragen
Im Zeitraum vom 1. Januar bis zum 31.
Dezember 2025 gingen 192 schriftliche Einzelanfragen
(Erstanfragen) bei der Nationalen Stelle ein. Im
Vergleich zum Vorjahr entspricht dies einem
deutlichen Anstieg von mehr als einem Drittel.58
Zugleich bewegte sich die Zahl der telefonischen
Anfragen auf einem konstant hohen Niveau.
Die Eingaben stammten hauptsächlich aus
Justizvollzugsanstalten und forensischen Kliniken
sämtlicher Bundesländer. Wie bereits im
vorangegangenen Berichtsjahr verzeichnete die
Nationale Stelle auch 2025 eine auffällige Häufung von
Beschwerden aus Bayern und Nordrhein-
Westfalen. Im Mittelpunkt standen dabei erneut die
Unterbringungssituation sowie die medizinische
Versorgung.
Die Nationale Stelle erreichen auch immer
wieder Beschwerden von Angehörigen und
anderen Personen, die sich nicht in einer
Einrichtung befinden, in der freiheitsentziehende
Maßnahmen durchgeführt werden. Da die
Nationale Stelle keine Ombudseinrichtung ist, hat sie
grundsätzlich keine Befugnis, Beschwerden von
Einzelpersonen direkt nachzugehen oder diesen
abzuhelfen; den Anfragenden können jedoch die
Adressen von geeigneten Anlauf- oder
Beschwerdestellen genannt werden, sofern diese bestehen.
Liegen Hinweise auf gravierende Missstände in
einer Einrichtung vor, nimmt die Nationale
Stelle – mit Zustimmung der anfragenden Person –
Kontakt mit der zuständigen Aufsichtsbehörde
auf. Ergeben sich aus einer Anfrage Anhaltspunk-
58 Im Berichtsjahr 2024 wurde der Eingang von 141
Erstanfragen verzeichnet, dies ergibt einen Zuwachs von 36,17% im
Jahr 2025.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050 – 28 –
29
te für eine akute Eigen- oder Fremdgefährdung,
wird die Aufsichtsbehörde unverzüglich
informiert.
Die Hinweise aus Einzelanfragen sind für die
Arbeit der Nationalen Stelle von erheblicher
Bedeutung, da sie die Aufmerksamkeit auf
spezifische Problembereiche lenken können. Konkrete
Angaben können darüber hinaus die Auswahl der
Besuchsorte maßgeblich beeinflussen.
5 – Personelle und
finanzielle Ausstattung
5.1 – Bericht zur finanziellen Situation der
Nationalen Stelle
5.1.1 – Finanzielle Ausstattung –
Übersicht
Abb. 4: Gesamtbudget
5.1.2 – Finanzierung nach Anteilen
Abb. 5: Anteilige Finanzierung Bund/Länder
Gemäß der Verwaltungsvereinbarung über die
Nationale Stelle zur Verhütung von Folter nach
dem Fakultativprotokoll vom 18. Dezember 2002
zu dem Übereinkommen der Vereinten Nationen
gegen Folter und andere grausame,
unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe
beträgt der Bundesanteil 1/3 und der Länderanteil
2/3 des Gesamtbudgets. Die Aufteilung zwischen
den 16 Bundesländern erfolgt nach dem
Königsteiner Schlüssel.
5.1.3 – Entwicklung, Nutzung und
Bewertung der finanziellen Mittel
Die finanzielle Ausstattung der Nationalen
Stelle verharrte über Jahre hinweg auf
konstantem Niveau: In den Jahren 2021 bis 2023
standen jeweils 640.000 Euro zur Verfügung. Erst
mit dem Nachtragshaushalt 2024 wurde – nach
längerer Phase der Stagnation – eine Anpassung
vorgenommen, die sowohl von Bund als auch von
den Ländern getragen wurde. Diese
Entwicklung macht deutlich, dass die
Mittelausgestaltung über einen längeren Zeitraum nicht mit den
wachsenden Anforderungen Schritt gehalten hat.
Die verfügbaren Mittel dienen der Deckung
zentraler Ausgabenbereiche, insbesondere für
• Personal
• Verwaltung
• Sachmittel sowie
• Reisekosten und Besuchstätigkeiten.
Die bereitgestellten Mittel sichern die
grundlegende Funktionsfähigkeit der Nationalen Stelle,
eröffnen jedoch kaum Möglichkeiten für eine
vollständige Wahrnehmung oder qualitative
Vertiefung ihrer Tätigkeit.
In der Gesamtwürdigung ergibt sich ein
differenziertes Bild: Positiv ist hervorzuheben, dass ab
dem Haushaltsjahr 2026 eine Einbindung in das
reguläre Haushaltsaufstellungsverfahren
vorgesehen ist, wodurch Kostenentwicklungen künftig
angemessener berücksichtigt werden können.
Demgegenüber treten fortbestehende
strukturelle Defizite deutlich hervor. So besteht ein
grundlegendes Missverhältnis zwischen dem weit
gefassten Mandat – mit rund 13.000
Einrichtungen – und den tatsächlich verfügbaren
Ressourcen. Dies wirkt sich nachteilig auf die
Regelmäßigkeit von Besuchen ebenso wie auf die zeitnahe
Berichterstattung aus. Verschärft wird die
Situation durch anhaltende Preissteigerungen in zen-
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050– 29 –
30
tralen, kaum steuerbaren Ausgabenpositionen,
die den finanziellen Handlungsspielraum weiter
einengen.
5.2 – Bericht zur personellen Situation der
Nationalen Stelle
5.2.1 – Verhältnis Personalkapazität zu
erfüllenden Aufgaben
Die zehn ehrenamtlichen Mitglieder werden
in der Ausübung ihres Mandats durch die
Geschäftsstelle unterstützt. Hierfür stehen 4,5
Planstellen im wissenschaftlichen sowie 1,5 im
Verwaltungsbereich zur Verfügung, sodass insgesamt
sechs Planstellen für wissenschaftliches und
administratives Personal eingerichtet sind.
Der Zuständigkeitsbereich umfasst rund
13.000 Einrichtungen des Freiheitsentzugs, allein
im Justizvollzug etwa 44.000 und im
Maßregelvollzug etwa 13.000 Personen sowie im Jahr 2025
zusätzlich 19.987 auf dem Luftweg abgeschobene
Personen. Dieses umfangreiche Mandat steht in
einem erheblichen Missverhältnis zu den
vorhandenen personellen Kapazitäten.
Hinzu kommt, dass die wissenschaftlichen
Mitarbeitenden nicht nur die Vor- und
Nachbereitung sowie Begleitung von Besuchen
unterstützen, sondern darüber hinaus auch
Stellungnahmen zu Gesetzentwürfen vorbereiten,
Eingaben bearbeiten und weitere fachliche
Aufgaben wahrnehmen. Damit ist ein breites und
zugleich zeitintensives Tätigkeitsfeld abzudecken.
Die personelle Unterausstattung wirkt sich
unmittelbar auf die Arbeitsabläufe aus.
Priorisierungen und Verschiebungen von Besuchen und
Auswertungen sind daher unvermeidlich, was zu
Verzögerungen in der Berichterstattung führt.
Vor diesem Hintergrund erscheint eine
gezielte Stärkung der personellen Ressourcen
erforderlich. Dies betrifft insbesondere die Aufstockung
der Planstellen im wissenschaftlichen Bereich
zur fachlichen Bewältigung der Aufgaben sowie
eine angemessene Erweiterung im
Verwaltungsbereich zur operativen Entlastung.
Darüber hinaus bedarf es einer stärkeren
institutionellen Verankerung, um sicherzustellen,
dass die erarbeiteten Empfehlungen nicht
lediglich dokumentiert, sondern auch wirksam
umgesetzt und nachhaltig in der Praxis verankert
werden.
5.2.2 – Ehrenamtliche Struktur
Deutschland hat sich völkerrechtlich dazu
verpflichtet, einen wirksamen nationalen
Mechanismus zur Verhütung von Folter und
unmenschlicher und erniedrigender Behandlung
sicherzustellen. Die Praxis zeigt, dass die
Nationale Stelle in ihrer derzeitigen ehrenamtlich
geprägten Gesamtstruktur nicht in der Lage ist,
diesem Anspruch in vollem Umfang gerecht zu
werden.
Angesichts des erheblichen Aufgaben- und
Zuständigkeitsumfangs kann die Erfüllung der
völkerrechtlichen Verpflichtungen innerhalb der
bestehenden Struktur nur gelingen, wenn die
staatlichen Ebenen die Umsetzung der
Empfehlungen aktiv und verbindlich unterstützen.
Dies setzt insbesondere voraus, dass innerhalb
der staatlichen Strukturen klar zuständige Stellen
mit entsprechender Entscheidungs- und
Steuerkompetenz verankert werden – etwa in
Staatskanzleien oder parlamentarischen Strukturen –,
die eine konsequente Umsetzung der
Empfehlungen sicherstellen. Bleibt eine solche
institutionelle Verstärkung aus, erscheint die derzeitige
Struktur allein nicht ausreichend tragfähig. In
diesem Fall wäre eine Weiterentwicklung hin zu
einer rein hauptamtlichen Struktur innerhalb der
Nationalen Stelle als konsequente Option in
Betracht zu ziehen, um die dauerhafte und effektive
Erfüllung des Mandats sicherzustellen.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050 – 30 –
31
32
IV Justizvollzug
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050 – 32 –
33
Das Kapitel zum Justizvollzug gliedert sich in
drei Themenbereiche: Der erste behandelt den
Schwerpunkt der Länderkommission 2025 – die
psychiatrische Versorgung im Justizvollzug. Der
zweite beleuchtet die Feststellungen und
Empfehlungen der Nationalen Stelle zur Anwendung
besonderer Sicherungsmaßnahmen. Den
Abschluss bildet der dritte Themenkomplex, der
zusätzliche zentrale Empfehlungen im Justizvollzug
zusammenfasst und die Erkenntnisse aus den im
Jahr 2025 besuchten Einrichtungen der
Sicherungsverwahrung präsentiert.
1 – Psychiatrische
Versorgung im Justizvollzug
1.1 – Einführung
Nach den Erkenntnissen der Nationalen
Stelle unterliegen psychisch auffällige oder erkrankte
Gefangene im Justizvollzug
überdurchschnittlich häufig besonderen Sicherungsmaßnahmen,
etwa der Unterbringung in besonders gesicherten
Hafträumen, der Absonderung oder – in
Einzelfällen – auch Fixierungsmaßnahmen.
Die Durchführung besonderer
Sicherungsmaßnahmen bei psychisch auffälligen oder
erkrankten Personen darf keinesfalls als
struktureller Ersatz für unzureichende psychiatrische
Behandlungskapazitäten dienen.
Vor diesem Hintergrund befasst sich dieser
Themenbereich mit der psychiatrischen
Versorgung im deutschen Justizvollzug, deren
Evaluation im Jahr 2024 begann und im Jahr 2025
weitergeführt wurde.
Zunächst wird auf eine bundesweite
Datenerhebung der Nationalen Stelle eingegangen, mit
der Informationen zu psychiatrischer
Behandlung, Unterbringungen in besonders gesicherten
Hafträumen sowie zu vorhandenen
Versorgungsangeboten und personeller Ausstattung erhoben
wurden. Anschließend werden die im Jahr 2025
durchgeführten Besuche im Bereich des
Justizvollzugs dargestellt. Abschließend werden – auf
Grundlage der Ergebnisse der Datenerhebung
sowie der Erkenntnisse aus den Besuchen der
Jahre 2024 und 2025 – zentrale
Herausforderungen in der psychiatrischen Versorgung
herausgearbeitet und mögliche Ansätze sowie
Empfehlungen zu deren Verbesserung aufgezeigt.
1.2 – Abfrage
1.2.1 – Struktur
Um ein möglichst umfassendes Bild der
psychiatrischen Versorgung zu erlangen, führte die
Nationale Stelle zu Beginn des Jahres 2025 eine
Abfrage bei den zuständigen Ministerien und
Senatsverwaltungen sämtlicher Bundesländer
durch.59
Diese umfasste fünf verschiedene Themen:
erstens die Anzahl der Gefangenen, die aktuell eine
kurz- oder längerfristige psychiatrische
Behandlung erhalten; zweitens die Zahl der Gefangenen
mit psychischen Auffälligkeiten von
Krankheitswert, die in den vergangenen zwölf Monaten aus
psychiatrischen Gründen in Absonderung oder
in einem besonders gesicherten Haftraum
untergebracht wurden; drittens die vorhandenen
Versorgungsangebote in den Justizvollzugsanstalten
– etwa Psychotherapie, psychiatrische Beratung
oder spezialisierte Behandlungsprogramme,
unter Einbeziehung etwaiger Unterschiede
zwischen den Einrichtungen; viertens den Umgang
mit Gefangenen in akuten Krisensituationen,
einschließlich der vorgesehenen Maßnahmen
und Abläufe; und fünftens die Anzahl der
Fachkräfte (Psychiater, Psychologen, Therapeuten),
differenziert nach festangestelltem und
konsiliarisch tätigem Personal, sowie unter
Berücksichtigung ihrer Verteilung in Abhängigkeit von Größe
und Bedarf der jeweiligen Anstalt.
1.2.2 – Ergebnisse
Die Abfrage wurde von allen 16
Bundesländern beantwortet, wenngleich in
unterschiedlicher Ausführlichkeit. Angesichts des begrenzten
Umfangs des Jahresberichts ist eine
vollständige Darstellung der Ergebnisse nicht möglich;
nachfolgend wird daher ein zusammenfassender
Überblick über die wesentlichen Erkenntnisse
gegeben. Ergänzende Ausführungen hierzu
finden sich zudem unter Punkt 1.4.
Insgesamt zeigt sich die psychiatrische
Versorgung im deutschen Justizvollzug als heterogen
und mit besonderen Herausforderungen
verbunden.
59 Das Anschreiben richtete sich jeweils an die
Justizministerin/den Justizminister bzw. an die Justizsenatorin/den
Justizsenator.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050– 33 –
34
Bedarf an systematischer Datenerfassung
In mehreren Bundesländern fehlt es an
standardisierten Erhebungen zur Zahl der
Gefangenen, die kurz- oder längerfristig psychiatrisch
behandelt werden.60 Stattdessen werden mitunter
ersatzweise Angaben zu psychiatrischen
Vorstellungen, Konsilen oder Diagnosen herangezogen,
die jedoch keine belastbaren Rückschlüsse auf
die tatsächliche Anzahl behandelter Personen
zulassen.61
Gleichwohl konnten einzelne Bundesländer
stichtagsbezogene Daten vorlegen, die den
erheblichen psychiatrischen Versorgungsbedarf im
Justizvollzug verdeutlichen. So befanden sich in
Sachsen zum Stand 31. Januar 2025 insgesamt 788
von 2.935 Gefangenen in psychiatrischer
Behandlung. In Bremen waren es zum 31. Mai 2025 46 von
insgesamt 689 Gefangenen. Für Rheinland-Pfalz
wurden zum 31. Januar 2025 519 von insgesamt
3.013 Gefangenen in psychiatrischer Behandlung
gemeldet. In Hamburg befanden sich zum 6.
März 2025 insgesamt 543 Gefangene in
Behandlung. Mecklenburg-Vorpommern meldete zum
31. Januar 2025 158 Gefangene in psychiatrischer
Behandlung, Niedersachsen zum 25. März 2025
insgesamt 232 und Schleswig-Holstein zum
Stichtag 10. Februar 2025 insgesamt 120
Gefangene. Für Hessen wurden keine landesweiten
Gesamtzahlen angegeben; hier schwankte die Zahl
der behandelten Personen je nach
Justizvollzugsanstalt zwischen 4 und 193.
Das Fehlen einheitlicher Erhebungsstandards
zur psychiatrischen Behandlung im Justizvollzug
schränkt die Vergleichbarkeit erheblich ein und
macht zugleich den dringenden Bedarf an einer
systematischen Datenerfassung deutlich.
Ähnliche Defizite bestehen bei
Absonderungen und der Unterbringung im besonders
gesicherten Haftraum aufgrund psychiatrischer
Indikationen. In nahezu allen Bundesländern werden
die betroffenen Gefangenen nicht statistisch
erfasst, sodass Informationen über psychiatrische
Erkrankungen fehlen.
Zwar wurden vereinzelt absolute Fallzahlen
zu Unterbringungen im besonders gesicherten
Haftraum bzw. zu Absonderungen übermittelt,
60 Dies trifft auf die Antworten der Bundesländer Bayern,
Brandenburg und Saarland zu.
61 Dies trifft auf die Antworten der Bundesländer Baden-
Württemberg, Berlin, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt
und Thüringen zu.
etwa aus Baden-Württemberg (2023: 1.208
Unterbringungen im besonders gesicherten
Haftraum und 373 Absonderungen), Bremen (2024:
184 Unterbringungen im besonders gesicherten
Haftraum), Mecklenburg-Vorpommern (2024:
35 Unterbringungen im besonders gesicherten
Haftraum und 54 Absonderungen) oder Sachsen
(2024: 253 Unterbringungen im besonders
gesicherten Haftraum und 217 berichtspflichtige
Absonderungen); ein kausaler Bezug zu
psychiatrischen Erkrankungen ließ sich daraus jedoch
nicht ableiten.
Bundesweit existiert bislang keine einheitliche
statistische Erfassung psychiatrisch begründeter
Absonderungen oder Unterbringungen im
besonders gesicherten Haftraum. Vor diesem
Hintergrund wird die Einführung differenzierender
Erhebungsstandards empfohlen, um
Transparenz, Vergleichbarkeit und Versorgungsplanung
zu gewährleisten.
Heterogenität der Versorgungsstrukturen
Sämtliche Bundesländer gaben an, dass in den
Justizvollzugsanstalten grundsätzlich
psychologische und psychiatrische Versorgungsleistungen
angeboten würden. In der Regel würden
psychische Auffälligkeiten bereits im
Aufnahmeverfahren erfasst und bei Bedarf entsprechende
Maßnahmen eingeleitet. Erkenntnisse, nach denen im
Verdachtsfall psychiatrische Diagnosen gestellt
werden, wurden nicht übermittelt.
Die Versorgung erfolgt überwiegend
ambulant innerhalb der Anstalten durch medizinische,
psychologische und psychiatrische Fachdienste
und wird vielfach durch externe Fachärztinnen
und Fachärzte auf konsiliarischer oder
vertraglicher Grundlage ergänzt. Telepsychiatrische
Angebote werden in nahezu allen Ländern
flächendeckend oder zunehmend genutzt – teils rund
um die Uhr, teils im Rahmen geplanter
Sprechstunden; in einzelnen Bundesländern wird
zudem Telepsychotherapie erprobt oder weiter
ausgebaut (u.a. Bayern, Nordrhein-Westfalen,
Schleswig-Holstein).
Die Ausgestaltung und Bandbreite der
Angebote unterscheiden sich deutlich zwischen den
Anstalten: Sie umfassen neben
Grundversorgung, Krisenintervention und psychiatrischer
Beratung teils auch spezialisierte Programme,
darunter suchttherapeutische Maßnahmen,
psychoedukative Gruppen, deliktorientierte The-
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050 – 34 –
35
rapien, sozialtherapeutische Angebote sowie
arbeits-, kreativ- oder ergotherapeutische
Ansätze. In mehreren Bundesländern stehen hierfür
eigens eingerichtete sozialtherapeutische
Abteilungen bzw. spezielle Behandlungseinheiten zur
Verfügung (u.a. Baden-Württemberg, Bayern,
Hessen, Niedersachsen).
Stationäre psychiatrische
Behandlungsmöglichkeiten innerhalb des Justizvollzugs bestehen
nur in einzelnen Bundesländern bzw. in
ausgewählten Justizvollzugskrankenhäusern oder
spezialisierten Abteilungen; andernorts erfolgt die
stationäre Versorgung extern in
allgemeinpsychiatrischen Kliniken oder, in Ausnahmefällen,
im Maßregelvollzug. Mehrere Bundesländer
berichteten hierbei von Kapazitätsengpässen (u.a.
Bayern, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern).
Viele Bundesländer verzeichnen zugleich
Weiterentwicklungsprozesse, wie den Ausbau
spezialisierter Behandlungseinheiten, die
Bereitstellung zusätzlicher Therapieplätze, die
Ausweitung telemedizinischer Angebote
sowie die Erarbeitung landesweiter Konzepte,
Qualitätsstandards und
Handlungsempfehlungen (u.a. Baden-Württemberg, Bayern,
Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz,
Schleswig-Holstein, Sachsen, Thüringen).
Gestufte Versorgung in Situationen akuter
Krisen
Der Umgang mit Gefangenen in akuten
psychischen Krisen62 erfolgt in allen Bundesländern
grundsätzlich gestuft und individuell am Einzelfall
orientiert. Zentrale Elemente sind die stete
Ansprechbarkeit des Vollzugspersonals, die
frühzeitige Einbindung medizinischer, psychologischer
und sozialer Fachdienste sowie – bei Bedarf –
eine zeitnahe psychiatrische Abklärung, teilweise
auch telemedizinisch (u.a. Baden-Württemberg,
Niedersachsen, Sachsen, Thüringen).
Vorrangig kommen deeskalierende, betreuende
und therapeutische Maßnahmen zum Einsatz,
darunter Gespräche, Krisenintervention,
Anpassung der Unterbringung, tagesstrukturieren-
62 Akute psychische Krisen können durch plötzliche
Belastungen oder traumatische Ereignisse ausgelöst werden und
zeichnen sich dadurch aus, dass Betroffene nicht mehr in der
Lage sind, alltägliche Anforderungen zu bewältigen oder klar
zu denken; vgl.: Neurologen und Psychiater im Netz. Das
Informationsportal zur psychiatrischen Gesundheit und
Nervenerkrankungen, Akute psychische Krise: Im Zweifelsfall
Hilfsangebote wahrnehmen.
de Angebote und suizidpräventive Betreuung
(u.a. Hessen, Mecklenburg-Vorpommern,
Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt). Bei akuter
Eigen- oder Fremdgefährdung können darüber
hinaus besondere Sicherungsmaßnahmen
angeordnet werden, die bis zur Unterbringung im
besonders gesicherten Haftraum oder zu
Fixierungen reichen.
Bei schwerer Symptomatik ist eine
stationäre Behandlung innerhalb des Justizvollzugs oder
extern vorgesehen (u.a. Baden-Württemberg,
Bayern, Hamburg, Schleswig-Holstein),
flankiert durch
Suizidpräventionskonzepte, interdisziplinäre Fallbesprechungen und
regelmäßige Schulungen des Personals (u.a.
Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern,
Sachsen-Anhalt).
Uneinheitliche personelle Ausstattung
Die personelle Ausstattung mit
psychologischen, psychiatrischen und therapeutischen
Fachkräften ist bundesweit uneinheitlich und
orientiert sich überwiegend an Größe,
Aufgabenprofil und Bedarf der jeweiligen
Justizvollzugsanstalten. Größere Einrichtungen und
solche mit besonderen Zuständigkeiten
verfügen häufiger über festangestelltes
Fachpersonal, während kleinere Anstalten oft
ausschließlich konsiliarisch oder extern versorgt werden
(u.a. Bayern, Hessen, Nordrhein-Westfalen,
Niedersachsen). Psychologinnen und
Psychologen bilden die größte Berufsgruppe,
demgegenüber sind approbierte Psychotherapeutinnen
und -therapeuten sowie Fachärztinnen und -ärzte
für Psychiatrie bundesweit knapp und
überwiegend nur konsiliarisch tätig (z. B. Brandenburg,
Hamburg, Schleswig-Holstein, Saarland).
Um die fachliche Betreuung und Behandlung
sicherzustellen, bedienen sich viele Länder
zentraler oder hybrider Versorgungsmodelle
(u.a. Baden-Württemberg, Niedersachsen,
Sachsen, Schleswig-Holstein).
Einheitliche Personalschlüssel bestehen
bislang nur vereinzelt. Mehrere Bundesländer gaben
an, Personalbedarfsanalysen durchzuführen, um
künftig eine systematischere und
bedarfsgerechtere Personalbemessung zu ermöglichen.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050– 35 –
36
1.3 – Besuche im Jahr 2025
Zur weiteren Vertiefung des genannten
Schwerpunkts wurden – ergänzend zur
bundesweiten Abfrage – diejenigen
Justizvollzugskrankenhäuser (JVK)63 sowie Justizvollzugsanstalten
mit psychiatrischen Abteilungen64 aufgesucht,
die nach den Besuchen im Jahr 2024 in diesem
Bereich noch ausstanden. Darüber hinaus
wurden gezielte Besuche in Justizvollzugsanstalten
durchgeführt, die auf Grundlage der Ergebnisse
der bundesweiten Abfrage besonderen
Prüfungsbedarf erkennen ließen,65 bislang noch nicht
Gegenstand eines Besuchs der Nationalen Stelle
gewesen waren oder durch eine erhöhte Anzahl von
Eingaben hervorgetreten waren.
Insgesamt wurden 27 Justizvollzugsanstalten
in den Bundesländern Baden-Württemberg,66
Bayern,67 Brandenburg,68 Hamburg,69 Hessen,70
Niedersachsen,71 Nordrhein-Westfalen,72
Rheinland-Pfalz,73 Saarland,74 Sachsen,75
Sachsen-Anhalt,76 Schleswig-Holstein77
und Thüringen78 besucht. Darüber hinaus
erfolgten Besuche in den
Justizvollzugskrankenhäusern Leipzig (Sachsen) und
Wittlich (Rheinland-Pfalz). Zudem wurden vier
Jugendanstalten (JA) in Berlin, Niedersachsen,79
63 Wittlich (Rheinland-Pfalz) und Leipzig (Sachsen).
64 JVA Straubing (Bayern), JVA Weiterstadt (Hessen), JVAen
Oldenburg und Sehnde sowie JA Hameln (Niedersachsen).
65 Etwa durch eine vergleichsweise geringe personelle
Ausstattung im psychologischen und/oder psychiatrischen
Bereich.
66 JVAen Schwäbisch Gmünd (Frauen) und Ravensburg.
67 JVAen Bernau, Landshut und Straubing.
68 JVA Luckau-Duben.
69 JVA Fuhlsbüttel.
70 JVAen Darmstadt, Frankfurt I, Fulda und Weiterstadt.
71 JVAen Hannover, Oldenburg, Sehnde, Vechta (Frauen).
72 JVAen Münster, Siegburg und Werl.
73 JVAen Koblenz und Trier.
74 JVA Ottweiler.
75 JVA Torgau.
76 JVA Halle.
77 JVAen Kiel und Lübeck.
78 JVA Tonna.
79 JA Hameln.
Sachsen80 und dem Saarland81 aufgesucht.82
Abschließend wurden die Einrichtungen der
Sicherungsverwahrung in den
Justizvollzugsanstalten Werl (Nordrhein-Westfalen) und Tonna
(Thüringen) besucht. Die beiden Besuche
erfolgten jedoch nicht im Hinblick auf den
Schwerpunkt der psychiatrischen Versorgung; ihre
Ergebnisse werden im Themenbereich 3 gesondert
dargestellt.
Sämtliche Besuchsberichte sowie die
dazugehörigen Stellungnahmen sind auf der Webseite
der Nationalen Stelle abrufbar.83
1.4 – Schwerpunktbezogene Feststellungen
und Empfehlungen
Nachfolgend werden die zentralen
Feststellungen sowie die hieraus abgeleiteten Empfehlungen
der Nationalen Stelle zur psychiatrischen
Versorgung im Justizvollzug dargelegt.
1.4.1 – Personelle Ausstattung der
psychiatrischen Versorgung
Der Staat ist verpflichtet, allen Gefangenen
eine adäquate medizinische Versorgung zu
gewährleisten,84 die den Zugang zu fachlich
qualifizierter psychiatrischer Betreuung ausdrücklich
umfasst.
Vor diesem Hintergrund hat die Nationale
Stelle die nachfolgend aufgeführten Ansätze
positiv bewertet:
80 JA Regis-Breitingen.
81 JA Ottweiler.
82 Bei den Besuchen der JVA mit JVK Leipzig, der JVAen
Ravensburg, Schwäbisch-Gmünd, Bernau, Straubing, Luckau-
Duben, Fuhlsbüttel, Weiterstadt, Vechta, Werl und Lübeck
sowie der JAen Berlin, Hameln, Ottweiler und Regis-
Breitingen handelte es sich um Folgebesuche, die insbesondere der
Überprüfung des Umsetzungsstands früherer Empfehlungen
dienten.
83 https://www.nationale-stelle.de/besuche/laenderkommis-
sion/2025.html.
84 Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG: „Jeder hat das Recht auf Leben und
körperliche Unversehrtheit“.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050 – 36 –
37
+ Das Bundesland Brandenburg unterhält
Betreuungsverträge mit den Asklepios
Kliniken in Brandenburg a. H. und Lübben.
Hierdurch soll die vollstationäre psychiatrische
Versorgung in der JVA Brandenburg a. H.,
einschließlich Not- und Bereitschaftsdienst,
ebenso wie die ambulante psychiatrische
und neurologische Behandlung in der JVA
Luckau-Duben sichergestellt werden.
+ In Schleswig-Holstein wird ein hybrides
psychiatrisches Versorgungsmodell
umgesetzt, das festangestellte psychiatrische,
psychologische und therapeutische Fachkräfte
mit externen Leistungserbringern
kombiniert. Alle Justizvollzugsanstalten des Landes
verfügen über eine durchgehende
Telemedizinversorgung (24/7) für akute Fälle sowie
für geplante Konsile. Ergänzend werden
wöchentliche Einzel- und
Gruppensprechstunden von festangestellten oder externen
Psychiaterinnen und Psychiatern angeboten;
in der JA Schleswig übernehmen diese
Leistungen Kinder- und Jugendpsychiaterinnen
und -psychiater. Besonders hervorzuheben
sind die JVA Neumünster mit einer
teilstationären Tagesklinik sowie die JVA Lübeck,
in der derzeit eine vollstationäre
psychiatrische Abteilung aufgebaut wird (geplante
Fertigstellung 2028).
+ In Niedersachsen verfügen alle
Justizvollzugsanstalten über Konzepte zur
ambulanten psychiatrischen Betreuung, die
regelmäßig durch die Fachaufsicht überprüft
werden. Psychisch auffällige und/oder
erkrankte Gefangene werden, soweit möglich,
in regulären Vollzugsabteilungen
untergebracht, um ihre Teilhabe am Tagesablauf zu
ermöglichen und Stigmatisierung zu
vermeiden. Examinierte Fachpflegekräfte für
Psychiatrie fungieren dabei als Bindeglied
zwischen externen Fachärztinnen und -ärzten,
den medizinischen Diensten der Anstalten
und dem Vollzugspersonal. Darüber hinaus
bestehen spezielle Vollzugsabteilungen mit
psychiatrischem Schwerpunkt in der JVA für
Frauen Vechta, der JA Hameln sowie den
Justizvollzugsanstalten Lingen, Sehnde und
Oldenburg. Die Abteilungen dienen der
Unterbringung psychisch erkrankter Gefangener
oder solcher mit begründetem Verdacht auf
eine psychische Erkrankung, sofern eine
ambulante Betreuung nicht ausreicht.
Trotz positiver Beispiele verdeutlichen die
Besuchserkenntnisse und Abfrageergebnisse, dass
fehlende einheitliche Personalschlüssel,
begrenzte Kapazitäten und die heterogene Verteilung
psychiatrischer Fachkräfte zu bundesweiten
Engpässen und Verzögerungen in der psychiatrischen
Versorgung führen. Die Besuche im Jahr 2025
bestätigten zudem erneut, dass die Mehrzahl der
besuchten Justizvollzugsanstalten über kein
festangestelltes psychiatrisches Fachpersonal verfügt.
Ausgenommen hiervon waren lediglich die
besuchten Justizvollzugskrankenhäuser in
Rheinland-Pfalz und Sachsen sowie
einzelne Justizvollzugs- bzw. Jugendanstalten mit
psychiatrischen Abteilungen in Bayern, Hessen,
Niedersachsen und Schleswig-Holstein85. In
allen übrigen Anstalten erfolgte die
psychiatrische Versorgung ausschließlich über
konsiliarisch tätige Psychiaterinnen und Psychiater.
Dabei handelt es sich um externe Fachärztinnen und
-ärzte, die in der Regel nur auf Anforderung der
Anstaltsärztinnen und -ärzte hinzugezogen
werden und deren Tätigkeit auf ein begrenztes
Stundenkontingent beschränkt ist.
Die Ergebnisse der vorgenannten Abfrage
bestätigen die bei den Besuchen gewonnenen
Eindrücke. Festangestellte psychiatrische
Fachärztinnen und -ärzte finden sich insgesamt nur in
wenigen spezialisierten Einrichtungen.
Psychologinnen und Psychologen bilden zwar die größte
Berufsgruppe, sind jedoch regional ebenfalls sehr
unterschiedlich verteilt. Während größere
Justizvollzugsanstalten und sozialtherapeutische
Einrichtungen86 vergleichsweise besser ausgestattet
sind, sind kleinere Anstalten häufig auf eine
Mitversorgung durch größere Standorte oder den
Einsatz externer Honorarkräfte angewiesen.87
In Nordrhein-Westfalen verfügen zahlreiche
Justizvollzugsanstalten über lediglich sehr geringe
psychiatrische Versorgungsanteile oder sind
vollständig auf konsiliarisch tätige Psychiaterinnen
und Psychiater angewiesen, die teilweise zugleich
mehrere Anstalten betreuen. Ein vergleichbares
Bild ergibt sich u.a. in Hessen. In den dortigen
Justizvollzugsanstalten ist die psychiatrische
Versorgung zumeist nur durch einzelne Psychiaterin-
85 JVA Kiel – Psychiatrische Fachkräfte mit 0,2
Vollzeitäquivalent (VZÄ) festangestellt; in der JVA Lübeck 0,8 VZÄ.
86 Bspw. die JVAen München (Bayern), Butzbach (Hessen)
und Bielefeld-Senne (Nordrhein-Westfalen).
87 Bspw. in den JVAen Ansbach (Bayern) und Attendorn
(Nordrhein-Westfalen).
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050– 37 –
38
nen oder Psychiater gewährleistet; in mehreren
Einrichtungen erfolgt sie ausschließlich durch
externe Fachkräfte oder im Rahmen von
Mitversorgungsmodellen. So wird die JVA Fulda durch
den psychologischen Dienst der
Jugendarresteinrichtung Gelnhausen mitbetreut, während
die psychiatrische Versorgung in der JVA
Hünfeld im Rahmen einer Teilprivatisierung
vollständig durch einen externen Anbieter erfolgt. Auch
in weiteren hessischen Justizvollzugsanstalten
ist die psychiatrische Betreuung auf begrenzte
konsiliarische Einsätze angewiesen. In mehreren
Bundesländern werden zunehmend
telemedizinische Angebote eingesetzt, um die
Versorgungslücken abzufedern – etwa in Bayern, Sachsen,
Schleswig-Holstein oder Thüringen.
Die Nationale Stelle ist sich der erheblichen
Herausforderungen bei der Gewinnung
qualifizierten psychiatrischen Fachpersonals auf dem
Arbeitsmarkt bewusst. Gleichwohl gibt die
ausschließliche Zusammenarbeit mit konsiliarisch
tätigen Psychiaterinnen und Psychiatern Anlass
zu grundsätzlichen Bedenken hinsichtlich der
Kontinuität und Verlässlichkeit der
psychiatrischen Versorgung im Justizvollzug –
insbesondere im Hinblick auf akute psychische Krisen.
Die daraus resultierenden
Versorgungsdefizite wurden bereits bei mehreren Besuchen
offensichtlich. In der besuchten JVA Koblenz
(Rheinland-Pfalz) mit über 150 Gefangenen war
die Konsiliarpsychiaterin lediglich einen Tag pro
Woche vor Ort, während die
Konsiliarpsychiaterin der JVA Siegburg (Nordrhein-Westfalen) mit
mehr als 500 Haftplätzen sogar nur zweimal pro
Monat in die Einrichtung kam. Bei dem Besuch
der JA Berlin wurde der Nationalen Stelle
mitgeteilt, dass die Senatsverwaltung für Justiz und
Verbraucherschutz trotz einer hohen Zahl junger
Gefangener mit psychischen Auffälligkeiten oder
Störungen die reguläre psychiatrische Betreuung
aus fiskalischen Gründen von bereits knappen 16
auf nur noch 12 Wochenstunden reduziert habe.
Darüber hinaus sei nach Angaben der
Anstaltsleitung eine zuvor planmäßige Vollzeitstelle für eine
Fachärztin oder einen Facharzt für Psychiatrie im
Stellenplan nicht mehr vorgesehen.
Vor diesem Hintergrund äußert die
Nationale Stelle erhebliche Zweifel, ob unter diesen
Bedingungen eine bedarfsgerechte, kontinuierliche
und verlässliche psychiatrische Versorgung –
insbesondere für Gefangene in akuten psychischen
Krisensituationen – gewährleistet werden kann.
Zwar mag die individuelle Besuchsfrequenz im
Einzelfall ausreichend erscheinen, doch
angesichts der hohen Haftplatzzahlen und des
insgesamt bestehenden Versorgungsbedarfs ist die
derzeitige Praxis ungenügend.
Dies fällt umso stärker ins Gewicht, als der
psychiatrische Behandlungsbedarf im
Justizvollzug deutlich erhöht ist. Gefangene leiden im
Vergleich zur Allgemeinbevölkerung zwei- bis
viermal häufiger an psychotischen Erkrankungen
und schweren Depressionen sowie bis zu
zehnmal häufiger an antisozialen
Persönlichkeitsstörungen.88 Ein Mangel an zeitnaher
therapeutischer Behandlung im Justizvollzug wiegt zudem
besonders schwer, da die Haftbedingungen eine
zusätzliche psychische Belastung darstellen.89
Eine fachgerechte und adäquate psychiatrische
Betreuung – durch psychiatrisch qualifiziertes
ärztliches Fachpersonal sowie entsprechend
geschultes Pflegepersonal – ist jederzeit in
ausreichendem Umfang sicherzustellen. Ein
Rückgriff auf rein fiskalische Erwägungen darf hierbei
nicht zu Lasten der Gesundheit der betroffenen
Personen erfolgen.90
Im Rahmen der Besuche der
Justizvollzugsanstalten Ravensburg (Baden-Württemberg) und
Münster (Nordrhein-Westfalen) wurde
berichtet, dass die psychiatrische Betreuung
ausschließlich telemedizinisch erfolge und kein (Konsiliar-)
Psychiater bzw. keine Psychiaterin die Anstalt
persönlich aufsuche.
Die Nationale Stelle betrachtet Telemedizin in
der psychiatrischen Versorgung als sinnvolle
Ergänzung, etwa für kurzfristige Konsultationen
oder zur Überbrückung räumlicher Distanzen.
Eine ausschließlich telemedizinische Versorgung
wird jedoch als unzureichend bewertet, da im
Haftkontext persönliche Gespräche, direkte
Beobachtung und eine niedrigschwellige Vor-Ort-
Betreuung von zentraler Bedeutung sind.
Zur Gewährleistung einer qualitativ
angemessenen Diagnostik und Behandlung wird
empfohlen, regelmäßige Präsenztermine von
Psychiaterinnen oder Psychiatern sicherzustellen.
88 Siehe WHO (2022): Addressing the noncommunicable
disease (NCD) burden in prisons in the WHO European
Region. Interventions and policy options, S. 16.
89 Vgl. Dignity Manual (2021): Monitoring health in places of
detention. An Overview for Health Professionals, S. 180.
90 Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 15.11.2012, Az.:
2 BvR 683/11, Rn. 3; Beschluss vom 30.04.2008, Az.: 2 BvR
338/08, Rn.5.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050 – 38 –
39
1.4.2 – Strukturelle Herausforderungen
bei der Verlegung in stationäre
Einrichtungen
Aus Art. 1 Abs. 1 i. V. m. Art. 2 Abs. 1 GG sowie
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ergibt sich ein
verfassungsrechtlich gewährleisteter Anspruch von
Gefangenen auf eine medizinisch erforderliche
Krankenhausbehandlung außerhalb des Strafvollzugs.91
Dies gilt insbesondere für Gefangene mit
schweren diagnostizierten psychischen Erkrankungen
oder Störungen, bei denen ein weiterer Verbleib
in der Justizvollzugsanstalt zu einer
Verschlechterung des Gesundheitszustands führen würde;
in solchen Fällen ist eine Unterbringung in einer
geeigneten psychiatrischen Einrichtung
sicherzustellen.92
Wartezeiten aufgrund fehlender
Kapazitäten
Die bereits im Jahresbericht 2024 gewonnene
Erkenntnis,93 dass im deutschen Justizvollzug
erhebliche strukturelle Defizite bei der Verlegung
von Gefangenen mit psychischen Auffälligkeiten
und/oder diagnostizierten psychischen
Störungen in stationäre Einrichtungen bestehen, hat
sich im Besuchsjahr 2025 erneut bestätigt.
So erfolgt die Aufnahme betroffener
Gefangener in die jeweils zuständigen stationären
Einrichtungen weiterhin oftmals erst nach teils
beträchtlichen Wartezeiten. Diese Verzögerungen
wiegen besonders schwer, da die
Haftbedingungen selbst bereits eine zusätzliche psychische
Belastung darstellen.94
Ein Beispiel hierfür bietet die besuchte
psychiatrische Abteilung der JVA Straubing (Bayern),
der die zentrale Zuständigkeit für die
Behandlung akut psychiatrisch erkrankter Gefangener
aus dem gesamten südbayerischen Raum obliegt
und die erhebliche strukturelle Defizite sowie
kapazitäre Engpässe aufweist. Die bestehenden
Behandlungskapazitäten reichen nicht aus, um den
psychiatrischen Behandlungsbedarf der Gefan-
91 Siehe Abschlussbericht der Bayerischen bgH-Kommission,
S. 168.
92 Regel 109 der Nelson-Mandela-Regeln
(Mindestgrundsätze der Vereinten Nationen für die Behandlung von
Gefangenen, Resolution 70/175 der Generalversammlung, Annex,
verabschiedet am 17.12.2015); vgl. zudem BVerfG, Beschluss vom
14.08.1996, Az.: 2 BvR 2267/95, Rn. 22,23.
93 Siehe Jahresbericht 2024 der Nationalen Stelle, S. 29 ff.
94 Vgl. Dignity Manual (2021): Monitoring health in places of
detention. An Overview for Health Professionals, S. 180.
genen im Zuständigkeitsgebiet zu decken.
Aufgrund der begrenzten Bettenzahlen entstehen für
die Gefangenen Wartezeiten von mehreren
Wochen bis zu mehreren Monaten, während derer
sie häufig ohne adäquate psychiatrische
Behandlung im regulären Vollzug untergebracht bleiben
müssen.
Eine ähnliche Problematik wurde auch in der
Fachabteilung der JVA Weiterstadt (Hessen)
vorgefunden, welche für psychisch auffällige
und erkrankte Gefangene aus mehreren
Justizvollzugsanstalten des Landes zuständig ist.95 Die
Abteilung verfügt mit nur 18 Plätzen über eine
sehr begrenzte Kapazität. Angesichts des
regionalen Zuständigkeitsbereichs erschien die
vorhandene Platzanzahl unzureichend, um den
tatsächlichen Bedarf abzudecken. Die Besuche der
JVA Tonna (Thüringen) sowie der JVA Halle
(Sachsen-Anhalt) verdeutlichten erneut,96 dass
die im JVK Leipzig (Sachsen) vorgesehenen
Kapazitäten für die stationäre Behandlung
psychisch erkrankter Gefangener – fünf Plätze für
den Justizvollzug Thüringens und drei Plätze für
den Justizvollzug Sachsen-Anhalts – angesichts
der hohen Zahl psychisch auffälliger und/oder
erkrankter Gefangener nicht ausreichen.
Bei diesen Engpässen handelt es sich nicht um
vereinzelte regionale Phänomene, sondern sie
sind Ausdruck einer strukturellen Problemlage.
Auch in anderen besuchten Bundesländern
zeigten sich vergleichbare Verzögerungen bei der
Aufnahme in stationäre psychiatrische
Einrichtungen. Für Gefangene der JVA Ravensburg beträgt
die Wartezeit im zuständigen JVK Hohenasperg
(Baden-Württemberg) drei bis sechs Monate,
während junge Gefangene aus der JA Berlin bis
zu zwei Monate auf eine Aufnahme im JVK
Plötzensee warten müssen. Auch in Sachsen nehmen
die Aufnahmen in das zuvor genannte JVK
Leipzig regelmäßig mehrere Wochen bis Monate in
Anspruch, wie im Rahmen der Besuche der JA
Regis-Breitingen und der JVA Torgau
dokumentiert wurde. In Nordrhein-Westfalen erstrecken
sich – nach Angabe der besuchten
Justizvollzugsanstalten – Wartezeiten über mehrere Wochen,
bevor eine Aufnahme in die psychiatrische
Abteilung des JVK Fröndenberg erfolgen kann.
95 JVAen Butzbach, Darmstadt, Dieburg, Frankfurt I,
Frankfurt IV, Fulda, Hünfeld, Limburg, Weiterstadt und
Wiesbaden.
96 Siehe Jahresbericht 2024 der Nationalen Stelle, S. 30.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050– 39 –
40
In Hamburg offenbarte sich ein weiteres
strukturelles Problem. Dort ist vorgesehen, dass
die ambulante psychiatrische Versorgung der
Gefangenen der JVA Fuhlsbüttel in dem
Universitätsklinikum Hamburg-Eppendorf und der
Forensischen Psychiatrie Asklepios Klinik Nord
Ochsenzoll erfolgt. Trotz bestehender
Kooperationsverträge war jedoch laut Anstaltsleitung seit
2020 keine stationäre Behandlung möglich, da
die erforderlichen Plätze fehlten.
Um die bestehenden Defizite zu beheben, sind
dringend Maßnahmen erforderlich, darunter der
weitere Ausbau der Kapazitäten u.a. durch den
Neubau von Justizvollzugsanstalten mit
psychiatrischen Stationen, die Schaffung zusätzlicher
Plätze in Justizvollzugskrankenhäusern sowie die
Förderung von Kooperationen mit externen
psychiatrischen Einrichtungen.97
Der zeitnahe Zugang zu adäquater
psychiatrischer Hilfe und die Einhaltung
menschenrechtlicher Standards müssen dabei zentrale Leitlinien
darstellen.
In diesem Zusammenhang nimmt die
Nationale Stelle Bezug auf die Ausführungen der
Bayerischen bgH-Kommission. In ihrem im
Dezember 2025 vorgelegten Bericht formulierte die
Kommission konkrete Handlungsempfehlungen
zur Verbesserung der psychiatrischen Versorgung
im bayerischen Justizvollzug. Dabei bewertete sie
– wie auch die Nationale Stelle – die Defizite bei
der Verlegung psychisch auffälliger Gefangener in
stationäre psychiatrische Einrichtungen als
zentrales Problem der psychiatrischen Versorgung,98
und forderte u.a. zusätzliche psychiatrische
Abteilungen zu schaffen, einschließlich
spezialisierter Stationen für weibliche und junge Gefangene,
um regionale Versorgungslücken zu schließen.99
Ein Kernanliegen der Kommission besteht
zudem in der klaren Abstimmung zwischen
Justizvollzugsanstalten, Maßregelvollzug und externen
Kliniken, einschließlich standardisierter
Verfahren für Aufnahme, Rückverlegung und
Verantwortlichkeiten, um Verzögerungen zu vermeiden
und eine nahtlose, fachlich fundierte
psychiatrische Behandlung sicherzustellen.
Die Nationale Stelle verfolgt mit großem Inte-
97 Siehe dazu den Jahresbericht 2024 der Nationalen Stelle,
S.29 f.
98 Vgl. Abschlussbericht der Bayerischen bgH-Kommission,
S. 256 f.
99 Ebenda, S. 252 sowie S. 284.
resse, ob und inwieweit das Bayerische
Staatsministerium der Justiz die Empfehlungen der
bgH-Kommission umsetzt und wie diese im
Justizvollzug praktisch Anwendung finden.
Die vorgestellten Ansätze – etwa die Nutzung
abgestufter psychiatrischer Abteilungen,
spezialisierter Stationen für besondere Gruppen sowie
die verstärkte Kooperation mit
Maßregelvollzugseinrichtungen und externen Kliniken –
liefern aus Sicht der Nationalen Stelle wertvolle
Impulse zur nachhaltigen Stärkung psychiatrischer
Versorgung im Justizvollzug.
(Ausschluss-)Kriterien bei der Aufnahme
zur psychiatrischen Behandlung
Gefangenen, die aufgrund spezieller
Bestimmungen von bestimmten psychiatrischen
Behandlungsangeboten ausgeschlossen werden,
sollen äquivalente psychiatrische
Versorgungsoptionen angeboten werden, die ihren individuellen
Bedürfnissen entsprechen.
Wie bereits im Jahresbericht 2024
ausführlich dargelegt,100 sehen die Konzepte zahlreicher
Justizvollzugsanstalten mit psychiatrischen
Abteilungen Ausschlusskriterien bei der Aufnahme
psychisch auffälliger und/oder erkrankter
Gefangener vor.
Diese Problematik wurde im Besuchsjahr 2025
erneut deutlich. So wurde bspw. im Rahmen des
Besuchs der psychiatrischen Abteilung der JVA
Weiterstadt (Hessen) berichtet, dass Gefangene
mit besonders schweren
Persönlichkeitsstörungen, dissoziativen Störungen sowie demenziellen
Erkrankungen in der Regel von einer Aufnahme
in die Fachabteilung ausgeschlossen würden.
Die Anwendung solcher Ausschlusskriterien
ist aus mehreren Gründen kritisch zu bewerten.
Insbesondere Gefangene mit schweren
Persönlichkeitsstörungen, dissoziativen Störungen oder
demenziellen Erkrankungen weisen häufig einen
erheblichen akuten Behandlungsbedarf auf und
sind in besonderem Maße auf eine spezialisierte
psychiatrische Versorgung angewiesen. Werden
diese Personengruppen ausgeschlossen, bleibt
ihnen der Zugang zu den hierfür vorgesehenen
Fachabteilungen verwehrt. Dies wiegt umso
schwerer, als reguläre Justizvollzugsanstalten in
der Regel weder über die erforderlichen perso-
100 Siehe dazu den Jahresbericht 2024 der Nationalen Stelle,
S.30.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050 – 40 –
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nellen noch über die infrastrukturellen
Ressourcen verfügen, um eine angemessene Betreuung
und Behandlung dieser besonders vulnerablen
Gefangenen sicherzustellen.
Die Entscheidung über Art, Umfang und
Zeitpunkt psychiatrischer Behandlungs- und
Versorgungsmaßnahmen im Justizvollzug soll
grundsätzlich nach der medizinisch-psychiatrischen
Dringlichkeit sowie dem individuellen
Behandlungsbedarf getroffen werden.
Bei dem Besuch der psychiatrischen Abteilung
der JVA Straubing (Bayern), die für die
Behandlung akut psychiatrisch erkrankter Gefangener
aus dem gesamten südbayerischen Raum
zuständig ist, wurde mitgeteilt, dass Gefangene aus
den Justizvollzugsanstalten Straubing und
Passau (Bayern) bei eigenem Aufnahmewunsch
vergleichsweise zügig aufgenommen würden.
Diese Priorisierung orientiert sich nicht
primär an der medizinisch-psychiatrischen
Dringlichkeit und führt zu Ungleichbehandlungen.
Sie birgt zugleich das Risiko einer
unzureichenden Versorgung besonders vulnerabler
Gefangener, da ihnen der Zugang zu einer spezialisierten
psychiatrischen Behandlung verwehrt bleibt.101
Das hierdurch bedingte Verbleiben psychisch
erkrankter Gefangener im Regelvollzug ohne
adäquate Behandlung wirft menschenrechtliche
Bedenken im Hinblick auf Artikel 3 EMRK auf.102
1.4.3 – Besondere
Sicherungsmaßnahmen bei psychisch auffälligen und/
oder erkrankten Gefangenen
Besondere Sicherungsmaßnahmen dürfen nur
in absoluten Ausnahmefällen und für die kürzest
mögliche Dauer angeordnet werden, wenn
sämtliche weniger restriktiven, therapeutisch
betreuten Alternativen ausgeschöpft sind. In den Fällen,
in denen ein Akutzustand längere Zeit anhält,
sind geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um ihm
entgegenzuwirken. Dabei ist eine adäquate
Versorgung103 und Betreuung sicherzustellen, die den
individuellen psychischen Bedürfnissen der be-
101 Auch die Bayerische bgH-Kommission bewertet das
Wartelistenprinzip der JVA Straubing als verbesserungswürdig
(Abschlussbericht, S. 251).
102 EGMR, Urteil vom 20.01.2009, Sławomir Musiał ./. Polen,
Individualbeschwerde Nr. 28300/06, Rn. 87; CPT/Inf (2022)
18, Rn. 71.
103 Vgl. hierzu: EGMR, Urteil vom 10.04.2013, Claes ./.
Belgien, Individualbeschwerde Nr. 43418/09.
troffenen Person gerecht wird.
Unterbringung im besonders gesicherten
Haftraum/Absonderung
Eine Unterbringung in einem besonders
gesicherten Haftraum oder eine Absonderung darf
nur angeordnet werden, wenn sie von
qualifiziertem medizinischem Personal – bei psychischen
Auffälligkeiten oder Erkrankungen von einer
Fachärztin bzw. einem Facharzt für Psychiatrie –
als medizinisch vertretbar bewertet wird. Zudem
soll die Maßnahme einer richterlichen
Entscheidung bedürfen.104
Gefangene in Einzelhaft (unausgesetzte
Absonderung)105 erfahren eine besonders belastende
Form sozialer Isolation, die sowohl ihre
psychische als auch ihre physische Gesundheit
erheblich beeinträchtigen kann. Studien belegen, dass
ihre psychische Belastung deutlich über dem
Niveau der allgemeinen Gefängnispopulation liegt:
So werden fast doppelt so viele stress- und
traumabezogene Symptome sowie isolationsbedingte
pathologische Reaktionen dokumentiert.106
Darüber hinaus kann Einzelhaft bestehende
psychische Erkrankungen verschärfen und neue
auslösen. Psychisch kranke Gefangene sind
besonders anfällig für die schädlichen Folgen der
Isolation, weshalb Menschenrechtsexperten und
psychiatrische Fachgesellschaften dringend
davon abraten, sie in Einzelhaft unterzubringen.
Untersuchungen und Erfahrungswerte zeigen,
dass Einzelhaft über kurzfristige Belastungen
hinaus auch langfristige Folgen nach sich zieht,
darunter dauerhaftes Einsamkeitsempfinden,
Schwierigkeiten beim Aufbau sozialer Bindungen
und eine erschwerte Reintegration in die
Gesellschaft nach der Entlassung.107
Besondere Sicherungsmaßnahmen – etwa die
Unterbringung in einem besonders gesicherten
Haftraum oder die Absonderung einer psychisch
auffälligen oder erkrankten Person – dürfen
keinesfalls als struktureller Ersatz für unzureichen-
104 Vgl. analog § 32 Abs. 3 des Strafrechtsbezogenen
Unterbringungsgesetzes NRW.
105 Arloth/Krä, StVollzG Kommentar, 2021, 5. Auflage, § 89
StVollzG, Rn. 1: „Die Einzelhaft als unausgesetzte
Absonderung ist zu verstehen als dauernde vollständige Isolierung
von allen Mitgefangenen während des gesamten Tagesablaufs
über mehr als 24 Stunden“.
106 Vgl. Haney, 2020, „The Science of solitary: Expanding the
harmfulness narrative “, S. 247.
107 Ebenda, S. 253 f.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050– 41 –
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de psychiatrische Behandlungskapazitäten
herangezogen werden. Ein derartiges Vorgehen
würde dem Grundsatz der Gleichwertigkeit der
Gesundheitsversorgung sowie den
menschenrechtlichen Mindeststandards widersprechen.108
Besondere Sicherungsmaßnahmen sind auch
dann unzulässig, wenn lediglich eine
psychiatrische Diagnostik erfolgt, ohne dass eine darauf
abgestimmte medizinische und therapeutische
Behandlung angeboten wird.109
Im Rahmen der Besuche im Jahr 2024 wurde
bereits dokumentiert, dass psychisch auffällige
und/oder erkrankte Gefangene in allen
Justizvollzugsanstalten in besonders gesicherten
Hafträumen oder in Absonderung untergebracht wurden,
teilweise über einen Zeitraum von mehreren
Wochen.110 Auch die Besuche im Jahr 2025
bestätigten diese Erkenntnis.111
Die häufigsten Begründungen der
beobachteten Unterbringungen waren „psychische
Auffälligkeiten“, „Eigen- und/oder Fremdgefährdung“
sowie „Suizidalität“, wobei zu beachten ist, dass
einige dieser Gründe gleichzeitig vorlagen.
In den Justizvollzugsanstalten Bernau (Bayern)
und Tonna (Thüringen) wurden
Unterbringungen von psychisch auffälligen Gefangenen in
einem besonders gesicherten Haftraum mit einer
Dauer von jeweils 31 und 39 Tagen verzeichnet. In
beiden Fällen wurde gegenüber der Nationalen
Stelle angegeben, die lange Dauer sei
überwiegend darauf zurückzuführen gewesen, dass
Verlegungen in stationäre Behandlungseinrichtungen
gescheitert seien, weil das zuständige JVK den
Betroffenen nicht übernommen,112 bzw. die
zuständige stationäre Einrichtung über keine freien
Kapazitäten verfügt habe.113
Bei dem Besuch der JVA Fuhlsbüttel
(Hamburg) wurde festgestellt, dass auf der
dortigen Arrest- und Sicherungsstation Gefangene
mit psychischen Auffälligkeiten teilweise bis zu
23 Stunden täglich in ihren Hafträumen
eingeschlossen wurden. Nach Angaben der dortigen
108 CPT/Inf(93)12-part, Rn. 31. Darüber hinaus besitzen alle
Gefangenen einen Anspruch auf Heilbehandlung: Nach Art.
56 Abs. 1 StVollzG ist für ihre „körperliche und geistige
Gesundheit […] zu sorgen“.
109 Vgl. EGMR, Urteil vom 10.04.2013, Claes ./. Belgien,
Individualbeschwerde Nr. 43418/09, Rn. 95.
110 Jahresbericht 2024 der Nationalen Stelle, S. 34, 38 f.
111 Siehe Themenbereich 2.
112 Dies war in der besuchten JVA Tonna (Thüringen) der Fall.
113 Dies war in der besuchten JVA Bernau (Bayern) der Fall.
Anstaltsleitung würden diese Gefangenen im
Rahmen regelmäßiger psychiatrischer
Sprechstunden zwar vorrangig behandelt; gleichwohl
bestehen bei der Nationalen Stelle erhebliche
Zweifel, ob unter den stark isolierenden
Unterbringungsbedingungen auf der Arrest- und
Sicherungsstation eine fachgerechte und nachhaltige
psychiatrische Versorgung gewährleistet werden
kann. Ein 23-stündiger Einschluss bei
gleichzeitiger sozialer Isolation birgt ein erhebliches Risiko
der Verschlechterung psychischer
Erkrankungen.114
Vor dem Hintergrund der geschilderten
Situationen wird auf die Regel 109 Abs. 1 der Nelson-
Mandela-Regeln hingewiesen, wonach Personen
mit schweren, diagnostizierten psychischen
Erkrankungen oder Behinderungen, deren Zustand
sich durch den Verbleib in einer
Justizvollzugsanstalt verschlechtern würde, nicht in solchen
Einrichtungen untergebracht werden dürfen.
Zudem ist fraglich, ob Gefangene mit
psychischen Auffälligkeiten oder Erkrankungen
während der Unterbringung in besonders gesicherten
Hafträumen oder in Absonderung durchgehend
von den hierfür erforderlichen Fachkräften
aufgesucht werden, um akute Krisen sachgerecht zu
behandeln. Die Nationale Stelle betont in diesem
Zusammenhang, dass nicht allein die bloße
Anwesenheit einer qualifizierten Fachkraft zu
dokumentieren ist. Vielmehr bedarf es einer
nachvollziehbaren und differenzierten Dokumentation
der konkret ergriffenen therapeutischen und
medizinischen Maßnahmen im Rahmen der
Visite.115 Nur so lässt sich verlässlich überprüfen, ob
die Unterbringung in Isolation tatsächlich mit
einer fachgerechten und angemessenen
psychiatrischen bzw. medizinischen Versorgung
einhergeht.
Justizvollzugskrankenhäuser und
Justizvollzugsanstalten mit psychiatrischen Abteilungen
müssen sicherstellen, dass innerhalb der
psychiatrischen Bereiche vorrangig therapeutisch
begleitete und möglichst wenig eingriffsintensive
Unterbringungs- und Behandlungsformen ange-
114 Groß/Endres in Endres/Suhling, Behandlung im
Strafvollzug, 2023, S. 407: „Eine durch disziplinarische
Absonderungen bewirkte vorübergehende Reizdeprivation kann bei
psychisch labilen Gefangenen zur Verschlimmerung
fortbestehender Störungsbilder, wie Suizidalität oder psychotischen
Symptomen führen“.
115 Vgl. Abschlussbericht der Bayerischen bgH-Kommission,
S. 134.
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wendet werden, bevor besondere
Sicherungsmaßnahmen angeordnet werden.
Es ist besonders kritisch zu bewerten, dass
auch in Justizvollzugsanstalten mit eigenen
psychiatrischen Abteilungen sowie in
Justizvollzugskrankenhäusern – etwa in den
Justizvollzugsanstalten Straubing (Bayern) und
Oldenburg (Niedersachsen) sowie dem JVK Wittlich
(Rheinland-Pfalz) – lange Unterbringungen
psychisch auffälliger und/oder erkrankter
Gefangener im besonders gesicherten Haftraum
festgestellt wurden.116 In der JVA Straubing wurden
im Zeitraum vom 1. Januar 2024 bis zum Besuch
im Mai 2025 insgesamt 188 Unterbringungen im
besonders gesicherten Haftraum mit einer
Dauer von bis zu 23 Tagen dokumentiert, womit diese
Sicherungsmaßnahme überdurchschnittlich
häufig angeordnet wurde. Aus den Dokumentationen
der Justizvollzugsanstalten Straubing und
Oldenburg gingen zudem unausgesetzte
Absonderungen117 von Gefangenen mit Dauern von mehreren
Jahren hervor. Ein bloßes Verwahren dieser
Personen ist nicht hinnehmbar.
Gerade in Justizvollzugsanstalten mit
psychiatrischen Abteilungen sowie
Justizvollzugskrankenhäusern ist davon auszugehen, dass im
Vergleich zu Anstalten ohne entsprechende
Strukturen deutlich erweiterte psychiatrische,
therapeutische und betreuende
Behandlungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen sollten.
Vor diesem Hintergrund müssen dort
grundsätzlich Alternativen zu langandauernden
Absonderungsmaßnahmen bestehen, etwa in Form
von therapeutisch begleiteten Unterbringungen,
intensiv betreuten Settings oder abgestuften
Sicherungsmaßnahmen innerhalb psychiatrischer
Behandlungsbereiche.
Dass dennoch über lange Zeiträume hinweg
auf Unterbringungen in besonders gesicherten
Hafträumen und auf fortdauernde
Absonderungen zurückgegriffen wird, legt nahe, dass
vorhandene Behandlungsmöglichkeiten entweder nicht
konsequent ausgeschöpft oder strukturell
unzureichend ausgestaltet sind. Dies ist besonders
gravierend, da in diesen Einrichtungen
entsprechende Maßnahmen nicht mit fehlenden exter-
116 23 Tage in der JVA Straubing, 22 Tage in der JVA Oldenburg,
19 Tage im JVK Wittlich.
117 § 89 Abs. 1 StVollzG; Arloth/Krä, StVollzG Kommentar,
2021, 5. Auflage, § 89 StVollzG, Rn. 1.
nen Behandlungsoptionen erklärt werden
können, sondern trotz vorhandener psychiatrischer
Infrastruktur ergriffen wurden.
Umgang mit akuter Suizidalität
Angesichts der räumlichen und sozialen
Rahmenbedingungen einer Unterbringung im
besonders gesicherten Haftraum – namentlich der
Isolierung, der stark eingeschränkten Umgebung
und des fehlenden sozialen Kontakts118 – ist diese
Maßnahme grundsätzlich ungeeignet, suizidalen
Krisen wirksam zu begegnen.119 Wird sie dennoch
aufgrund (akuter) Suizidgefahr angeordnet, ist
nachvollziehbar darzulegen, weshalb diese
Maßnahme – im Unterschied zu weniger
eingriffsintensiven Alternativen – besser geeignet sein soll,
der Suizidgefahr entgegenzuwirken.120
Bei der Einsicht in die Dokumentationen
wurde erneut ersichtlich, dass die (akute) Suizidalität
bzw. Eigengefährdung vielfach als Begründung
für Unterbringungen im besonders gesicherten
Haftraum angeführt wird.
Die Unterbringung im besonders gesicherten
Haftraum bei (akuter) Suizidalität ist
problematisch, da sie regelmäßig mit weitreichender
Isolation, Reizarmut sowie dem Entzug
persönlicher Gegenstände einhergeht. Sie ist somit
grundsätzlich nicht geeignet, suizidalen Krisen
entgegenzuwirken. Stattdessen sind
suizidgefährdeten Gefangenen unverzüglich adäquate
Behandlungsmaßnahmen zukommen zu lassen.
Anstelle der Unterbringung im besonders
gesicherten Haftraum sind mildere
Unterbringungsformen vorzusehen, wie besondere Schutzräume
oder Hafträume, die speziell für die
Suizidprävention ausgestattet sind.
In diesem Zusammenhang verweist die
Nationale Stelle regelmäßig auf das Konzeptpapier
zum Suizidpräventionsraum der JVA mit JVK
Leipzig (Sachsen). Ziel des Raumkonzepts ist
„die Schaffung eines positiven Klimas zur
Behandlung von Suizidalität sowie der Ermögli-
118 Siehe Kubink/Henningsmeier, FS 2020/4, S. 268: „Die
Unterbringung im bgH steigert psychische Gefahren der
ohnehin vorbelasteten Inhaftierten. Durch die totale Isolation
werden emotionale Probleme, Stress, Hilflosigkeit und
Einsamkeit verstärkt. Suizidale Gedanken erfahren dort ihre
Bestätigung und Verstärkung“.
119 Vgl. Abschlussbericht der Bayerischen bgH-Kommission,
S. 68.
120 In Rheinland-Pfalz ist dies für den Justizvollzug durch
einen Erlass verbindlich geregelt.
Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/7050– 43 –
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chung einer angstfreien Äußerung von
suizidalen Zuständen. Durch die bauliche Gestaltung
dieses Raums sollen optimale
Kontrollmöglichkeiten durch die Bediensteten und gleichzeitig
eine entspannte Unterbringungsmöglichkeit für
den akut suizidgefährdeten Gefangenen
sichergestellt werden.“ Die Berliner Senatsverwaltung
für Justiz und Verbraucherschutz berichtete, dass
ein entsprechender Suizidpräventionsraum in
der JVA Moabit eingerichtet wurde. Eine
Ausweitung auf sämtliche Justizvollzugsanstalten des
Landes Berlin ist auch gesetzlich vorgesehen. In
der JVA Weiterstadt (Hessen) existieren bereits
sogenannte Deeskalationsräume, die in ihrem
Konzept den Suizidpräventionsräumen sehr
ähnlich sind.121
Die Nationale Stelle spricht sich
nachdrücklich dafür aus, Suizidpräventionsräume in den
Justizvollzugsanstalten aller Bundesländer
einzurichten.122
1.5 – Ausblick
Im Jahr 2026 soll das Schwerpunktthema der
psychiatrischen Versorgung im Justizvollzug
vertieft aufgegriffen werden. Ziel ist es, bestehende
Versorgungslücken systematisch zu
identifizieren und darauf aufbauend weitere Empfehlungen
zur Verbesserung der psychiatrischen Betreuung
im Justizvollzug zu entwickeln. Hierfür ist
vorgesehen, sämtliche seit ihrer Gründung von der
Nationalen Stelle bislang noch nicht besuchten
Anstalten aufzusuchen, um ein umfassenderes und
zugleich besser vergleichbares Gesamtbild der
psychiatrischen Versorgung im deutschen
Justizvollzug zu gewinnen.
121 Laut den Angaben des HMdJ verfügt die JVA Weiterstadt
seit Februar 2025 über einen Deeskalationsraum, der der
Stabilisierung von Gefangenen bei emotionalen Überreaktionen,
Konflikten oder akuten psychischen Krisen dient. Ein
weiterer besonders gesicherter Haftraum würde derzeit zu diesem
Zweck umgestaltet, um die Kapazitäten zu erweitern. Eine
Unterbringung sei jedoch nicht für alle suizidgefährdeten
Gefangenen geeignet, da jeder Fall eine individuelle
Gefährdungsprüfung erfordern würde.
122 In diesem Sinne, vgl. Abschlussbericht der Bayerischen
bgH-Kommission, S. 13.
2 – Feststellungen und
Empfehlungen zu
besonderen
Sicherungsmaßnahmen
Im Folgenden wird näher auf die
Empfehlungen zu besonderen Sicherungsmaßnahmen im
Bereich des Justizvollzugs eingegangen. Der
Fokus liegt dabei auf den Empfehlungen, die auf den
im Jahr 2025 gewonnenen Erkenntnissen aus
Besuchen von Justizvollzugs- und Jugendanstalten
sowie Justizvollzugskrankenhäusern beruhen.
2.1 – Absonderung
Als Absonderung wird die vollständige
Isolierung von allen Mitgefangenen verstanden.123 Wird
eine solche Maßnahme über mehr als 24 Stunden
vollzogen, handelt es sich um eine unausgesetzte
Absonderung (Einzelhaft),124 die nur dann
durchgeführt werden darf, wenn sie unerlässlich ist, d.h.
wenn sie nicht durch andere mildere Mittel
ersetzt werden kann, zu welchen eine angemessene
psychiatrische Versorgung zählen sollte.125
Eine unausgesetzte Absonderung übersteigt in
ihrer Eingriffsintensität die als Strafe verhängte
Freiheitsentziehung erheblich und geht mit einer
außerordentlichen Belastung für die betroffenen
Gefangenen einher.126 In der Regel haben diese
lediglich die Möglichkeit, täglich einen
einstündigen Hofgang zu absolvieren, während sie die
restlichen 23 Stunden in ihren Haft- bzw. in
Absonderungsräumen verbringen müssen. Der CPT
betont, dass eine solche Vollzugsform schädliche
Auswirkungen auf die psychische und somatische
Gesundheit der betroffenen Personen haben und
unter bestimmten Umständen eine
unmenschliche und erniedrigende Behandlung darstellen
kann.127
123 Arloth/Krä, StVollzG Kommentar, 2021, 5. Auflage, § 88
StVollzG.
124 § 89 Abs. 1 StVollzG; Arloth/Krä, StVollzG Kommentar,
2021, 5. Auflage, § 89 StVollzG, Rn. 1.
125 Arloth/Krä, StVollzG Kommentar, 2021, 5. Auflage, § 89
StVollzG, Rn. 2.
126 Vgl. bereits Jahresbericht 2010/2011 der Nationalen Stelle;
siehe auch Feest/Lesting/Lindemann, St
Anzeige gekürzt – vollständiger Text im Original.
Relationen
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