Gutachten zu Forschung, Innovation und technologischer Leistungsfähigkeit Deutschlands 2025

Gutachten zu Forschung, Innovation und technologischer Leistungsfähigkeit Deutschlands 2025 [Deutscher Bundestag Drucksache 21/1080 21. Wahlperiode 30.07.2025 Unterrichtung durch die Bundesregierung Gutachten zu Forschung, Innovation und technologischer Leistungsfähigkeit Deutschlands 2025* * Zugeleitet mit Schreiben des Bundesministeriums für Forschung, Technologie und Raumfahrt vom 29. Juli 2025 gemäß Beschluss vom 22. Juni 2006 (Bundestagsdrucksache 16/1705). GUTACHTEN 2025 GUTACHTEN ZU FORSCHUNG, INNOVATION UND TECHNOLOGISCHER LEISTUNGSFÄHIGKEIT DEUTSCHLANDS EXPERTENKOMMISSION FORSCHUNG UND INNOVATION Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 3 – 4 EFI GUTACHTEN 2025 Unser Dank gilt Dr. Britta Ammermüller, Eric Arndt, Daniel Behrendt, Dr. Heike Belitz, Dr. Christian Binz, Christopher Briem, Prof. Dr. Tommaso Calarco, Dr. Jano Costard, Prof. Sabina Deitrick, Ph.D., Henning R. Deters, Dr. Friedrich Dornbusch, Jay Douglass, PD Dr. Birte Fähnrich, Prof. Dr. Oliver Falck, Prof. Bernd Fitzenberger, Ph.D., Bill Flanagan, Dr. Michael Förtsch, Prof. Erica R.H. Fuchs, Ph.D., Prof. Dr. Dr. h.c. Clemens Fuest, Prof. Dr. Erik Gawel, Gian Gentile, Cody Gill, Dr. Michael A. Glass, Dr. Nils Grashof, Mike Harding, Dr. Alexander Heinrich, Dr. Martin Hellfeier, Dr. Sven Hendricks, Dr. Tobias Hoffmann, Eric Hough, Prof. Dr. Karl Jansen, Dr. Markus Janser, Prof. Dr. Henning Kagermann, Dr. Mathis Keller, Prof. Dr. Bernd Klauer, Dr. Gerhard Kussel, Caitlin Lee, Ph.D., Philip Lehman, Ph.D., Dr. Georg Licht, Christian Manders, M. Wade Markel, Ph.D., Christopher Martin, Dr. Britta Matthes, Rachel Mauer, Prof. Theresa Mayer, Ph.D., Dr. Wolf Merkel, Prof. Dr. Steffen Müller, Dr. Rainer Müssner, Prof. Dr. Annekatrin Niebuhr, Prof. Dr. André Niemann, Dr. Johannes Otterbach, PD Dr. Anne Otto, Paul Overby, Bill Peduto, Dr. Heike Prasse, Ryan Pulley, Prof. Dr. Till Requate, Luisa Rölke, Nelli Schiebeler, Prof. Dr. Torsten Schmidt, Dr. Jochen Schneider, Dr. Christoph Schulte, Dr. Bjoern Schulte, Dr. Georg Schütte, Beth Schwanke, Sally Sleeper, Ph.D., Dr. Nicolas Spethmann, Prof. Dr. Michael Stelter, Dr. Nataliya Stupak, Florian Süssenguth, PD Dr. Mirko Titze, Prof. Dr. Bernhard Truffer, Dr. Dirk Waider, Dr. Petra Wolff, Prof. Dr. Christof Wunderlich, deren Expertise mit in das diesjährige Gutachten eingeflossen ist. Ferner danken wir allen Expertinnen und Experten, die an der Erstellung der Studien zum deutschen Innovationssystem mitgewirkt haben. Die Expertenkommission weist darauf hin, dass die im Gutachten dargelegten Positionen nicht notwendigerweise die Meinungen der oben genannten Personen wiedergeben. Drucksache 21/1080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 4 – 5 EFI GUTACHTEN 2025 Mitglieder der Expertenkommission Forschung und Innovation (EFI) Prof. Dr. Irene Bertschek (stellvertretende Vorsitzende) ZEW – Leibniz-Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung GmbH Mannheim, Forschungsbereich Digitale Ökonomie, und Justus- Liebig-Universität Gießen, Fachbereich Wirtschaftswissenschaften, Professur für Ökonomie der Digitalisierung Prof. Dr. Guido Bünstorf Universität Kassel, Fachbereich Wirtschaftswissenschaften, Fachgebiet Wirtschaftspolitik, Innovation und Entrepreneurship, und International Center for Higher Education Research (INCHER) Prof. Dr. Uwe Cantner (Vorsitzender) Friedrich-Schiller-Universität Jena, Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät, Lehrstuhl für Volkswirtschaftslehre/Mikroökonomik, und University of Southern Denmark, Odense, Department of Marketing and Management Prof. Dr. Carolin Häussler Universität Passau, Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät, Lehrstuhl für Organisation, Technologiemanagement und Entrepreneurship Prof. Dr. Dr. h.c. Christoph M. Schmidt RWI – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung e.V. und Lehrstuhl für Wirtschaftspolitik und Angewandte Ökonometrie an der Fakultät für Wirtschaftswissenschaft der Ruhr-Universität Bochum Prof. Dr. Dr. h.c. Friederike Welter Institut für Mittelstandsforschung (IfM) Bonn und Universität Siegen, Fakultät III Wirtschaftswissenschaften, Wirtschaftsinformatik und Wirtschaftsrecht, Professur für Betriebswirtschaftslehre, insbesondere Management von kleinen und mittleren Unternehmen und Entrepreneurship Dieses Gutachten beruht auch auf der sachkundigen und engagierten Arbeit der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der EFI-Geschäftsstelle sowie der Kommissionsmitglieder. Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der EFI-Geschäftsstelle Christine Beyer Dr. Helge Dauchert Dr. Lea Eilers Tobias Hädrich Dr. Friederike Heiny Dr. Petra Meurer Antje Michna Dr. Christoph Oslislo Dr. Johannes Stiller Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Kommissionsmitglieder Dr. Siegrun Brink Institut für Mittelstandsforschung (IfM) Bonn Lukas Dreier Friedrich-Schiller-Universität Jena, Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät, Lehrstuhl für Volkswirtschaftslehre/Mikroökonomik Dr. Daniel Erdsiek ZEW – Leibniz-Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung GmbH Mannheim, Forschungsbereich Digitale Ökonomie Florian Neubauer, Ph.D. RWI – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung e.V. Robin Nowak Universität Passau, Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät, Lehrstuhl für Organisation, Technologiemanagement und Entrepreneurship Dr. Markus Rieger-Fels Institut für Mittelstandsforschung (IfM) Bonn Maria Theißen Universität Kassel, Fachbereich Wirtschaftswissenschaften, Fachgebiet Wirtschaftspolitik, Innovation und Entrepreneurship, und International Center for Higher Education Research (INCHER) Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 5 – 7 EFI GUTACHTEN 2025 Inhaltsverzeichnis Vorwort 9 Kurzfassung 12 AKTUELLE ENTWICKLUNGEN UND HERAUSFORDERUNGEN A 0 Standortbestimmung: wirtschaftliche Entwicklung schwach und F&I-System unter Druck 20 A 1 20. Legislaturperiode: F&I-Politik vom proklamierten „Deutschland-Tempo“ weit entfernt 24 A 2 21. Legislaturperiode: F&I-Politik schlagkräftiger machen 27 A 3 Industriepolitik 37 KERNTHEMEN 2025 B 1 Transformativer Strukturwandel durch Digitalisierung und Dekarbonisierung 50 B 2 Quantentechnologien 78 B 3 Innovationen in der Wasserwirtschaft 100 A B Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 7 – 8 EFI GUTACHTEN 2025 VERZEICHNISSE C 1 Verzeichnis der Abbildungen, Tabellen und Boxen 121 C 2 Abkürzungsverzeichnis 123 C 3 Glossar 126 C 4 Aktuelle Studien zum deutschen Innovationssystem 132 C 5 Literaturverzeichnis 133 C 6 Endnotenverzeichnis 138 C 7 F&I-Dashboard 161 C Drucksache 21/1080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 8 – 9 EFI GUTACHTEN 2025 VORWORT Vorwort Dieses Jahresgutachten nimmt mit seiner Übergabe an die scheidende Bundesregierung den Weg in die Öffentlichkeit und soll für die anstehenden Koalitionsverhandlungen Impulse setzen. Es geht um viel. Es gilt, eine neue Regierung zu bilden, der es gelingt, Vertrauen in die Politik zurückzugewinnen, Unsicherheiten für Wirtschaft und Gesellschaft zu verringern und erfolgversprechende Perspektiven zu entwickeln. Der Weg aus der wirtschaftlichen Rezession muss gefunden und beschritten werden. Dafür ist die Forschungs- und Innovationspolitik (F&I-Politik) dringend weiterzuentwickeln. Insbesondere sollten Maßnahmen auf die transformative Erneuerung in der Industrie und bei den Dienstleistungen, auf Reformen im Bildungs- und Hochschulbereich, auf die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung und auf die Ertüchtigung wichtiger Infrastrukturen ausgerichtet werden. Auf diese Weise können sich die deutsche Wirtschaft und Gesellschaft in den laufenden Transformationsprozessen gut positionieren und ausreichend Innovationskraft entwickeln, um sich den Herausforderungen im internationalen Innovations- und Technologiewettbewerb erfolgreich zu stellen. Die Expertenkommission möchte mit ihrem Jahresgutachten 2025 zur Lösung der benannten Herausforderungen aus innovationsökonomischer und F&I- politischer Sicht beitragen. Am Anfang des Gutachtens steht eine Einordung der wirtschaftlichen Lage und der Leistungsfähigkeit des deutschen F&I-Systems. Eine neue, beherzte und ausgewogene F&I-Politik wird benötigt, um das F&I- System zu stärken. Es soll die deutschen Unternehmen und Forschungseinrichtungen darin unterstützen, ihre Forschungs- und Innovationskraft auszubauen, um so wieder an internationaler Wettbewerbsfähigkeit zu gewinnen. Eine Bewertung der F&I-Politik der 20. Legislaturperiode zeigt, dass die Politik diesem Anspruch in den vergangenen Jahren nicht genügte. Sie hat sich trotz richtiger Zielsetzungen in vielerlei Hinsicht verzettelt und die notwendige Konsequenz bei der Umsetzung ihrer Ziele vermissen lassen. Vor diesem Hintergrund schlägt die Expertenkommission Maßnahmen vor, mit denen die Bundesregierung der 21. Legislaturperiode die genannten Probleme bewältigen kann. Ein besonderes Augenmerk gilt dabei der Industriepolitik, deren Möglichkeiten und Grenzen die Expertenkommission aufzeigt. Im Anschluss an diese Gesamtbetrachtung des deutschen F&I-Systems richtet die Expertenkommission mit ihren Schwerpunktkapiteln den Blick auf konkrete Problemstellungen. Die Analyse des transformativen Strukturwandels im Zuge der Digitalisierung und der Dekarbonisierung zeigt auf, wie unterschiedlich diese beiden Entwicklungen ablaufen und welche Art der F&I- politischen Begleitung jeweils erforderlich ist. Mit den Quantentechnologien wird Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 9 – ein Bereich vorgestellt, in dem Deutschland heute eine international starke Position in der Forschung einnimmt. Diese Position gilt es nicht zu verspielen; gezielte F&I-politische Maßnahmen können dabei helfen. Wie es bei der Expertenkommission bereits Tradition ist, nimmt sie sich in ihrem Gutachten auch Themen an, die nicht im Fokus der aktuellen F&I- Politik stehen. In diesem Jahr ist es das Thema Wasser. Innovationsaktivitäten und geschickt gesetzte Rahmenbedingungen in der Wasserwirtschaft können helfen, trotz der durch den Klimawandel verursachten hohen Volatilitäten beim Wasserdargebot eine sichere Versorgung mit sauberem Wasser zu gewährleisten. Berlin, 26. Februar 2025 Prof. Dr. Irene Bertschek (stv. Vorsitzende) Prof. Dr. Uwe Cantner (Vorsitzender) Prof. Dr. Guido Bünstorf Prof. Dr. Carolin Häussler Prof. Dr. Dr. h.c. Christoph M. Schmidt Prof. Dr. Dr. h.c. Friederike Welter Drucksache 21/1080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 10 – KURZFASSUNG Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 11 – 12 EFI GUTACHTEN 2025 Kurzfassung A Aktuelle Entwicklungen und Herausforderungen A 0 Standortbestimmung: wirtschaftliche Entwicklung schwach und F&I-System unter Druck Die wirtschaftliche Entwicklung Deutschlands ist besorgniserregend. Bei der Wachstumsdynamik sowie bei Forschung und Innovation (F&I) liegt Deutschland meist weit hinter den führenden großen Industrienationen China, Japan, Südkorea und USA und unter dem EU-Durchschnitt. Die akute konjunkturelle Schwäche geht mit einer tiefgreifenden strukturellen Schwäche einher. Unter anderem stehen den Auswirkungen, die durch Digitalisierung und Dekarbonisierung induziert werden, in unzureichendem Maße Innovationen und neue Geschäftsmodelle gegenüber, die wirtschaftliche Dynamik und neue Arbeitsplätze mit sich bringen könnten. Aus wirtschaftspolitischer Sicht sind daher keine Konjunkturprogramme herkömmlicher Art angezeigt. Vielmehr muss es vor allem darum gehen, den Strukturwandel für einen Neuaufbruch zu nutzen. Mit einem gut aufgestellten, sich international in der Spitzengruppe einsortierenden F&I-System könnte Deutschland eine neue Wachstumsdynamik entfachen. Mit der sich daraus ergebenden ökonomischen Stärke würden sich auch die Chancen deutlich verbessern, die anstehenden großen Transformationen bei Digitalisierung und Dekarbonisierung zu bewältigen und die technologische und ökonomische Souveränität Deutschlands und Europas zu sichern. Aus diesem Grund sollte die künftige Bundesregierung in ihrer Strategie für die F&I- Politik neben verschiedenen Schwerpunktbereichen das gesamte F&I-System und dessen Leistungsfähigkeit verstärkt in den Blick nehmen. A 1 20. Legislaturperiode: F&I-Politik vom proklamierten „Deutschland-Tempo“ weit entfernt Die Bundesregierung der 20. Legislaturperiode hat sich angesichts der großen gesellschaftlichen Herausforderungen zu dem Ziel bekannt, die Transformation von Wirtschaft und Gesellschaft durch Digitalisierung und Dekarbonisierung voranzutreiben. Dabei ließ sie keinen Zweifel daran, dass Forschung und Innovation (F&I) und insbesondere eine Neuausrichtung der deutschen F&I-Politik für die Erreichung dieser Ziele von zentraler Bedeutung sind. Drucksache 21/1080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 12 – 13 EFI GUTACHTEN 2025 KURZFASSUNG Die Umsetzung einer solchen neu ausgerichteten F&I-Politik wurde allerdings durch ein zentrales Defizit gehemmt: Langsamkeit. Diese Langsamkeit resultiert gleichermaßen aus Priorisierungs- und Koordinierungsdefiziten sowie aus Umsetzungsdefiziten. Somit ist die F&I-Politik der Bundesregierung von dem von ihr selbst proklamierten „Deutschland-Tempo“ weit entfernt. Viele der im Koalitionsvertrag angekündigten F&I-politischen Vorhaben wurden nicht umgesetzt. Zudem gelang es der Bundesregierung nicht, den Ausbau der Infrastrukturen für die Transformation wesentlich voranzubringen und die regulatorischen Hemmnisse für Innovationen in ausreichendem Umfang abzubauen. Die Expertenkommission kommt abschließend zu dem ernüchternden Fazit, dass es der Bundesregierung trotz ihrer hohen F&I-politischen Ambitionen nicht gelungen ist, eine für die Transformationen notwendige Innovationsdynamik zu entfachen. A 2 21. Legislaturperiode: F&I-Politik schlagkräftiger machen Ein leistungsfähiges F&I-System ist ein wesentlicher Faktor für die internationale Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen, für die Transformation hin zu einer umweltverträglichen Wirtschaftsweise, für die Souveränität bei Schlüssel- und Zukunftstechnologien und für die digitale Transformation. Das deutsche F&I-System genügt diesen Ansprüchen gegenwärtig in nur unzureichender Weise. Daher ist die F&I-Politik gefordert, Maßnahmen zur Stärkung dieses Systems zu ergreifen. In den vergangenen Jahren hat sich die F&I-Politik dieser Aufgabe zwar schon angenommen, an vielen Stellen mangelt es jedoch an Durchschlagskraft. Wie kann sich das in der kommenden Legislaturperiode ändern? Die Expertenkommission sieht es als erforderlich an, den Politikansatz der Neuen Missionsorientierung weiterzuentwickeln, adäquate Governance-Strukturen der F&I-Politik zu etablieren, die Effektivität und Effizienz von Politikmaßnahmen verstärkt in den Blick zu nehmen sowie Rahmenbedingungen innovationsförderlicher zu gestalten. A 3 Industriepolitik Die Industriepolitik erfährt seit einigen Jahren eine Renaissance. Industriepolitische Maßnahmen werden vor allem ergriffen, um Nachhaltigkeit zu fördern, die Wettbewerbsfähigkeit deutscher und europäischer Unternehmen zu stärken und die technologische und ökonomische Souveränität zu gewährleisten. Da ihr Einsatz mit Risiken verbunden ist, sollten folgende Aspekte berücksichtigt werden: Industriepolitische Maßnahmen sollten nicht ergriffen werden, um Unzulänglichkeiten in anderen Politikfeldern zu kompensieren. Sie können innovationsfreundliche ordnungspolitische sowie institutionelle Rahmenbedingungen nicht ersetzen, sondern lediglich ergänzen. Wenn flankierend zu horizontalen auch vertikale Maßnahmen der Industriepolitik zum Einsatz kommen, sollten sie primär auf potenziell wachstumsstarke Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 13 – 14 EFI GUTACHTEN 2025 und forschungsintensive Branchen ausgerichtet werden, um langfristig erfolgreich zu sein und Spillover-Effekte zu erzeugen. Maßnahmen der vertikalen Industriepolitik sollten lediglich eine katalytische Funktion erfüllen und Unternehmen nicht dauerhaft unterstützen. Ähnlich wie bei der Neuen Missionsorientierung geht es darum, eine Anstoßwirkung zu entfalten und danach die Förderung einzustellen. Gute Industriepolitik zeichnet sich dadurch aus, dass sie unternehmerisches Handeln fördert. Sie sollte primär die Entstehung und das Wachstum neuer Unternehmen ermöglichen und sich bei der Unterstützung etablierter Unternehmen weitgehend zurückhalten. B Kernthemen 2025 B 1 Transformativer Strukturwandel durch Digitalisierung und Dekarbonisierung In Transformationen sind Wirtschaftswachstum und Strukturwandel eng miteinander verknüpft. Aktuell stehen in Deutschland zwei Facetten des Strukturwandels im Mittelpunkt: Die Digitalisierung stärkt die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen; die Umstellung auf eine kohlenstoffneutrale Wirtschaft ist von zentraler Bedeutung für den Übergang hin zu einer umweltverträglichen Wirtschaftsweise. Die Analysen in diesem Kapitel deuten auf erhebliche Rückstände Deutschlands hin, neue digitale Produkte, Prozesse und Geschäftsideen zu entwickeln und umzusetzen. Ein Ausbau digitaler Infrastrukturen und bessere rechtliche Rahmenbedingungen für Datenzugang und -austausch können hier Abhilfe schaffen. Um noch offene Potenziale der Dekarbonisierung besser zu nutzen, gilt es, Klimaschutzmaßnahmen effizient auszugestalten und stärkere Anreize für Innovationen zu setzen. Statt bestehende Strukturen zu konservieren, sollte die Politik den mit Digitalisierung und Dekarbonisierung verbundenen transformativen Strukturwandel aktiv begleiten. Angesichts der hohen Anteile der Beschäftigten, die in Berufen mit hohem Digitalisierungspotenzial oder in umweltschädlichen Berufen großem Anpassungsdruck ausgesetzt sind, sollte sie dabei ein besonderes Augenmerk auf Maßnahmen zur Förderung der Arbeitsmarktmobilität und der Qualifizierung von Beschäftigten legen. Die Expertenkommission empfiehlt u.a. folgende Maßnahmen: — Um rechtzeitig Potenzial zur Schaffung neuer Beschäftigung aufzubauen, sollten Forschung und Innovation (F&I), Technologietransfer zwischen Drucksache 21/1080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 14 – 15 EFI GUTACHTEN 2025 KURZFASSUNG Wissenschaft und Wirtschaft sowie Unternehmensgründungen breit gefördert werden. — Das Glasfasernetz ist zentral für die Wettbewerbs- und Innovationsfähigkeit von Betrieben und sollte insbesondere in ländlichen Regionen zügig weiter ausgebaut werden. Darüber hinaus sollten die technischen und rechtlichen Voraussetzungen für einen optimalen Datenzugang und Datenverknüpfung geschaffen werden, um Chancen zur Digitalisierung zu eröffnen. — Die klimapolitischen Maßnahmen sollten effizient ausgestaltet werden, um Anreize für Unternehmen zu schaffen, umweltfreundliche Technologien zu entwickeln, insbesondere durch einen über alle Sektoren hinweg einheitlichen CO2-Preis. Klimaschutzverträge können innovative Produktionsverfahren unterstützen, wenn ausreichender Wettbewerb um die Förderung eine übermäßige staatliche Kostenbelastung zu vermeiden hilft. — Regionale Politikmaßnahmen sollten auf die Unterstützung des transformativen Strukturwandels ausgerichtet werden, beispielsweise durch ressortübergreifende Koordination der Maßnahmen sowie die Förderung von Innovationsökosystemen mittels Verbundprojekten. — Mobilität und Weiterbildung von Beschäftigten sollten gefördert werden. Dabei sollten die Förderinstrumente der Bundesagentur für Arbeit Beschäftigte in besonders durch Automatisierung oder Wegfall umweltschädlicher Tätigkeiten betroffenen Berufen künftig starker auf branchenfremde Übergange vorbereiten B 2 Quantentechnologien Neue Quantentechnologien bergen große Innovationspotenziale und gelten als zukünftige Schlüsseltechnologien. Das Quantencomputing verspricht eine deutliche Steigerung der Rechenleistung und könnte so die Lösung hochkomplexer Optimierungsprobleme erheblich beschleunigen oder erstmals überhaupt ermöglichen. Gleichzeitig wird dadurch der Schutz vor Cyberangriffen immer dringender, was die Entwicklung langfristig sicherer Verschlüsselungstechnologien erfordert – ein Bereich, in dem die Quantenkommunikation vielversprechende Ansätze bietet. Die Quantensensorik verbessert die Empfindlichkeit und Präzision von Messtechniken und bildgebenden Verfahren erheblich. Viele dieser neuen Quantentechnologien stehen noch am Anfang der Entwicklung. Deutschland befindet sich in einer starken Ausgangsposition, die es im Verbund mit den EU-Partnern zu sichern gilt. So kann erreicht werden, dass deutsche Unternehmen im globalen Wettbewerb mit den USA und China wettbewerbsfähig bleiben und Deutschland langfristig technologisch souverän sowie auf sicherheitspolitische Bedrohungen gut vorbereitet ist. Die Expertenkommission empfiehlt daher u.a. folgende Maßnahmen: — Mit einer nationalen Quantenstrategie sollte die Bundesregierung einen kohärenten Rahmen für die Weiterentwicklung von Quantentechnologien schaffen. Um langfristige Investitionen in laufende und zukunftsweisende Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 15 – 16 EFI GUTACHTEN 2025 Projekte zu begründen, sollte sie zeitnah ein ambitioniertes Folgekonzept für das 2026 auslaufende Handlungskonzept Quantentechnologien entwickeln und zügig in die Umsetzung bringen. — Der Aufbau eines F&I-Quantenökosystems sollte dabei konsequent europäisch gedacht werden. Unter anderem sollten nationale Kompetenzen und Anstrengungen im Quantencomputing europaweit gebündelt werden, um ein Quantencomputing „Made in Europe“ zu ermöglichen und Abhängigkeiten von außereuropäischen Großunternehmen mittel- und langfristig zu vermeiden. — Forschung und Entwicklung in den Quantentechnologien bedürfen gut vernetzter Akteure. Auf nationaler Ebene sollten daher die bestehenden regionalen F&I-Cluster ausgebaut und in eine nationale Strategie integriert werden. Dabei sollte die Vernetzung der Cluster untereinander aktiv unterstützt, Synergiepotenziale zwischen ziviler und militärischer FuE genutzt und einem breiten Kreis an Akteuren überregional ein niedrigschwelliger Zugang zur Forschungs- und Recheninfrastruktur ermöglicht werden. — Der Transfer von Erkenntnissen aus der grundlagen- und anwendungsorientierten Quantenforschung in innovative, marktfähige Produkte sollte durch staatliche Ankerkundenverträge, die Schaffung eines unterstützenden Umfelds für Quanten-Start-ups und Maßnahmen zur Stärkung des Risikokapitalmarktes aktiv gefördert werden. B 3 Innovationen in der Wasserwirtschaft Wasser dient Menschen, Tieren und Pflanzen als Lebensgrundlage. Obwohl Deutschland ein wasserreiches Land ist, kommt es aufgrund des Klimawandels in Zukunft häufiger regional und saisonal zu Wasserknappheiten, die Nutzungskonflikte unter und zwischen privaten, gewerblichen und landwirtschaftlichen Verbrauchern zur Folge haben. Außerdem müssen die Wasserinfrastrukturen an häufiger auftretende Extremwetterereignisse wie Trockenperioden oder Starkregen angepasst werden. Auch die Gewässerqualität wird beeinträchtigt infolge des Einsickerns von Düngemitteln und Pestiziden aus der Landwirtschaft in das Grundwasser und durch Medikamentenrückstände sowie Mikroplastik, die bislang nur unzureichend aus den Abwässern geklärt werden. Wasserwirtschaftliche Innovationen können helfen, diesen Herausforderungen zu begegnen. Im internationalen Vergleich zeigt sich Deutschland hier in einer starken Position. Die Adoption dieser Innovationen stößt jedoch in der heimischen Wasserwirtschaft auf zahlreiche Hemmnisse, die u.a. auf ihrer starken Fragmentierung, einer hohen Risikoaversion und einer starken Fokussierung auf die Einhaltung vorgegebener technischer Standards beruhen. Die Expertenkommission empfiehlt daher u.a. folgende Maßnahmen: — Die Expertenkommission unterstützt die in der Nationalen Wasserstrategie vorgesehene Erprobung innovativer Konzepte in Reallaboren. Dort sollten neben technischen Lösungen institutionelle Innovationen wie die Anpassung der Wasserentnahmerechte oder der Wasserhandel erprobt werden. Drucksache 21/1080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 16 – 17 EFI GUTACHTEN 2025 KURZFASSUNG — Für ein nachhaltiges Wassermanagement sind Daten zu den vergebenen Wasserrechten und den tatsächlichen Wasserentnahmen erforderlich. Die Erfassung in einem umfassenden und transparenten Wasserregister, wie in der nationalen Wasserstrategie angekündigt, ist zügig und in digitaler Form umzusetzen. — Die Wasserentnahmeentgelte müssen derart angepasst werden, dass sie die Knappheit von Wasser insbesondere in Zeiten längerer Trockenheit und damit die externen Kosten der Wasserentnahme berücksichtigen. — Die erweiterte Herstellerverantwortung der Industrie sollte schnell in nationales Recht überführt und umgesetzt werden. — Die Ausbringung von Pflanzenschutz- und Düngemitteln sollte nach dem Vorbild Dänemarks mit einer Abgabe belegt werden, damit die Verursacher die Schadstoffbelastung des Wassers verringern. — Um stärkere Anreize für die Adoption und Entwicklung von Neuerungen zu setzen, sollten Konzepte und Maßnahmen entworfen werden, die es für kleinere Versorgungseinheiten attraktiver machen, sich zu größeren Versorgungseinheiten zusammenzuschließen. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 17 – 19 A AKTUELLE ENTWICKLUNGEN UND HERAUS- FORDERUNGEN Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 19 – 20 EFI GUTACHTEN 2025 A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN A 0-1 Wirtschaftliche Entwicklung Deutschlands besorgniserregend Wachstumsdynamik gering Mit Beginn des Ukrainekriegs hat die Erholung der deutschen Volkswirtschaft von der Corona-Krise an Schwung verloren. Betrug das Wachstum des realen BIP im Jahr 2022 gegenüber dem Vorjahr noch 1,4 Prozent, so ist es in den beiden darauffolgenden Jahren nicht über eine Stagnation hinausgekommen.1 Bei der Wachstumsdynamik liegt Deutschland weit hinter den führenden großen Industrienationen (China, Japan, Südkorea und USA) und unter dem EU-Durchschnitt. Prognosen für die Jahre 2025 und 2026 gehen von einer leichten Erholung der deutschen Wirtschaft mit einem Wachstum von lediglich etwa 1,0 Prozent aus. Diese Wachstumsschwäche ist offenbar zu einem guten Teil nicht konjunkturell, sondern strukturell bedingt: Projektionen des Produktionspotenzials wurden in den vergangenen Jahren mehrmals nach unten korrigiert.2 Bruttoanlageinvestitionen sinkend Ein Blick auf die Entwicklung der Bruttoanlageinvestitionen zeigt, dass diese seit dem Jahr 2023 rückläufig sind. Für die Jahre 2025 und 2026 werden bestenfalls moderate positive Wachstumsraten erwartet.3 Einer DIHK-Umfrage4 aus dem Herbst 2024 zufolge plant jedes dritte Unternehmen, seine Investitionen im Jahr 2025 zurückzufahren; der Ifo-Geschäftsklimaindex5 fiel im Dezember 2024 auf den tiefsten Stand seit dem von der Corona- Krise geprägten Jahr 2020.6 Vieles deutet darauf hin, dass die für Deutschland so wichtigen Investitionen entweder gestoppt, verschoben oder ins Ausland verlagert werden. Exporte rückläufig Über lange Zeit war Deutschland die weltweit führende Exportnation. Dass es mittlerweile von China überholt wurde, ist aufgrund dessen schierer Größe nicht überraschend. Eine Verringerung des deutschen Welthandelsanteils sollte daher nicht zu Besorgnis führen, solange das Exportvolumen weiterhin steigt. Allerdings ging das Exportvolumen in den Jahren 2023 und 2024 zurück.7 Die Ursachen dafür sind vielfältig. Der Krieg in der Ukraine sowie viele weitere geopolitische Krisen haben sich auch negativ auf den internationalen Handel ausgewirkt. Dennoch muss die grundsätzliche Frage gestellt werden, ob deutsche Produkte und Technologien international noch wettbewerbsfähig sind. Im Jahr 2023 entfielen über 60 Prozent der deutschen Exporte auf die folgenden Bereiche: Kraftwagen und Kraftwagenteile (17,2 Prozent), Maschinen (14,3 Prozent), chemische Erzeugnisse (9,0 Prozent), Datenverarbeitungsgeräte, elektronische und optische Erzeugnisse (8,6 Prozent), pharmazeutische und ähnliche Erzeugnisse (7,2 Prozent) und elektrische Ausrüstungen (7,2 Prozent). Ein Blick auf die Automobilindustrie und insbesondere auf das Segment der PKW der Kompakt-Klasse8 zeigt, dass andere Volkswirtschaften bei Fahrzeugen mit nicht-fossilen Antriebsaggregaten mittlerweile das Ruder übernommen haben. Automobilunternehmen aus China und Südkorea sind hier genauso zu nennen wie solche aus den USA. Die Wettbewerbsfähigkeit deutscher Autobauer und ihrer Zulieferer steht auf dem Spiel. Diese Entwicklung ist besorgniserregend. Ähnlich verhält es sich in anderen Branchen, wenn auch aus anderen Gründen. So werden die energieintensiven Industrien wie Chemie und Metallerzeugung und -verarbeitung durch die hohen Energiekosten belastet. Ein weiterer Verlust an Wettbewerbsfähig- A 0 Standortbestimmung: wirtschaftliche Entwicklung schwach und F&I-System unter Druck Drucksache 21/1080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 20 – 21 EFI GUTACHTEN 2025 AKTUELLE ENTWICKLUNGEN — A 0 Standortbestimmung: wirtschaftliche Entwicklung schwach und F&I-System unter Druck A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN keit der deutschen Unternehmen ist zu befürchten und nährt die Sorge vor der „Deindustrialisierung Deutschlands“. Eine strukturelle Neuausrichtung in diesen Bereichen wird immer dringlicher. Unternehmensschließungen auch in forschungs- und wissensintensiven Bereichen zunehmend Die schlechte wirtschaftliche Lage schlägt sich zunehmend in Unternehmensschließungen nieder. Deren Anzahl ist in den vergangenen Jahren deutlich gestiegen: in Deutschland zwischen 2022 und 2023 (zwischen 2021 und 2022) um durchschnittlich 2,3 Prozent (0,3 Prozent) und im Verarbeitenden Gewerbe weit überdurchschnittlich um 8,7 Prozent (4,4 Prozent). Betrachtet man die forschungsintensiven Bereiche etwas genauer, so stellt man zwischen 2022 und 2023 (zwischen 2021 und 2022) folgende Zunahmen der Schließungsraten fest: forschungsintensives Verarbeitendes Gewerbe 12,3 Prozent (7,2 Prozent),9 Elektrotechnik und Maschinenbau 8,8 Prozent (17,9 Prozent), Chemie und pharmazeutische Industrie 6,8 Prozent (22,2 Prozent), technologieintensive Dienstleistungen 8,0 Prozent (2,7 Prozent) und Fahrzeugbau 4,9 Prozent (minus 4,0 Prozent).10 Umfassender Stellenabbau geplant Wenn nicht mit Schließungen, reagieren Unternehmen in Deutschland mit Entlassungen von Beschäftigten. Oft ist der Verlust von Marktanteilen dafür ein Grund. Als besonders betroffen erweisen sich die Automobil- und die Automobilzulieferbranche: Volkswagen plant einen Abbau von rund 10.000 Beschäftigten, Ford plant, etwa 2.900 11 und Audi 4.500 Stellen abzubauen; bei den Automobilzulieferern Continental und ZF Friedrichshafen ist ein Abbau von 13.000 respektive 14.000 Stellen vorgesehen. Doch sind auch Unternehmen in anderen Branchen gezwungen, Stellenabbau zu betreiben, wie Bayer und BASF in Chemie und Pharma, thyssenkrupp in der Stahlindustrie sowie Unternehmen im Maschinenbau, der Elektrotechnik und der Energiebranche.12 Arbeitsmarkt unter Belastungen Mit diesen Entwicklungen sind wenig optimistische Erwartungen für den Arbeitsmarkt verbunden. Nach den Jahren annähernder Vollbeschäftigung wird die Zahl der Erwerbstätigen künftig wohl eher ab- und die Zahl der Arbeitslosen zunehmen. Für 2025 und 2026 werden zwischen 2,7 und gut drei Millionen Arbeitslose prognostiziert.13 Selbst die demografische Alterung und der damit einhergehende Fachkräftemangel werden hier nur für wenig Linderung sorgen, denn es zeichnen sich mit Blick auf die neuen Anforderungen an die Kompetenzen der Beschäftigten schwer zu überbrückende Bildungs- und Qualifikationslücken ab. Zudem werden viele traditionelle Aufgaben durch digitale Technologien ersetzt, während gleichzeitig Ingenieurinnen und Ingenieure, IT-Expertinnen und -Experten sowie Handwerkerinnen und Handwerker fehlen.14 Konjunktur- und Strukturprobleme Hand in Hand Insgesamt zeichnen die obigen Indikatoren für Deutschland durchgehend das Bild einer geringen Entwicklungs- und Wachstumsdynamik. Die schwache Investitionsneigung lässt auf wenig Zuversicht der potenziellen Investoren sowie auf ein hohes Maß an Unsicherheit schließen. Stellenabbau und Unternehmensschließungen reflektieren, welche erheblichen Strukturveränderungen u. a. durch neue Technologien und Wettbewerber aus anderen Ländern ausgelöst werden. Das gilt nicht nur für die Automobilindustrie, sondern auch für andere Branchen wie Chemie, Maschinenbau, Elektroindustrie sowie verschiedene Dienstleistungsbranchen. Die akute konjunkturelle Schwäche geht mit einer tiefgreifenden strukturellen Schwäche einher. Unter anderem stehen den Auswirkungen, die durch Digitalisierung und Dekarbonisierung induziert werden, in unzureichendem Maße Innovationen und neue Geschäftsmodelle gegenüber, die wirtschaftliche Dynamik und neue Arbeitsplätze mit sich bringen könnten. Aus wirtschaftspolitischer Sicht sind daher Konjunkturprogramme herkömmlicher Art nicht angezeigt. Vielmehr muss es vor allem darum gehen, den Strukturwandel für einen Neuaufbruch zu nutzen. Zentrale Bedeutung kommt dabei der Forschungs- und Innovationspolitik (F&I-Politik) zu, deren Hauptaugenmerk den Innovationsaktivitäten im Speziellen und dem F&I-System im Allgemeinen gilt. A 0-2 Leistungsfähigkeit des deutschen F&I-Systems mit Luft nach oben Eine wesentliche Quelle der wirtschaftlichen Stärke und Dynamik Deutschlands liegt in seinem F&I- System. Dort werden die wissenschaftlichen Grund- Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 21 – 22 EFI GUTACHTEN 2025 A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN lagen für Innovationen gelegt und die Kompetenzen und Kenntnisse für eine erfolgreiche Innovationstätigkeit aufgebaut. Doch die Leistungsfähigkeit des deutschen F&I-Systems hat noch Luft nach oben. Wachstum der FuE-Ausgaben unter EU-Durchschnitt Ausgaben für Forschung und Entwicklung (FuE) bilden eine zentrale Grundlage für zukünftige Innovationserfolge. Ein Blick auf die Veränderung der Bruttoinlandsausgaben für FuE15 in verschiedenen Ländern zeigt, dass Deutschland zwischen 2019/2020 und 2021/2022 mit einer Wachstumsrate von 10,5 Prozent deutlich hinter China mit 31,2 Prozent, Südkorea mit 20,8 Prozent und den USA mit 24,0 Prozent zurückliegt. Selbst gegenüber den EU-27, die im Durchschnitt eine Wachstumsrate von immerhin 13,8 Prozent aufweisen, fällt Deutschland ab – und liegt abgeschlagen ungefähr auf der Höhe von Japan mit 10,1 Prozent. FuE-Intensität stagnierend Die FuE-Intensität errechnet sich aus dem Anteil der FuE-Ausgaben von Unternehmen, Hochschulen und Staat am Bruttoinlandsprodukt und gilt als Maß für die Bereitschaft einer Volkswirtschaft, in FuE zu investieren. Deutschlands FuE-Intensität verharrte im Zeitraum von 2019 bis 2023 in einem Korridor zwischen 3,07 und 3,11 Prozent; für die EU-27 zeigt sich eine vergleichbare Stagnation mit einer FuE-Intensität in einem Korridor zwischen 2,21 und 2,28 Prozent.16 Andere große Volkswirtschaften konnten hingegen ihre FuE-Intensität im Zeitraum von 2019 bis 2022 (aktueller Rand) deutlich steigern, wie China um 0,17 Prozentpunkte auf 2,50 Prozent, Japan um 0,10 Prozentpunkte auf 3,35 Prozent, Südkorea um 0,29 Prozentpunkte auf 4,73 Prozent oder die USA um 0,25 Prozentpunkte auf 3,54 Prozent.17 Patentanmeldungen wenig dynamisch Zur Bewertung der Ergebnisse aus FuE-Tätigkeiten können Patentanmeldungen herangezogen werden. Transnationale Patentanmeldungen als Indikator eignen sich dafür, die unterschiedliche Qualität der Patente in verschiedenen Ländern zu berücksichtigen. Dabei handelt es sich um Patentanmeldungen, die am Europäischen Patentamt für europäische Länder oder als Patent Cooperation Treaty (PCT)-Anmeldung für außereuropäische Länder eingereicht werden. Betrachtet man ihre Entwicklung von 2018 bis zum aktuellen Rand 2021, dann stellt man für Deutschland mit minus 1,3 Prozent eine negative Entwicklung fest. Bei den Vergleichsländern hingegen sind im Wesentlichen positive Wachstumsraten zu verzeichnen, wie bei China mit 4,9 Prozent, bei Südkorea mit 3,5 Prozent oder bei den USA mit 0,9 Prozent. Bei Japan und den EU-27 hingegen zeigen sich mit minus 1,0 Prozent und minus 0,5 Prozent negative Wachstumsraten.18 Technologischer Rückstand bei zahlreichen Schlüssel- und Zukunftstechnologien anwachsend Bei den herkömmlichen Indikatoren zu F&I hat Deutschland gegenüber den anderen bei F&I- Tätigkeiten führenden Ländern an Rangplätzen eingebüßt, so bei den FuE-Ausgaben und den Patenten, aber auch bei der FuE-Intensität. Allerdings spiegeln diese Indikatoren nur einen Teil der relevanten Entwicklungen wider, da sie den bereits stattfindenden technologischen Richtungswechsel bei den Innovationstätigkeiten nicht erfassen. Ein solcher Richtungswechsel vollzieht sich u. a. über wichtige Schlüssel- und Zukunftstechnologien. Hierzu gehört beispielsweise die künstliche Intelligenz (KI), bei deren Entwicklung und Anwendung Deutschland bereits hinter die USA und China zurückgefallen ist.19 Die Gefahr, dass Deutschland hier – ähnlich wie bei anderen digitalen Technologien in der Vergangenheit – nicht in der Spitzengruppe mithalten kann, ist groß. Betrachtet man über die digitalen Technologien hinaus noch weitere Schlüsseltechnologien wie die Biotechnologie, die Materialwissenschaften und die Produktionstechnologien, dann zeigen sich in vielen Fällen sehr ähnliche Probleme. Bei den meisten zukunftsweisenden Schlüsseltechnologien weist Deutschland beim Aufbau wissenschaftlicher Kompetenz und ökonomisch relevanter Ideen gegenüber Volkswirtschaften wie China und Südkorea eine deutlich geringere Dynamik auf, gegenüber Japan und den USA ist der Abstand nicht ganz so deutlich. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass sich in vielen Fällen auch kleinere Volkswirtschaften wie Finnland, Schweden, die Schweiz oder Singapur in führende Positionen hinein entwickelt haben.20 Drucksache 21/1080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 22 – 23 EFI GUTACHTEN 2025 AKTUELLE ENTWICKLUNGEN — A 0 Standortbestimmung: wirtschaftliche Entwicklung schwach und F&I-System unter Druck A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN Innovatorenquote bei den forschungs- und wissensintensiven Branchen stark rückläufig Die Innovatorenquote misst den Anteil der Unternehmen mit mindestens einer Produkt- oder Prozessinnovation in den vergangenen drei Jahren. Sie ist ein Indikator für die Innovationsbeteiligung der Unternehmen oder für die Bereitschaft der Unternehmen, Innovationsaktivitäten durchzuführen. In Deutschland ist die Innovatorenquote seit 2018 (seinerzeit mit einem Wert von 60,5 Prozent)21 rückläufig und erreichte im Jahr 2023 nur noch einen Wert von 51,0 Prozent. Zwar waren die Werte in der FuE-intensiven Industrie (68,4 Prozent) und in den wissensintensiven Dienstleistungen (59,3 Prozent) höher als in den sonstigen Industrien (47,8 Prozent) und den sonstigen Dienstleistungen (43,9 Prozent). Allerdings verzeichnen die FuE-intensiven Industrien seit 2018 einen deutlichen Rückgang der Innovatorenquote um rund 12 Prozentpunkte. Bei den wissensintensiven Dienstleistungen sind es immerhin noch rund 7 Prozentpunkte.22 In verschiedenen Innovationsrankings zurückgefallen Neben den Einzelindikatoren weisen Kompositindikatoren, die sich aus einer Reihe von Einzelindikatoren zusammensetzen, auf eine zunehmende Schwäche des deutschen F&I-Systems hin.23 Der von BDI, ISI, ZEW und Roland Berger für 35 ausgewählte Länder erstellte Innovationsindikator 2024 24 setzt sich aus den Dimensionen „Innovationen hervorbringen“, „Zukunftsfelder durch Schlüsseltechnologien entwickeln“ und „Nachhaltig wirtschaften“ zusammen. Er zeigt für Deutschland in der Zusammenschau dieser Dimensionen ein eher mäßiges Bild. Gegenüber dem Innovationsindikator 2023 hat sich Deutschland bei der Dimension „Innovationen hervorbringen“ um zwei Rangplätze von 10 auf 12 verschlechtert. Bei den Schlüsseltechnologien liegt Deutschland wie im Vorjahr nur auf Platz 7. Bei der Dimension „Nachhaltig wirtschaften“ gelang gegenüber 2023 ebenfalls keine Verbesserung, und Deutschland verblieb auf Rang 4.25 Der Global Innovation Index 2024 der WIPO kommt auf der Grundlage eines anderen Indikatorensets zu einem ähnlichen Ergebnis26 und auch das European Innovation Scoreboard 2024 stützt das Bild einer zunehmenden Schwäche des deutschen F&I- Systems.27 F&I-System mit Schwächen Die oben betrachteten Dimensionen des deutschen F&I-Systems weisen auf deutliche Schwächen hin. Bei der Bereitschaft, in FuE zu investieren, bei der Generierung neuer, ökonomisch relevanter Ideen sowie bei der Entwicklung neuer Schlüsseltechnologien fällt das deutsche F&I-System international zurück. China, Südkorea und die USA, teilweise auch Japan, zeigen zumeist eine höhere Leistungsfähigkeit. Hinzu kommen leistungsstarke kleinere F&I-Systeme wie die Finnlands, Schwedens, der Schweiz und Singapurs. Und es zeigt sich eine Reihe starker aufstrebender Volkswirtschaften aus dem ostasiatischen und arabischen Raum, die vor allem bei digitalen Technologien an der Weltspitze mitspielen werden. Diese Entwicklungen erhöhen nicht nur den Druck auf das deutsche F&I-System selbst, sondern stellen auch den innovationsgetriebenen strukturellen Wandel vor große Herausforderungen  – mit allen Konsequenzen für die wirtschaftliche Entwicklungs- und Wachstumsdynamik. Mit einem gut aufgestellten, sich international in der Spitzengruppe einsortierenden F&I-System und der sich daraus ergebenden ökonomischen Stärke könnten sich die anstehenden großen Transformationen bei Digitalisierung und Dekarbonisierung voraussichtlich technologisch und ökonomisch souverän und deutlich besser bewältigen lassen. Aus diesem Grund sollte die künftige Bundesregierung in ihrer Strategie für die F&I-Politik neben verschiedenen Schwerpunktbereichen das gesamte F&I- System und dessen Leistungsfähigkeit verstärkt in den Blick nehmen. Das Gutachten 2025 der Expertenkommission widmet sich dieser Problematik insbesondere in den Kapiteln A 1, A 2 und A 3. Es folgen in Kapitel B 1 eine Schwerpunktanalyse zum Thema Transformativer Strukturwandel durch Digitalisierung und Dekarbonisierung, in Kapitel B 2 eine vergleichende Analyse der deutschen Position im Bereich der Quantentechnologien und in Kapitel B 3 eine Untersuchung zum Thema Innovationen in der Wasserwirtschaft. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 23 – 24 EFI GUTACHTEN 2025 A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN A 1-1 Transformativer Richtungswechsel angekündigt – aber nicht vollzogen Die Bundesregierung der 20. Legislaturperiode hat sich angesichts der großen gesellschaftlichen Herausforderungen zu dem Ziel bekannt, die Transformation von Wirtschaft und Gesellschaft durch Digitalisierung und Dekarbonisierung voranzutreiben. Dabei ließ sie keinen Zweifel daran, dass Forschung und Innovation (F&I) und insbesondere eine Neuausrichtung der deutschen F&I-Politik für die Erreichung dieser Ziele von zentraler Bedeutung sind.28 Die Expertenkommission bewertet die damit verbundene grundsätzliche Neuausrichtung der F&I-Politik der Bundesregierung auf den transformativen Wandel positiv.29 Die in 2023 verabschiedete Zukunftsstrategie Forschung und Innovation dient als übergeordneter, ressortübergreifender Handlungsrahmen dieser Politik. Auf der nachgeordneten Ebene hat die F&I- Politik der Bundesregierung in vielen, wenngleich nicht allen, Fällen die richtigen Themen und Ziele in den Blick genommen: Positiv zu bewerten sind aus Sicht der Expertenkommission die Förderung von Schlüsseltechnologien, die Internationalisierung des Wissenschaftssystems, die Fachkräftegewinnung, die Förderung von Sprunginnovationen, die Unterstützung von Innovationsaktivitäten von kleinen und mittleren Unternehmen, die Verbesserung des Zugangs zu Forschungsdaten und die Förderung von Start-ups. Die Umsetzung einer solchen neuausgerichteten F&I-Politik wurde allerdings durch ein zentrales Defizit gehemmt: Langsamkeit. Diese Langsamkeit resultiert gleichermaßen aus Priorisierungs- und Koordinierungsdefiziten sowie aus Umsetzungsdefiziten. Somit ist die F&I-Politik der Bundesregierung von dem von ihr selbst proklamierten „Deutschland-Tempo“30 weit entfernt. Viele der im Koalitionsvertrag angekündigten F&I-politischen Vorhaben wurden nicht umgesetzt. Dazu zählen die Deutsche Agentur für Transfer und Innovation (DATI), das Forschungsdatengesetz, das Dateninstitut, das Wissenschaftszeitvertragsgesetz sowie eine unabhängige Stiftung für Wissenschaftsjournalismus.31 Darüber hinaus ist es der Bundesregierung nicht gelungen, ihre Zukunftsstrategie ausreichend mit Leben zu füllen. Hierfür sind verschiedene Gründe zu nennen: — Es wurde versäumt, eine klare Priorisierung von Politikfeldern und Technologien vorzunehmen, Zukunftsbilder zu entwerfen und sie durch detaillierte Teilstrategien zu unterlegen. Dies führt zu Planungsunsicherheiten in Wirtschaft und Gesellschaft, die sich wiederum negativ auf langfristige Innovations- und Investitionsvorhaben der Unternehmen auswirken können. In der Folge können Innovationsvorhaben ausbleiben, sich erheblich bei der Umsetzung verzögern oder ins Ausland verlagert werden. — Die in der Zukunftsstrategie formulierten sechs großen Handlungsfelder, die sogenannten Missionen, sind viel zu breit angelegt. Auch deshalb ist es nicht gelungen, daraus ressortübergreifende Ziele abzuleiten, diese zu priorisieren, mit Roadmaps zu versehen und Maßnahmen zu entwickeln. — Mit der Formierung von ressortübergreifenden Missionsteams und dazugehörigen Begleitgremien wurden zwar Strukturen geschaffen, für die sich die Expertenkommission mehrfach eingesetzt hatte. Dennoch ist die Bundesregierung über die Phase des organisatorischen Aufbaus kaum hinausgekommen und konkrete operative Schritte zur Umsetzung missions- A 1 20. Legislaturperiode: F&I-Politik vom proklamierten „Deutschland-Tempo“ weit entfernt Drucksache 21/1080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 24 – 25 EFI GUTACHTEN 2025 AKTUELLE ENTWICKLUNGEN — A 1 20. Legislaturperiode: F&I-Politik vom proklamierten „Deutschland-Tempo“ weit entfernt A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN orientierter Maßnahmen stehen noch weitgehend aus. — Der Bundesregierung ist es nicht gelungen, die einzelnen Ressorts davon zu überzeugen, ihre Strategien und Aktionspläne mit den in der Zukunftsstrategie formulierten Missionen für die Ausgestaltung konkreter F&I-politischer Projekte zu verzahnen und damit die beabsichtigte Lenkungswirkung der Zukunftsstrategie anzuerkennen. — Eine Reihe der in der Zukunftsstrategie angekündigten neuen Projekte wurde nicht weiterverfolgt. So sind beispielsweise die Transferbrücken und Innovationsregionen, die die Bundesagentur für Sprunginnovationen (SPRIND) und die DATI ergänzen sollten, nicht oder kaum über die Ankündigungsphase hinausgelangt. Vor diesem Hintergrund stellt die Expertenkommission fest, dass die avisierte Neuausrichtung der deutschen F&I-Politik auf der Stelle tritt. A 1-2 Ausbau der Infrastrukturen für die Transformation nicht wesentlich vorangebracht Für die Digitalisierung und Dekarbonisierung unerlässliche Infrastrukturen weisen nach wie vor Defizite auf, die die dringend notwendigen Transformationen erschweren. — Am offensichtlichsten ist dies bei der im internationalen Vergleich rückständigen Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung (vgl. Kapitel A 2 und B 1). Selbst mit dem im Juli 2024 in Kraft getretenen Onlinezugangs- Änderungsgesetz gelang es Bund, Ländern und Kommunen nicht, zentrale Defizite wie die zu komplizierten Strukturen und Zuständigkeiten zu überwinden.32 — Auch die von der Expertenkommission seit Jahren beklagten Defizite bei der flächendeckenden Versorgung mit schnellen, leistungsfähigen Internetverbindungen sind nach wie vor nicht ausgeräumt. Trotz eines partei- und institutionenübergreifenden Bekenntnisses für ein leistungsstarkes Internet schneidet Deutschland beim Ausbau der Breitbandinfrastruktur im innereuropäischen Vergleich weiterhin schlecht ab.33 — Darüber hinaus erschwert und verteuert der stockende Ausbau der Stromversorgungsinfrastruktur und Wasserstoffinfrastruktur die politisch gewollte Energiewende.34 A 1-3 Regulatorische Innovationshemmnisse nicht ausreichend abgebaut Regulatorische Anforderungen gehören inzwischen zu den größten Hindernissen für F&I.35 — Zulassungs- und Genehmigungsverfahren im Rahmen von F&I-Projekten sind oft mit hohen regulatorischen Hürden und Bürokratiekosten verbunden. Zwar gingen die Bürokratiekosten, d. h. die Kosten, die den Unternehmen durch Informationspflichten aller Art entstehen, laut Bürokratiekostenindex im Verlauf der Legislaturperiode leicht zurück. Im gleichen Zeitraum stieg jedoch der generelle Erfüllungsaufwand, d. h. die Kosten und der Zeitaufwand, die durch das Befolgen rechtlicher Vorschriften des Bundes entstehen, von rund 1,4 Milliarden auf etwa 7,3 Milliarden Euro an.36 — Die Bundesregierung hat 2024 mit dem Medizinforschungsgesetz die regulatorischen Anforderungen für die Entwicklung, Zulassung und Herstellung von Arzneimitteln verbessert.37 In anderen unmittelbar für das F&I-System relevanten Bereichen wie der Governance der Projektträger, der Forschungszulage oder der Regulierung der grünen Gentechnik wurden hingegen keine oder kaum spürbare Entlastungen und Vereinfachungen vorgenommen. Gleiches gilt für die Administration von F&I-Fördermitteln. So ist es weiterhin keine Seltenheit, dass sich die Bewilligung von Forschungsförderanträgen ein dreiviertel Jahr38 und in manchen Fällen sogar zwei Jahre hinzieht. — Fehlender Wille, regulatorische Hürden abzubauen, zeigt sich symptomatisch am Beispiel der SPRIND: Obwohl die erforderlichen Schritte zur Entfesselung der SPRIND klar definiert wurden und die Kompetenzen hierfür allein beim Bund lagen, fehlte der Mut, der Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 25 – 26 EFI GUTACHTEN 2025 A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN SPRIND die notwendige Unabhängigkeit von der Politik und den Fristigkeiten der Bundeshaushaltsordnung zu verschaffen.39 Die Expertenkommission kommt abschließend zu dem ernüchternden Fazit, dass es der Bundesregierung trotz ihrer hohen F&I-politischen Ambitionen nicht gelungen ist, eine für die Transformationen notwendige Innovationsdynamik zu entfachen. Drucksache 21/1080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 26 – 27 EFI GUTACHTEN 2025 AKTUELLE ENTWICKLUNGEN — A 2 21. Legislaturperiode: F&I-Politik schlagkräftiger machen A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN A 2 21. Legislaturperiode: F&I-Politik schlagkräftiger machen Ein leistungsfähiges F&I-System ist ein wesentlicher Faktor für die internationale Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen, für die Transformation hin zu einer umweltverträglichen Wirtschaftsweise, für die Souveränität bei Schlüssel- und Zukunftstechnologien und für die digitale Transformation. Das deutsche F&I-System genügt diesen Ansprüchen gegenwärtig in nur unzureichender Weise. Daher ist die F&I-Politik gefordert, Maßnahmen zur Stärkung dieses Systems zu ergreifen. Zwar hat sich die F&I-Politik in den vergangenen Jahren dieser Aufgabe angenommen und die Expertenkommission hat dies in ihren Jahresgutachten gewürdigt. Jedoch hat die Expertenkommission auch festgestellt, dass es der F&I-Politik an vielen Stellen an Durchschlagskraft mangelt (vgl. auch Kapitel A 1). Wie lässt sich das in der kommenden Legislaturperiode ändern? A 2-1 Politikansatz der Neuen Missionsorientierung weiterentwickeln Der Politikansatz der Neuen Missionsorientierung (vgl. Box A 2-1) unterstützt dabei, zur Bewältigung der großen gesellschaftlichen Herausforderungen beizutragen und transformativen Wandel anzustoßen.40 Nicht das gesamte Themen- und Technologiespektrum der F&I-Politik muss und kann allerdings mit Missionen abgedeckt werden.41 Box A 2-1 Neue Missionsorientierung Die Neue Missionsorientierung ist ein Ansatz der F&I-Politik, der auf die Bewältigung großer gesellschaftlicher Herausforderungen gerichtet ist und auf einen transformativen Wandel der Wirtschaft und Gesellschaft abzielt.46 Dazu werden sogenannte Missionen formuliert, die konkrete Transformationsziele spezifizieren und die durch F&I-politische sowie komplementäre politische Maßnahmen umgesetzt werden sollen. Bei der Umsetzung von Missionen geht es darum, innerhalb eines angemessenen Zeitrahmens und Budgets neue Problemlösungen zu entwickeln und zu nutzen. In der Regel können Missionen nicht allein durch F&I-politische Impulse erfüllt werden, sondern es bedarf vielmehr auch Maßnahmen in anderen Politikfeldern. In der 19. Legislaturperiode führte die damalige Bundesregierung mit der Hightech-Strategie 2025 Missionen als neues Element in die deutsche F&I- Politik ein.42 Die scheidende Bundesregierung hat in der 20. Legislaturperiode mit der Zukunftsstrategie Forschung und Innovation43 zwar für sich in Anspruch genommen, einen missionsorientierten Ansatz zu verfolgen. Sie ist dabei jedoch kaum über strukturelle Maßnahmen hinausgekommen (vgl. Kapitel A 1). Die Expertenkommission spricht sich dafür aus, in der F&I-Strategie der kommenden Bundesregierung den missionsorientierten Ansatz weiterzuentwickeln und bestehende Schwächen  – wie im Folgenden dargelegt  – zu überwinden. Hilfreich können hierbei auch die Ergebnisse aus der wissenschaftlichen Begleitung der Hightech- Strategie 2025 sowie der Abschlussbericht des Forums #Zukunftsstrategie sein.44 Kreative Kräfte der Marktakteure nutzen Die Expertenkommission spricht sich für eine marktorientierte Version der Neuen Missionsorientierung aus.45 Auf die Festlegung bestimmter Problemlösungen sollte zugunsten eines offenen Ansatzes, der mehrere Technologien und Lösungswege zulässt, verzichtet werden. Auf diese Weise werden die kreativen Kräfte der Marktakteure genutzt. Wenn deren Suche nach neuen Technologien und Lösungsansätzen aufgrund von Pfadabhängigkeiten oder mangels Nachfrage gehemmt sind, spricht Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 27 – 28 EFI GUTACHTEN 2025 A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN man von Transformationsversagen. Politische Eingriffe über eine angebotsorientierte katalytische Anschubförderung oder mittels nachfrageorientierter Mechanismen können hier sinnvolle Unterstützung leisten. Interministerielle Koordination stärken Missionsorientierte Politik ist dadurch gekennzeichnet, dass sie unterschiedliche Politikfelder betrifft. Um missionsorientierte Politik erfolgreich umzusetzen, bedarf es sowohl auf strategischer als auch auf operativer Ebene eines hohen Maßes an interministerieller Koordination. — Missionen können dann ihre volle Wirkung entfalten, wenn sie im Einklang mit den Politikzielen der beteiligten Ressorts stehen und von den Hausspitzen mit Nachdruck verfolgt werden. Die mit einer missionsorientierten Politik angestrebten Transformationsziele und die großen strategischen Linien sollten deshalb politikfeldübergreifend auf Ebene der Hausspitzen entwickelt werden. Diese Aufgaben können weder in den Kabinettssitzungen noch im Rahmen der üblichen Ressortabstimmung geleistet werden. Hierfür sollte ein geeignetes Format etabliert werden.47 — Auf der operativen Ebene wurde mit den ressortübergreifenden Missionsteams bereits ein neues Format geschaffen, das in der kommenden Legislaturperiode fortgeführt und weiterentwickelt werden muss. Die anspruchsvollen Aufgaben der Missionsteams erfordern einen ausreichenden Spielraum für agiles Politikhandeln. Dies beinhaltet etwa ausreichende Entscheidungskompetenzen und eigene Budgets. Missionen fokussieren In der Zukunftsstrategie werden sechs Handlungsfelder formuliert, die als Missionen bezeichnet werden. Doch um tatsächlich als Missionen zu gelten, sind diese Felder viel zu breit angelegt und damit strategisch und operativ nicht mehr umsetzbar. Die neue Bundesregierung sollte daher innerhalb der Handlungsfelder hinreichend fokussierte Missionen konkret ausformulieren, deren Zielerreichung messbar machen und eine Umsetzung anhand von Roadmaps und Meilensteinen vorsehen. Anstrengungen auf diese Art zu bündeln, ist dort sinnvoll, wo mit dem missionsorientierten Ansatz eine hohe Wirkung und Sichtbarkeit erzielt werden kann. Da für einen transformativen Wandel sowohl technologische als auch soziale Innovationen erforderlich sind, sollten die Missionen so ausgerichtet werden, dass sie eine hohe Aufmerksamkeit erfahren und bei unterschiedlichen Akteursgruppen F&I- Aktivitäten anstoßen.48 Pilotvorhaben rasch umsetzen Das Formulieren einer neuen, innerhalb der kommenden Bundesregierung abzustimmenden F&I-Strategie sollte die Umsetzung einer missionsorientierten Politik nicht verzögern. Die Expertenkommission spricht sich daher dafür aus, in der neuen Legislaturperiode keine Zeit zu verlieren und rasch eine erste, im obigen Sinne formulierte Mission als Pilotvorhaben auf den Weg zu bringen. Die Einbettung der missionsorientierten Politik in eine neue F&I-Strategie kann dann folgen. A 2-2 Adäquate Governance- Strukturen etablieren F&I-Politik erfordert adäquate Governance- Strukturen, um große Themen und anspruchsvolle Aufgaben erfolgreich angehen zu können. Dabei gilt es insbesondere, Strukturen aufzubauen, die eine umfassende Begleitung von F&I erlauben, Digitalisierungsstrategien und -aktivitäten bündeln und zukünftige Forschungs- und Technologiefelder frühzeitig erkennen. F&I-Politik in einem Ministerium bündeln Die Expertenkommission spricht sich dafür aus, in der kommenden Legislaturperiode die Zuständigkeiten für die F&I-Politik in einem Ministerium zu bündeln. Eine umfassende und sachgerechte F&I- Politik erfordert es, F&I gesamtheitlich in den Blick zu nehmen. Ziel sollte es sein, F&I-Prozesse – die nicht nur linear verlaufen – mit einem abgestimmten Instrumentenmix aus einer Hand politisch zu begleiten. Dazu gehören die Grundlagenforschung, die angewandte Forschung, die experimentelle Entwicklung, der Transfer und die Innovationsaktivitäten in etablierten, jungen und neuen Unternehmen. Nach den Bundestagswahlen 1998 und 2005 verlor das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) eine Reihe von Zuständigkeiten an das damalige Ministerium für Wirtschaft und Techno- Drucksache 21/1080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 28 – 29 EFI GUTACHTEN 2025 AKTUELLE ENTWICKLUNGEN — A 2 21. Legislaturperiode: F&I-Politik schlagkräftiger machen A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN logie (BMWi) – so die Zuständigkeiten für (technologieorientierte) Unternehmensgründungen, für Verkehr und Raumfahrt sowie für FuE und Innovation in der Wirtschaft.49 Im Grundsatz sollten diese Bereiche wieder in das BMBF integriert werden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich die genannten Bereiche im Zeitverlauf verändert haben, sodass im Einzelfall ggf. die Schnittstellen neu zu definieren sind. Digitalministerium schaffen Zu Beginn der 20. Legislaturperiode wurde das damalige Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) in Bundesministerium für Digitales und Verkehr (BMDV) umbenannt.50 Es erhielt aus dem Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) die Zuständigkeit für Telekommunikation sowie die Zuständigkeiten für die nationale, europäische und internationale Digitalpolitik.51 Zudem bekam es aus dem Geschäftsbereich des Bundeskanzleramts die Zuständigkeiten für operative Vorhaben der Digitalpolitik.52 Damit wurden die Digitalthemen innerhalb der Bundesregierung zwar etwas stärker als zuvor gebündelt, jedoch verläuft die digitale Transformation in Deutschland noch immer schleppend. Die Expertenkommission erneuert daher ihre Empfehlung aus dem Jahr 2021, ein Digitalministerium zu schaffen.53 Dessen Aufgaben wären es, die großen Linien der digitalen Transformation vorzuzeichnen, Strategien zu entwickeln, sie koordinierend voranzutreiben und deren Umsetzung zu verfolgen. Zu den Zuständigkeiten eines Digitalministeriums sollten darüber hinaus vor allem die digitale In frastruktur und der regulatorische Rahmen für die Digitalisierung zählen. Die Themenbereiche Cybersicherheit und Verwaltungsdigitalisierung könnten hier ebenfalls verortet oder sachgerecht von anderen Ressorts oder dem Bundeskanzleramt verantwortet werden. Darüber hinaus sind auch in den anderen Ressorts verortete Verantwortlichkeiten erforderlich, um die Digitalisierung in den jeweiligen Politikfeldern sachgerecht und problemadäquat voranzutreiben. Foresight- und Monitoring-Einheit für Schlüssel- und Zukunftstechnologien aufbauen Bei der strategischen Förderung von Schlüsseltechnologien (vgl. Box A 2-2) steht Deutschland erst am Anfang.54 Schlüsseltechnologien und darauf aufbauende Schlüsseltechnologieportfolios müssen anhand klarer und operationalisierbarer Kriterien definiert werden. Die Expertenkommission hatte sich in ihrem Jahresgutachten 2022 dafür ausgesprochen, Schlüsseltechnologien durch Foresight- Analysen und Monitoring-Prozesse kontinuierlich identifizieren und beobachten zu lassen. Sie begrüßt, dass das BMBF mittlerweile einen Foresight- und einen Monitoring-Prozess für Schlüsseltechnologien etabliert hat. Darauf aufbauend sollte – in Anlehnung an das Format der Gemeinschaftsdiagnose55 – eine Foresight- und Monitoring-Einheit eingerichtet werden, die Box A 2-2 Schlüssel- und Zukunftstechnologien Schlüsseltechnologien zeichnen sich durch eine breite Anwendbarkeit in einer Vielzahl von Technologien und Branchen aus, und das sehr oft ohne gleichwertige technologische Alternative.56 Als Schlüsseltechnologien gelten u. a. folgende Technologien, die die Expertenkommission in ihrem Jahresgutachten 2022 näher untersucht hat:57 — Digitale Technologien: Big Data, digitale Sicherheitstechnologien, Internet of Things, künstliche Intelligenz (KI), Mikroelektronik, digitale Mobilitätstechnologien — Materialtechnologien: Nanotechnologie, Neue Werkstoffe — Produktionstechnologien: Advanced Manufacturing, Photonik, Robotik — Bio- und Lebenswissenschaften: Lebenswissenschaften, Bioökonomie Für die aktuellen und zukünftigen Wertschöpfungsaktivitäten haben Schlüsseltechnologien eine zentrale Bedeutung. Deutschland weist jedoch insbesondere bei den digitalen Schlüsseltechnologien technologische Rückstände auf. Zudem verläuft die technologische Entwicklung in den Schlüsseltechnologien nicht so dynamisch, wie dies vor allem in China, Japan, Südkorea und den USA der Fall ist. Technologien, für die erwartet wird, dass sie in Zukunft die Eigenschaften von Schlüsseltechnologien haben werden, können als Zukunftstechnologien bezeichnet werden. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 29 – 30 EFI GUTACHTEN 2025 A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN sich aus mehreren, regelmäßig wettbewerblich ausgewählten Forschungseinrichtungen zusammensetzt und für die gesamte Bundesregierung tätig ist. Diese Foresight- und Monitoring-Einheit sollte vom Bundeskanzleramt beauftragt werden und unabhängig arbeiten können. Sie sollte nicht nur bestehende Schlüsseltechnologien in den Blick nehmen, sondern auch Zukunftstechnologien erfassen und hinsichtlich ihrer technologischen, wirtschaftlichen sowie gesellschaftlichen Potenziale bewerten. A 2-3 Effektivität und Effizienz von Politikmaßnahmen verstärkt in den Blick nehmen Trotz enger Haushaltsspielräume muss vermieden werden, das F&I-System langfristig zu schwächen. Die Expertenkommission weist auf die Notwendigkeit hin, der F&I-Politik auch in der kommenden Legislaturperiode eine hohe Priorität einzuräumen und dies entsprechend im Bundeshaushalt abzubilden. Jedoch ist es auch dringend geboten, stärker auf die Effektivität und Effizienz von Politikmaßnahmen zu achten, als dies bisher der Fall war. Politikmaßnahmen sind effektiv, wenn sie die verfolgten Ziele treffsicher erreichen, und effizient, wenn es keine Möglichkeit gibt, die verfolgten Ziele kostengünstiger zu realisieren. F&I-Aktivitäten evaluieren und priorisieren Die F&I-Politik steht vor der Aufgabe, knappe Mittel für die Förderung von F&I-Aktivitäten so einzusetzen, dass die verfolgten Ziele effektiv und effizient erreicht werden. Die Expertenkommission mahnt an, bei der Maßnahmenplanung Wirkung und Kosten von F&I-politischen Maßnahmen abzuschätzen und auf dieser Basis den Einsatz der knappen Fördermittel zu priorisieren. Hierzu ist es notwendig, Politikmaßnahmen zu evaluieren. In vielen Fällen ermöglichen aussagekräftige Kausalanalysen als Teil der Evaluationen von Maßnahmen der F&I-Politik, die Effektivität und Effizienz von Politikmaßnahmen zu beurteilen und damit eine Basis für deren Priorisierung zu schaffen.58 Wie die Expertenkommission in ihrem Jahresgutachten 2024 gezeigt hat, lassen jedoch viele Evaluationsstudien zu Maßnahmen der F&I-Politik keine Rückschlüsse darauf zu, ob die beobachteten Entwicklungen tatsächlich auf die untersuchten Politikmaßnahmen zurückzuführen sind. Möglichkeiten, aus der Bewertung von und Erfahrung mit durchgeführten Maßnahmen zu lernen, um gegebenenfalls zukünftige Maßnahmen so anzupassen, dass deren Ziele besser oder kostengünstiger erreicht werden, bleiben im Wesentlichen ungenutzt. Die Expertenkommission betont, dass sich dies ändern muss. Kausalanalysen der Maßnahmeneffekte sollten künftig systematisch und umfassend in den Einsatz von Maßnahmen der F&I-Politik integriert werden, um so die Voraussetzungen für eine sach- und fachgerechte Durchführung dieser Analysen zu gewährleisten. Da unzureichende Datenverfügbarkeit und -qualität die Durchführung aussagekräftiger Kausalanalysen erschweren oder verhindern, sind schon bei der Planung von Maßnahmen die Voraussetzungen für die Erhebung der erforderlichen Daten zu schaffen. Es ist allerdings hinzunehmen, dass sich nicht jede Studiensituation für eine Kausalanalyse eignet, selbst wenn noch so reichhaltiges Datenmaterial zur Verfügung steht. Die Bewertung der Effizienz einer Maßnahme ist mit besonders großen Anforderungen an die Daten verbunden. Auf Basis einer Kausalanalyse lässt sich jedoch in vielen Fällen zumindest eine Kosten- Nutzen-Abschätzung vornehmen. Maßnahmen zügig umsetzen Wenn es darum geht, die Effektivität und Effizienz F&I-politischer Maßnahmen zu erhöhen, ist Zeit ein kritischer Faktor. So hat sich Deutschland verpflichtet, die Treibhausgasemissionen in den nächsten Jahren drastisch zu reduzieren, und muss bei den digitalen Schlüsseltechnologien Rückstände aufholen. Wenn die Umsetzung entsprechender Maßnahmen aufgeschoben wird, können sich Wirkungen nur verzögert entfalten. In der Vergangenheit war durchaus eine schleppende Umsetzung von Maßnahmen zu beobachten.59 Die Expertenkommission hat beispielsweise in ihrem Jahresgutachten 2022 auf die verzögerte Umsetzung der KI-Strategie hingewiesen.60 In vielen Fällen ist davon auszugehen, dass die volkswirtschaftlichen Kosten, um die genannten Ziele zu erreichen, in der Summe steigen, wenn Maßnahmen nicht frühzeitig umgesetzt werden.61 So wird es für Deutschland immer schwieriger, den zunehmenden Vorsprung der USA und Chinas im Bereich der KI aufzuholen. Die Expertenkommis- Drucksache 21/1080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 30 – 31 EFI GUTACHTEN 2025 AKTUELLE ENTWICKLUNGEN — A 2 21. Legislaturperiode: F&I-Politik schlagkräftiger machen A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN sion mahnt deshalb eine zügige Umsetzung von Politikmaßnahmen an, verbunden mit der Bereitschaft, aus Fehlern zu lernen und die Maßnahmen ggf. zu adjustieren oder auch wieder abzuschaffen. Maßnahmen katalytisch ausrichten Maßnahmen, die einzelne Wirtschaftsbereiche begünstigen, können zu Wettbewerbsverzerrungen und Ineffizienzen führen. Sind solche Markteingriffe nicht vermeidbar, sollten sie einen katalytischen Charakter haben, d. h. nur eine Anstoßwirkung entfalten und dann wieder beendet werden (vgl. Kapitel A 3). Dies kann etwa der Fall sein bei der Förderung junger Technologien, bei der Überwindung von Pfadabhängigkeiten bei etablierten Technologien oder beim Aufbau von neuen Infrastrukturen, beispielsweise von Betankungssystemen für innovative Mobilitätsformen.62 Zusammenarbeit mit privaten Akteuren ausweiten Die Zusammenarbeit von öffentlichen und privaten Akteuren kann Innovation befördern. Beispiele sind das European High Performance Computing Joint Undertaking (EuroHPC JU)63, der High-Tech Gründerfonds64 und die künftigen, im Rahmen des EXIST-Leuchtturmwettbewerbs geförderten Startup Factories65. Die neue Bundesregierung sollte die Möglichkeiten derartiger Zusammenarbeit vermehrt nutzen. Zudem sollte die neue Bundesregierung prüfen, ob Maßnahmen, die bei privaten Akteuren F&I- Aktivitäten anstoßen, vermehrt so gestaltet werden können, dass die Fördersumme im Erfolgsfall wieder zurückgezahlt wird. Zu denken ist an stille oder virtuelle Unternehmensbeteiligungen etwa bei Gründungsprojekten und akademischen Start-ups, aber auch bei größeren Gemeinschaftsinvestitionen wie in Rechnerkapazitäten für KI-Anwendungen. Die katalytische Anschubwirkung der öffentlichen Förderung steht hier im Vordergrund. Es geht nicht darum, Gewinne zu erzielen. Maßnahmeneffekte nicht durch andere Maßnahmen konterkarieren Die Effektivität und Effizienz F&I-politischer Maßnahmen wird konterkariert, wenn ihnen andere Maßnahmen entgegenwirken. Beispielsweise binden klimaschädliche Subventionen nicht nur knappe Haushaltsmittel, die damit für andere Verwendungen nicht mehr zur Verfügung stehen. Sie führen auch zu Ineffizienzen bei der Emissionsvermeidung und schwächen die Innovationsanreize ab, die durch die Bepreisung von Treibhausgasemissionen induziert werden. Damit sind zum einen die volkswirtschaftlichen Kosten der Emissionsvermeidung bei gegebener Technologie unnötig hoch. Zum anderen werden aus volkswirtschaftlicher Sicht zu wenig Innovationsaktivitäten durchgeführt, die darauf gerichtet sind, die Kosten für die Emissionsvermeidung im Zeitverlauf zu senken. In Deutschland wird eine Reihe klimaschädlicher Subventionen gewährt.66 Wie die Proteste gegen die Abschaffung der Steuervergünstigung für Agrardiesel zeigen, ist es unpopulär, (klimaschädliche) Subventionen zu streichen. Die Expertenkommission hält es dennoch für dringend geboten, bei der Abschaffung klimaschädlicher Subventionen und bei anderen Maßnahmen, deren Effekte einander entgegenwirken, so schnell wie möglich voranzukommen.67 Kompensationen bedarfsgerecht leisten Bei der Umsetzung von Politikmaßnahmen, die einen transformativen Wandel befördern, bleibt es nicht aus, dass einzelne Bevölkerungsgruppen zunächst Nachteile erleiden. Ziel sollte es sein, die gesellschaftlichen Kosten über die gesamte Dauer der Transformation möglichst gering zu halten (vgl. Kapitel A 3). Es ist zu prüfen, inwieweit die Nachteile, die einzelne Bevölkerungsgruppen durch die Umsetzung transformationsorientierter Politikmaßnahmen erleiden, zumutbar sind. Sind sie es nicht, sollten Kompensationsmaßnahmen ergriffen werden, um eine Überforderung zu vermeiden. Dabei sind das Streben nach Zielgenauigkeit und die Umsetzungskosten gegeneinander abzuwägen. A 2-4 Rahmenbedingungen innovationsförderlich gestalten Ungeeignete rechtliche Rahmenbedingungen für den Einsatz neuer Technologien und Geschäftsmodelle, Ineffizienzen und mangelnde Agilität in der öffentlichen Verwaltung, ein Mangel an qualifizierten Fachkräften sowie Transferhemmnisse erschweren die Durchführung von F&I-Aktivitäten und hemmen den Einsatz von innovativen Technologien und Geschäftsmodellen. Auch Potenziale des Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 31 – 32 EFI GUTACHTEN 2025 A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN Wissens- und Technologietransfers bleiben ungenutzt. Die zukünftige Bundesregierung sollte daher mit Nachdruck daran arbeiten, derartige Hürden abzubauen. Angesichts geopolitischer Spannungen sollte sie sich zudem dem Thema technologische Souveränität widmen, hierbei aber mit Augenmaß vorgehen und von der strikten Trennung von ziviler und militärischer Forschung abrücken. Geeignete Rahmenbedingungen für Einsatz neuer Technologien und Geschäftsmodelle schaffen Neue, für die Bewältigung der großen Transformationen wichtige Technologien und Geschäftsmodelle müssen nicht nur bis zur Marktreife entwickelt werden, sondern auch in die Anwendung kommen. Bei einigen dieser Technologien und Geschäftsmodelle hemmen jedoch rechtliche Regelungen ihre Diffusion. Diese Regelungen gilt es abzubauen. Beispielsweise wird der Einsatz von gentechnisch veränderten Pflanzen, die einen Beitrag zu den Nachhaltigkeitszielen leisten können, durch eine verfahrensbezogene Regulierung in der EU erschwert,68 oder die Wettbewerbsposition deutscher Anbieter von Erdbeobachtungsdaten wird durch rechtliche Regelungen zur Satellitendatensicherheit geschwächt.69 Reallabore können dazu beitragen, Innovationen unter vorübergehender Aussetzung regulatorischer Rahmenbedingungen zu testen und dabei Erfahrungen für die Verbesserung der Regulatorik selbst zu sammeln. Da eine Einigung über den Entwurf des Reallabore-Gesetzes bereits vorliegt, sollte es schnellstmöglich verabschiedet werden, zumal es eine wichtige Grundlage für die nationale Umsetzung der KI-Verordnung ist. Gleichwohl sind Reallabore kein Ersatz für den Abbau rechtlicher Hürden. Werden neue technologische Lösungen oder Geschäftsmodelle von Start-ups entwickelt und auf den Markt gebracht, so scheitert deren Skalierung oftmals an fehlender Finanzierung in Form von Risiko- und insbesondere Wachstumskapital.70 Die Folge ist, dass diese Start-ups von außereuropäischen Investoren finanziert werden, was häufig mit ihrem Wegzug verbunden ist. Zwar hat die Bundesregierung beispielsweise mit dem Aufsetzen des Zukunftsfonds richtige Schritte unternommen. Jedoch reichen die öffentlichen Mittel bei Weitem nicht aus, um international mithalten zu können. Daher ist es dringend erforderlich, mehr privates Kapital für die (Ko-)Finanzierung von jungen und wachsenden Unternehmen zu aktivieren.71 Digitale und agile öffentliche Verwaltung aufbauen Um dem heimischen F&I-Standort den nötigen Rückenwind zu verleihen, wäre es dringend notwendig, das immer dichter gewordene Regulierungsdickicht konsequent zu beschneiden und zugleich die Qualität staatlichen Handelns deutlich zu verbessern: Anzustreben wäre eine effiziente und agile öffentliche Verwaltung, die ihre Prozesse und Angebote technologisch stets auf dem Stand der Zeit und kompatibel zu den Prozessen in Wissenschaft und Wirtschaft vorhält oder ihnen sogar vorauseilt. Davon ist die Lebenswirklichkeit der öffentlichen Verwaltung in Deutschland jedoch weit entfernt. Sie wirkt eher als Hemmschuh denn als Katalysator für Innovationen. Besonders deutlich werden ihre Defizite derzeit in der nicht hinreichend umgesetzten Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung, dem E-Government. Es ist bisher nicht gelungen, Verwaltungsprozesse durchgehend zu digitalisieren.72 In internationalen Rankings findet man Deutschland hier seit längerem auf den hinteren Rängen.73 Ein wesentlicher Grund für diese schlechte Platzierung liegt darin, dass die Kompetenzen zur Umsetzung des E-Government im Wesentlichen unkoordiniert dezentral verortet sind. Daher sollte der mit der strategischen und operativen Planung betraute IT-Planungsrat, das zentrale politische Steuerungsgremium für die Koordination der Zusammenarbeit von Bund und Ländern bei der Verwaltungsdigitalisierung, mit größeren Entscheidungskompetenzen und politischen Durchgriffsrechten ausgestattet werden. Zugleich sollten die Anstalt Föderale IT-Kooperation (FITKO) und die Koordinierungsstelle für IT-Standards (KoSIT) zu einer Digitalisierungsagentur ausgebaut werden. Sie wäre an geeigneter Stelle anzubinden: entweder im Digitalministerium oder sachgerecht in dem mit der Verwaltungsdigitalisierung betrauten Ressort. Ebenso sind weitere Akteure koordiniert einzubinden, etwa das Bundesverwaltungsamt für die Registermodernisierung oder kommunale Spitzenverbände für die Umsetzung vor Ort.74 Die Cloudifizierung voranzutreiben sowie ein Once-Only- Technical-System75 zu entwickeln, sind vordringliche Aufgaben. Drucksache 21/1080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 32 – 33 EFI GUTACHTEN 2025 AKTUELLE ENTWICKLUNGEN — A 2 21. Legislaturperiode: F&I-Politik schlagkräftiger machen A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN Um mit den Entwicklungen in Wirtschaft und Gesellschaft mithalten und diese unterstützen zu können, muss die öffentliche Verwaltung geeignete Strukturen und Prozesse zur kontinuierlichen eigenen Erneuerungsfähigkeit aufbauen. Der Aufbau eines permanenten Prozessmanagements, das Vorantreiben der Nutzerzentrierung, die Schaffung von Freiräumen für innovative Ideen und einer Feedback-Kultur 76 gehören hier ebenso dazu wie die Nutzung der Potenziale der öffentlichen innovativen Beschaffung und die Entwicklung eines GovTech-Ökosystems.77 Darüber hinaus ist eine deutlich verbesserte strategische Personalplanung erforderlich.78 Leitungspositionen verstärkt für verwaltungsexterne Bewerberinnen und Bewerber zu öffnen und die Beförderung von Führungskräften an relevante Kompetenzen statt an die Beschäftigungsdauer zu knüpfen, sollte zu den zentralen Instrumenten zählen.79 Fachkräfteverfügbarkeit erhöhen Die demografische Entwicklung verstärkt die Arbeits- und Fachkräfteengpässe in Unternehmen und öffentlicher Verwaltung, während sich Bedarfe der Arbeitgeber durch den allgemeinen Strukturwandel, die Alterung der Gesellschaft sowie Digitalisierung und Dekarbonisierung verschieben. Zugleich bleiben viele Arbeitsmarktpotenziale derzeit ungenutzt. Zu den Ursachen hierfür zählen eine geringere Erwerbsbeteiligung und ein geringeres Erwerbsvolumen von Frauen, Anreize für einen frühzeitigen Austritt Beschäftigter aus dem Berufsleben, die fehlende Ausbildungsreife vieler Jugendlicher, bürokratische Hürden bei der Anwerbung internationaler Fachkräfte und eine mangelhafte Integration Geflüchteter in den Arbeitsmarkt. Die Expertenkommission betont erneut die Notwendigkeit, für eine bessere Vereinbarkeit von Beruf und Familie zu sorgen, insbesondere durch den Ausbau und die höhere Verlässlichkeit von Kinderbetreuungs- und Pflegeangeboten, um das Erwerbsvolumen von Frauen und Älteren zu erhöhen. Anreize zur Frühverrentung sollten konsequent abgebaut werden, anstatt sie durch gegenläufige Subventionen wie eine Rentenaufschubprämie zu kompensieren. Angesichts zahlreicher Schulabbrüche und vieler Hinweise darauf, dass sich die Bildungsergebnisse von Schülerinnen und Schülern in Deutschland kontinuierlich verschlechtern, spricht sich die Expertenkommission darüber hinaus für verstärkte Anstrengungen im Bildungsbereich aus. Mehr Jugendliche müssen die Ausbildungsreife erreichen und die Kompetenzen der Schulabgängerinnen und -abgänger müssen insbesondere im MINT-Bereich deutlich gestärkt werden. Da der Hochschulsektor über den eigenen Bedarf hinaus Forscherinnen und Forscher ausbildet, sollten Promovierende und Postdocs frühzeitig auf Beschäftigungsmöglichkeiten außerhalb des Wissenschaftssystems vorbereitet werden. Dort leisten viele von ihnen wichtige Beiträge zum Wissenstransfer aus der Wissenschaft in Wirtschaft und Gesellschaft. Deutschland steht im internationalen Wettbewerb um – insbesondere hochqualifizierte – Fachkräfte. Für die Anwerbung internationaler Fachkräfte ist es unerlässlich, Verwaltungsprozesse wie die Visavergabe und die Anerkennung von ausländischen Abschlüssen weiter zu digitalisieren und zu beschleunigen.80 Zudem müssen bürokratische Hürden für eine schnelle Integration Geflüchteter in den deutschen Arbeitsmarkt beseitigt werden. Die Möglichkeit eines „Spurwechsels“ aus dem Asylverfahren in Aufenthaltstitel für Fachkräfte war in dieser Hinsicht ein erster Schritt, wurde jedoch relativ eng gefasst.81 Die Expertenkommission empfiehlt, diese Möglichkeit stärker zu nutzen und bürokratische Hürden zu ihrer Nutzung abzubauen. Mobilität zwischen Wissenschaft, Wirtschaft und Verwaltung erleichtern Wenn Fachkräfte zwischen Arbeitgebern in Wissenschaft, Wirtschaft und Verwaltung wechseln, nehmen sie ihr Wissen und ihre Erfahrungen mit. Sie können somit zum intersektoralen Wissenstransfer und zum gegenseitigen Verständnis für die Bedarfe, Aktivitäten und Restriktionen der in den jeweils anderen Sektoren Tätigen beitragen. Der Arbeitsmarktmobilität zwischen Wissenschaft, Wirtschaft und Verwaltung stehen in Deutschland jedoch administrative Barrieren entgegen. Die Vergütung der Beschäftigten in der öffentlichen Verwaltung und der Wissenschaft richtet sich nach Studien- und Berufsabschlüssen sowie nach der jeweils vorhandenen Berufserfahrung. Für die Attraktivität des Quereinstiegs in den öffentlichen Dienst ist es wichtig, dass externe Berufserfahrungen angemessen berücksichtigt werden und insgesamt eine wettbewerbsfähige Vergütung angeboten werden kann. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 33 – 34 EFI GUTACHTEN 2025 A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN Das Beamtenrecht ist traditionell nicht darauf ausgerichtet, dass Beschäftigte dauerhaft in die Privatwirtschaft wechseln.82 Um diese Mobilität zu erleichtern, sollte ein Altersgeld auch in denjenigen Bundesländern eingeführt werden, in denen es diese Vorkehrung bislang nicht gibt. Die Beurlaubung von Beamtinnen und Beamten für eine zeitlich begrenzte Tätigkeit in der Privatwirtschaft sollte durch die Entwicklung standardisierter Verfahren für die Übernahme der Beiträge zur Kranken- und Altersversorgung durch den privatwirtschaftlichen Arbeitgeber erleichtert werden.83 An deutschen Hochschulen ist es etablierte Praxis, dass Professorinnen und Professoren in regelmäßigen Zeiträumen ein Forschungssemester beantragen und sich für diesen Zeitraum von ihrer Lehrtätigkeit entbinden lassen können. Analoge Regelungen für Transfersemester existieren an einigen Hochschulen, werden bislang aber nur zurückhaltend genutzt.84 Eine Erweiterung der bestehenden Regelungen für Forschungssemester könnte Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern die Möglichkeit geben, durch Gastaufenthalte in Unternehmen und Politik zum Austausch von Wissen und Erfahrungen beizutragen. Ebenfalls fest etabliert sind gemeinsame Berufungen von Universitäten und Forschungseinrichtungen, für die verschiedene Modelle bestehen.85 Analog könnten gemeinsame Berufungen von Universitäten und Unternehmen dazu beitragen, den Wissenstransfer zwischen Wissenschaft und Privatwirtschaft zu stärken. Für Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler, die keine Professur innehaben, könnten nach dem Vorbild der (Advanced) Clinician Scientist-Programme von Deutscher Forschungsgemeinschaft und BMBF Formate entwickelt werden, die den Personen, die außerhalb des Wissenschaftssystems tätig sind, die Gelegenheit zur wissenschaftlichen Weiterbildung und ggf. zur Qualifizierung für eine Professur an einer Universität geben. Transfer ganzheitlich und systemimmanent denken Ein erfolgreicher Wissens- und Technologietransfer erfordert ein ganzheitliches und systemimmanentes Verständnis innerhalb der Wissenschaftsorganisationen und ihrer Mittelgeber. Ganzheitlich bedeutet, dass Transferprozesse bereits in der frühen Forschungsphase verankert werden und eine breit angelegte Verwertung sich nicht nur auf den Output, sondern auch auf transferierbare Erkenntnisse und Werkzeuge im Prozessverlauf bezieht. Der Wissens- und Technologietransfer sollte alle Fachbereiche einbeziehen und über klassische, patentbasierte Ansätze hinausgehen, um auch Wissenstransfer aus Geistes- und Sozialwissenschaften sowie gesellschaftliche Impact-Fragen zu berücksichtigen. Er sollte damit ein integraler Teil des Wissenschaftssystems und systemimmanent werden, d. h. in allen Prozessen von der Forschungsidee bis zur Anwendung mitgedacht werden. Grund dafür, dass das Idealbild eines Wissens- und Technologietransfers noch nicht erreicht ist, ist ein immer noch vorherrschendes lineares Transferverständnis, bei dem der Verwertungsgedanke meist erst dann ansetzt, wenn Forschungsergebnisse bereits vorliegen. Derzeit behindern dieses lineare Transferverständnis und sich darin reflektierende fragmentierte Zuständigkeiten zwischen Ministerien die Effizienz der Transferförderung, insbesondere in Bereichen wie Deep Tech, wo Forschung und Anwendung eng verzahnt sind. Deshalb sollten Formate zur Intensivierung von Kooperationen bzw. zur Bildung von Wissensnetzwerken zwischen wissenschaftlichen Einrichtungen sowie zwischen Wissenschaft und Wirtschaft unterstützt werden. Ebenso sollten Karrierewege zwischen Wissenschaft und Wirtschaft durchlässiger werden. Das Prinzip Open Science hat frühzeitig Wissen in vielen Bereichen, wie z. B. zu CRISPR/Cas,86 transparent und zugänglich gemacht und damit sowohl die Verbreitung wissenschaftlicher Erkenntnisse als auch deren Weiterentwicklung beschleunigt sowie die Exzellenz wissenschaftlicher Arbeit unterstützt. Die Möglichkeiten und Instrumente von Open Science entlang des F&I-Prozesses sollten daher weiterentwickelt und gefördert werden. IP-Transfer erleichtern und beschleunigen Die Erwartungen an die Wissenschaft, als Teil des Innovationssystems auch ihre Verwertungsleistungen sichtbar zu machen, sind insbesondere angesichts notwendiger und einschneidender Transformationen gestiegen. Deutschland tut sich jedoch beim Transfer und der ökonomischen Nutzung von Forschungsergebnissen schwer. Wichtige Gründe liegen hier zum einen in Herausforderungen bei der Anmeldung von Schutzrechten für geistiges Eigentum (Intellectual Property, IP) und zum anderen in Drucksache 21/1080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 34 – 35 EFI GUTACHTEN 2025 AKTUELLE ENTWICKLUNGEN — A 2 21. Legislaturperiode: F&I-Politik schlagkräftiger machen A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN den Schwierigkeiten der Übertragung des geistigen Eigentums. Um den Transfer und die ökonomische Nutzung von Forschungsergebnissen voranzutreiben, sollten bestehende Verwertungsstrukturen an Hochschulen und außeruniversitären Forschungseinrichtungen, insbesondere Technologietransfer und Patentverwertung, weiter professionalisiert sowie unternehmerischer und wettbewerblicher ausgerichtet werden. Hochschulen und Forschungseinrichtungen sollten jedoch nicht darauf ausgerichtet sein bzw. erwarten, das geistige Eigentum an den wirtschaftlich nutzbaren Ideen ihrer Beschäftigten durch Kommerzialisierung profitabel zu verwerten. Diese Erwartung lässt sich kaum durch empirische Befunde begründen, birgt jedoch die Gefahr, dass eine überzogene Einnahmenorientierung der Hochschulen und Forschungseinrichtungen IP- Übertragungen an forschungsbasierte Ausgründungen erschwert oder auch gemeinsame Forschungs- und Entwicklungsprojekte (FuE-Projekte) mit Unternehmen verhindert. Um die strukturell bedingten Interessenkonflikte zwischen wissenschaftlichen Einrichtungen und Unternehmen sowie Ausgründungen bei Verhandlungen zum IP-Transfer zu entschärfen, empfiehlt die Expertenkommission, die Anreizsysteme zu modifizieren. Der Transfererfolg von wissenschaftlichen Einrichtungen sollte nicht anhand von Patenterlösen und Lizenzeinnahmen, sondern stärker am nachhaltigen Erfolg der von ihnen begleiteten Ausgründungen gemessen werden. Die Expertenkommission erinnert daran, dass die Kommerzialisierung von IP kein geeignetes Mittel ist, um die Einnahmesituation von Forschungseinrichtungen und Hochschulen zu verbessern, wohl aber einen wichtigen Beitrag zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung leistet. Aktuelle Initiativen wie etwa zum Konzept der virtuellen Beteiligungen, die gestartet wurden, um den IP-Transfer-Prozess an Wissenschaftsinstitutionen zu beschleunigen und gleichzeitig transparent und rechtssicher zu gestalten, sind zu begrüßen.87 Die Expertenkommission sieht darin nicht nur eine Möglichkeit, neue Wege des IP-Transfers zu erproben, sondern vor allem eine Chance, einen Informations- und Lernprozess anzustoßen. Ökonomische und technologische Souveränität mit Augenmaß verfolgen Seit einigen Jahren steht die Stärkung der ökonomischen und technologischen Souveränität (vgl. Box A 2-3) weit oben auf der Agenda der deutschen und europäischen Politik. Aufgrund geopolitischer Spannungen und eines weltweit begrenzten Angebots kritischer Rohstoffe wird befürchtet, dass der Zugang zu kritischen Technologien, Gütern und Dienstleistungen zukünftig nicht vollständig gesichert ist und damit die Innovationsfähigkeit sowie die Wirtschaftskraft beeinträchtigt werden können. Eine weitere Sorge resultiert aus der enormen Innovationsdynamik, die andere Wirtschaftsräume bei Schlüssel- und Zukunftstechnologien aufweisen – allen voran China, Japan, Südkorea und die USA, aber teilweise auch Indien und einzelne arabische Länder. Es besteht die Befürchtung, dass die deutschen und europäischen Unternehmen bei dieser Dynamik nicht mithalten, an Wettbewerbsfähigkeit einbüßen und in einseitige technologische Abhängigkeit geraten können. Auch die Expertenkommission sieht aus den genannten Gründen die Notwendigkeit, Maßnahmen zur Stärkung der ökonomischen und technologischen Souveränität zu ergreifen, mahnt aber an, hierbei Augenmaß zu wahren und sich mit den europäischen Partnern zu koordinieren (vgl. Kapitel A 3). Box A 2-3 Ökonomische und technologische Souveränität Ökonomische Souveränität ist erreicht, wenn ein Wirtschaftsraum in der Lage ist, kritische Technologien, Güter – darunter auch Rohstoffe – und Dienstleistungen, die er selbst nicht vorhalten kann, ohne einseitige Abhängigkeit von anderen Wirtschaftsräumen zu beziehen und zu nutzen. Technologische Souveränität ist gegeben, wenn ein Wirtschaftsraum Technologien, die wesentlich zu seiner Wohlfahrt und Wettbewerbsfähigkeit beitragen oder – wie im Fall von Schlüsseltechnologien – kritisch im Sinne systemischer Relevanz sind, selbst vorhalten und weiterentwickeln kann oder über die Möglichkeit verfügt, diese Technologien ohne einseitige Abhängigkeit von anderen Wirtschaftsräumen zu beziehen und zu nutzen.88 Ein Wirtschaftsraum kann damit technologisch souverän sein, ohne dass er die Technologieführerschaft innehat. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 35 – 36 EFI GUTACHTEN 2025 A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN Da die internationale Arbeitsteilung Spezialisierungsvorteile mit sich bringt und eine Grundlage für Wohlstand darstellt, darf ökonomische und technologische Souveränität keinesfalls mit Autarkie gleichgesetzt werden. Eigene technologische Stärken können im Fall von souveränitätsgefährdenden handelspolitischen Konflikten als Verhandlungsmasse eingesetzt werden. Sie sollten daher ausgebaut werden. Um einseitige Abhängigkeiten zu vermeiden, sollten alternative Beschaffungswege und -quellen erschlossen werden. Bei einigen kritischen Rohstoffen können jedoch starke Abhängigkeiten von einzelnen Lieferanten kurzfristig kaum verhindert werden. Mittel- bis langfristig lässt sich die Souveränität stärken, wenn es durch F&I-politische Maßnahmen gelingt, neue Materialien zu entwickeln, die als Substitute für kritische Rohstoffe dienen können. Industriepolitische Maßnahmen, die Unternehmen beim Aufbau inländischer, die Souveränität stärkender Forschungs- und Produktionskapazitäten unterstützen, sollten katalytisch konzipiert werden – also lediglich eine Anstoßwirkung entfalten und dann beendet werden. In Fällen, in denen der Aufbau von Forschungs- und Produktionskapazitäten Investitionen einschlägiger ausländischer Unternehmen erfordert, werden oft sehr hohe staatliche Fördermittelzusagen in Aussicht gestellt. Hierbei ist jedoch sicherzustellen, dass selbsttragende Strukturen entstehen, die weiter betrieben werden können, falls sich das Unternehmen aus Deutschland zurückzieht. Dazu sollten staatliche Fördermittel primär in Infrastrukturen und in den Kompetenzaufbau vor Ort fließen, beispielsweise in den Aufbau von FuE-Kapazitäten, Gründungszentren sowie Vernetzungsaktivitäten der F&I- betreibenden Akteure. Zivile und militärische Forschung besser verknüpfen Das Zusammenwirken von ziviler und militärischer FuE wird in vielen Ländern politisch gefördert. Die Expertenkommission hat in diesem Kontext bereits auf prominente Beispiele aus den USA (Defense Advanced Research Projects Agency, DARPA) und Israel (Militäreinheit 8200) verwiesen.89 Sie hat der Bundesregierung empfohlen, sich an diesen Beispielen zu orientieren und die scharfe Trennung zwischen ziviler und militärischer Forschung zu überwinden. Die Bundesagentur für Sprunginnovation (SPRIND) wurde zwar nach dem Vorbild der DARPA errichtet, im Unterschied zu dieser allerdings explizit als zivile Einrichtung konzipiert. Für sicherheitsrelevante Forschung hingegen gründete die Bundesregierung annähernd zeitgleich die Agentur für Innovation in der Cybersicherheit (Cyberagentur). Diese arbeitet allerdings anders als die SPRIND oder die US-amerikanische DARPA und ist zudem auf das schmale Feld der Cybersicherheit eingegrenzt. Angesicht der veränderten Bedrohungslage stellt sich die Frage, wie militärische Forschung in Deutschland so aufgestellt werden kann, dass sie maßgeblich zu einer eigenständigen Verteidigungsfähigkeit auf höchstem Niveau beiträgt. Eine Antwort darauf schließt auch die Beziehung zu ziviler Forschung mit ein, denn Wissens-Spillover einerseits und eine prinzipielle Verwendbarkeit von Technologien oder Gütern sowohl zu zivilen als auch zu militärischen Zwecken (Dual Use) andererseits machen es notwendig, ein für beide Seiten fruchtbares Konzept des strukturellen und prozessualen Zusammenwirkens aufzusetzen. In den USA wird die militärische Forschung maßgeblich von der DARPA gesteuert und unterstützt. In den vergangenen Jahren ist dabei mehr und mehr auch der zivile Forschungsbereich miteinbezogen worden, etwa bei KI. Die DARPA hatte den Dual-Use-Charakter verschiedener Spitzentechnologien erkannt und das Förderportfolio entsprechend angepasst. Vor diesem Hintergrund legt die Expertenkommission der Bundesregierung nahe, die strikte Trennung zwischen ziviler und militärischer Forschung aufzuheben und nach einer Bestandsaufnahme entsprechende Formate fort- oder neu zu entwickeln. Drucksache 21/1080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 36 – 37 EFI GUTACHTEN 2025 AKTUELLE ENTWICKLUNGEN — A 3 Industriepolitik A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN A 3 Industriepolitik — Angesichts des Klimawandels wird im wissenschaftlichen, politischen und gesellschaftlichen Diskurs die Notwendigkeit einer Dekarbonisierung des Wirtschaftsgeschehens als zunehmend dringlich erachtet. Industriepolitische Maßnahmen sollen Wirtschaft und Gesellschaft stärker auf Nachhaltigkeit ausrichten. — Die Digitalisierung und Vernetzung91 von Wirtschaft und Gesellschaft – und zuletzt die dynamischen Entwicklungen im Bereich der künstlichen Intelligenz (KI)  – lassen in vielen Volkswirtschaften die Sorge wachsen, den Anschluss an technologische Entwicklungen zu verpassen. Diese Sorge besteht insbesondere bei Schlüsseltechnologien, die für die Entwicklung und Anwendung weiterer Technologien von essenzieller Bedeutung sind. Mit dem Einsatz industriepolitischer Maßnahmen ist die Hoffnung verbunden, technologische Rückstände aufzuholen und die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen einer Volkswirtschaft zu erhalten oder zu steigern. — Die zunehmenden geopolitischen Spannungen, wie sie im Krieg in der Ukraine und im schwelenden Konflikt um den Status von Taiwan zutage treten, gefährden die internationalen Lieferketten. Industriepolitische Maßnahmen sollen dazu beitragen, kritische Abhängigkeiten einer Volkswirtschaft von importierten Technologien und von den dafür notwendigen Rohstoffen zu reduzieren, um so ihre technologische und ökonomische Souveränität zu stärken.92 Unterschiedliche Ziele, unterschiedliche industriepolitische Maßnahmen Wenngleich industriepolitische Zielsetzungen oft nicht überschneidungsfrei sind, erfordern unterschiedliche Zielsetzungen in der Regel unterschiedliche industriepolitische Maßnahmen. — Unternehmen können durch erhöhte Anforderungen an die Dekarbonisierung von A 3-1 Motive und Ausprägungen der Industriepolitik Vor dem Hintergrund der großen gesellschaftlichen Herausforderungen wird seit einigen Jahren verstärkt der Einsatz industriepolitischer Maßnahmen diskutiert. Die Expertenkommission greift diese Diskussion auf und analysiert, welchen Beitrag die Industriepolitik zur Bewältigung der aktuellen Herausforderungen leisten kann. Dabei geht sie insbesondere der Frage nach, in welchem Verhältnis die Industriepolitik zu der in der Forschungs- und Innovationspolitik (F&I-Politik) formulierten Neuen Missionsorientierung steht, die ebenfalls einen Politikansatz darstellt, die großen Herausforderungen mit Hilfe von Innovationen anzugehen. Hintergründe wiedererstarkter Industriepolitik In der jüngeren Vergangenheit haben die Regierungen verschiedener Wirtschaftsräume in verstärktem Ausmaß mit industriepolitischen Maßnahmen in das Wirtschaftsgeschehen eingegriffen. Diese Hinwendung zur Industriepolitik wird vor allem mit drei – miteinander durchaus eng verwobenen – Zielsetzungen begründet, die durch aktuelle globale Entwicklungen an Bedeutung gewonnen haben: Nachhaltigkeit, Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen sowie technologische und ökonomische Souveränität.90 Diese Zielsetzungen ergänzen das Primat des Wachstums und der dahinterstehenden Marktkräfte, die das wirtschaftspolitische Denken seit Jahrzehnten prägen. Fester Bestandteil der politischen und wissenschaftlichen Debatten ist die Einsicht, dass Wachstum zumindest perspektivisch ökologisch neutral sein sollte, dass Wachstum eine hohe internationale Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen erfordert und dass der Verlust an technologischer und ökonomischer Souveränität Wachstumsmöglichkeiten einschränkt. Es spricht viel dafür, dass sich Nachhaltigkeit, Wettbewerbsfähigkeit und Souveränität nicht zu jedem Zeitpunkt und nicht in jeder Situation allein über die Kräfte des Marktes erreichen lassen. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 37 – 38 EFI GUTACHTEN 2025 A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN Wertschöpfungsprozessen erheblich belastet werden, da sie negative externe Effekte – beispielsweise in Form von Schädigungen durch Treibhausgase  – internalisieren müssen. So entsteht gegenüber konkurrierenden Unternehmen in Volkswirtschaften, die sich keinen Nachhaltigkeitszielen verpflichtet haben, ein Kostennachteil. Aus diesem Grund kann es sinnvoll sein, betroffene Unternehmen staatlich zu subventionieren oder einen Grenzausgleichsmechanismus93 einzuführen. Die Unterstützung eigener Unternehmen kann allerdings wiederum zu Gegenmaßnahmen anderer Volkswirtschaften führen, die bei der Konzeptionierung der Maßnahmen zu bedenken sind. Ein aktuelles Beispiel für industriepolitische Maßnahmen im Kontext der Nachhaltigkeit ist der von der Europäischen Union (EU) angestrebte CO2- Grenzausgleichsmechanismus (CBAM).94 — Für den Erhalt oder die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit kann es erforderlich sein, Unternehmen sowie bestehende oder zukünftige Schlüsseltechnologien vor internationalen Wettbewerbern zeitlich begrenzt zu schützen – und zwar dann, wenn junge oder strategisch relevante Technologien nur auf diese Weise eine hinreichende Verbreitung erreichen oder die Unternehmen, die sie entwickeln oder anwenden, nur so wettbewerbsfähig werden können.95 Entsprechend diesem Infant- Technology-Argument können Unternehmen zeitweise durch Einfuhrzölle oder Importquoten vor ausländischer Konkurrenz geschützt oder mittels Steuererleichterungen, direkten Subventionen sowie einer strategisch ausgerichteten staatlichen Beschaffungspolitik gezielt beim Aufbau eines international konkurrenzfähigen Produktportfolios in den neuen Technologien unterstützt werden. Beispiele für eine auf die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit gerichteten Industriepolitik sind der US- amerikanische Chips and Science Act und das Europäische Chip-Gesetz zur Unterstützung von heimischen Halbleiterherstellern bei der Durchführung von Innovationsaktivitäten.96 — Zur Sicherung der technologischen Souveränität kann es wiederum notwendig sein, Aufbau und Erhalt bestimmter Kompetenzen und Produktionsstrukturen im eigenen Wirtschaftsraum zu unterstützen. Ziel dieser Unterstützung sollte es sein, Unternehmen in die Lage zu versetzen, diese Technologien eigenständig anzuwenden und weiterzuentwickeln. Allerdings beschränkt dieses Vorgehen die wohlfahrtssteigernden Effekte der internationalen Arbeitsteilung. Zudem bindet es zwangsläufig Ressourcen, die nicht mehr an anderer Stelle mit höheren Wohlfahrtseffekten eingesetzt werden können. Beispiele für industriepolitische Maßnahmen zur Absicherung technologischer Souveränität sind die staatliche Unterstützung des taiwanesischen Halbleiterherstellers TSMC und seiner europäischen Partner beim Aufbau einer Chipfabrik in Dresden sowie die angekündigte Unterstützung für den geplanten Produktionsstandort des US-amerikanischen Halbleiterherstellers Intel in Magdeburg. A 3-2 Konzeptionelle Überlegungen zur Industriepolitik Der Diskurs über den Sinn industriepolitischer Eingriffe wird dadurch erschwert, dass es keine allgemein akzeptierte Definition von Industriepolitik gibt. Das Verständnis darüber, was Industriepolitik ist, hat sich seit ihrem Aufkommen im 18.  Jahrhundert sowie in Abhängigkeit politischer und ökonomischer Denkschulen immer wieder stark gewandelt.97 Entsprechend ist weder in der akademischen noch in der politischen Debatte eindeutig geklärt, welche staatliche Intervention als Industriepolitik zu betrachten ist und welche nicht.98 Die Expertenkommission versteht unter industriepolitischen Maßnahmen direkte Eingriffe in das Marktgeschehen oder auch das Setzen von Rahmenbedingungen zur Beeinflussung von Marktergebnissen, um so einen leistungsfähigen Wirtschaftsstandort zu gewährleisten oder ihn zu befähigen, große gesellschaftliche Herausforderungen zu bewältigen. Da Forschung und Entwicklung (FuE) im Wesentlichen im vormarktlichen Bereich stattfinden, wird eine ausschließlich auf FuE ausgerichtete Politik ebenso wie die Bildungspolitik in der Regel nicht als Industriepolitik gewertet. Allerdings kann die Gestaltung von Rahmenbedingungen für FuE, wie z. B. Regelungen beim Patentschutz, Auswirkungen auf den Markt haben.99 Bei einer auf Innovation ausgerichteten Politik hingegen sind die Auswirkungen auf den Markt ganz offensichtlich und sogar inten- Drucksache 21/1080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 38 – 39 EFI GUTACHTEN 2025 AKTUELLE ENTWICKLUNGEN — A 3 Industriepolitik A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN diert. Da Innovationsaktivitäten deutlich über FuE- Tätigkeiten hinausgehen und spürbar in den Markt hineinwirken,100 bildet die Innovationsphase den Nexus zwischen F&I-Politik und Industriepolitik. Industriepolitische Maßnahmen unterscheiden sich u. a. darin, wie stark sie ausgewählte Technologien, Branchen, Regionen oder Unternehmen gegenüber anderen bevorzugen, und sind nicht auf die Branchen der industriellen Produktion beschränkt: In Anbetracht des Bedeutungszuwachses von Dienstleistungen sowie der branchenübergreifenden Verflechtung ökonomischer Strukturen werden heute wissensintensive Dienstleistungsbranchen in industriepolitische Betrachtungen miteinbezogen.101 A 3-3 Beschreibung und Bewertung verschiedener Ausprägungen von Industriepolitik In der Literatur werden industriepolitische Maßnahmen häufig nach vertikalen und horizontalen Interventionsformen unterschieden. Während horizontale Maßnahmen weitestgehend branchenunabhängig sind und die Struktur einer Volkswirtschaft in ihrer Gesamtheit in den Blick nehmen, zielen vertikale Maßnahmen auf spezifische Branchen oder Unternehmen ab.102 Vertikale Industriepolitik: einseitig bevorzugender Charakter Vertikale Industriepolitik umfasst staatliche Intervention in einzelne Sektoren oder Branchen, beispielsweise die Kohle- und Stahlbranche, den Maschinenbau oder die Energieversorgung.103 Typische Maßnahmen einer vertikalen Industriepolitik sind staatliche Unterstützungen für Unternehmen in Form von Finanzierungs- und Investitionsbeihilfen sowie direkte Eingriffe in die Marktstruktur – wie Verstaatlichung oder Privatisierung von Unternehmen oder die Unterstützung von Unternehmenszusammenschlüssen, aber auch nachfrageseitige Instrumente wie Kaufprämien oder eine zielgerichtete öffentliche Beschaffung.104 Vertikale industriepolitische Maßnahmen weisen somit einen klar einseitig bevorzugenden Charakter auf. Bei der Förderung von Innovationsaktivitäten bedeutet dies, dass als strategisch bedeutsam iden- Tab. A 3-1 Ausprägungen von Industriepolitik Ausprägung der Industriepolitik Begründung Charakteristika Beispiele Vertikale Industriepolitik Marktversagen — Staatliche Interventionen in einzelnen Sektoren oder Branchen — Klar einseitig bevorzugender Charakter — Ziel: Herausbildung international höchst wettbewerbsfähiger Unternehmen, sogenannter „nationaler Champions“, sowie Aufbau neuer oder Ausweitung bestehender Märkte — Aufbau des europäischen Flugzeugbauers Airbus und des brasilianischen Flugzeugbauers Embraer — Subventionierung der Kohle- und Stahlindustrie Horizontale Industriepolitik Markt- und Staatsversagen — Ausgestaltung infrastruktureller, juristischer und steuerlicher Rahmenbedingungen — Liberalisierung internationaler Handels- und Kapitalströme — Branchenübergreifender Charakter, kaum einseitig bevorzugende oder benachteiligende Elemente — Ziel: funktionierender Wettbewerb — Schaffung des europäischen Binnenmarkts — Maßnahmen zur Unterstützung der Wagniskapitalfinanzierung von Start-ups Integrierte Industriepolitik Markt-, System- und Transformationsversagen — Kombination vertikaler und horizontaler Maßnahmen — Berücksichtigung des Wechselspiels mit anderen Politikfeldern wie der Standort-, Regional-, Beschäftigungs- und F&I-Politik — Ziel: Schaffung und Sicherung von Nachhaltigkeit, Wettbewerbsfähigkeit sowie technischer und ökonomischer Souveränität — Förderung des Netzwerks Silicon Saxony — US-amerikanischer Inflation Reduction Act — Europäischer Green Deal © EFI – Expertenkommission Forschung und Innovation 2025. Download der Abbildung Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 39 – 40 EFI GUTACHTEN 2025 A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN tifizierte Technologien, Branchen oder Unternehmen selektiv unterstützt werden. Als Ziel dieser Form der Industriepolitik werden oftmals die Herausbildung international höchst wettbewerbsfähiger Unternehmen, sogenannter „nationaler Champions“, sowie der Aufbau neuer oder die Ausweitung bestehender Märkte genannt. Staatliche Eingriffe werden in der Regel mit Verweis auf Marktversagen begründet (vgl. Box A 3-2). Auch das Infant-Technology-Argument wird herangezogen, um ausgewählte Branchen und Technologien staatlich zu unterstützen oder vor internationaler Konkurrenz abzuschirmen. Ein aktuelles Beispiel für den Versuch, eine in Deutschland und Europa noch wenig etablierte Technologie abzuschirmen, sind die von der EU-Kommission eingeführten Ausgleichszölle auf chinesische Elektrofahrzeuge, wenngleich die Einführung dieser Zölle offiziell mit dem Vorliegen wettbewerbsverzerrender chinesischer Subventionen begründet wird.105 In der aktuellen Diskussion um die neuen Zukunfts- und Schlüsseltechnologien und deren Bedeutung für die Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands und Europas gewinnen Argumente einer industriepolitischen Förderung zunehmend an Raum.106 Bei bestimmten Schlüsseltechnologien, etwa bei Halbleitern, spielen auch Souveränitätsüberlegungen eine zentrale Rolle. In diesem Zusammenhang stellte die Bundesregierung dem US-Unternehmen Intel für den Aufbau einer Chip-Fabrik in Magdeburg Subventionen in Höhe von zehn Milliarden Euro in Aussicht.107 Die offizielle Begründung ist allerdings kritisch zu sehen, da die Chip- Produktion in Magdeburg weiterhin von Vorprodukten aus China abhängig gewesen wäre und keine Regelung bestand, die dort produzierten Halbleiter im Krisenfall in Deutschland oder Europa zu halten. Obschon vertikale Industriepolitik darauf ausgerichtet ist, Marktversagen zu beheben, kann sie mit erheblichen Risiken für Fehlentwicklungen verbunden sein. Sie kann zum Beispiel zu teuren, ineffizienten Subventionswettläufen führen oder zu einer Verdrängung nicht geförderter Unternehmen. Bei Märkten mit wenig Wettbewerb begünstigen vertikale industriepolitische Maßnahmen effizienzminderndes Verhalten durch die geförderten Akteure wie beispielsweise Vetternwirtschaft und Rent-Seeking-Verhalten108 und damit die Etablierung von Marktmacht. Die empirische Evidenz zur Wirksamkeit von vertikalen industriepolitischen Maßnahmen fällt nicht eindeutig aus. Beim Blick auf praktische Erfahrungen stehen zumeist positiv bewertete Beispiele wie der Aufbau des europäischen Flugzeugbauers Airbus und des brasilianischen Flugzeugbauers Embraer zahlreichen eher negativ bewerteten Beispielen gegenüber. Zu den negativen zählen die Entwicklung der Concorde, die als wirtschaftlich gescheitert gilt, oder der erfolglose Versuch, eine der US- amerikanischen Computerindustrie ebenbürtige europäische Computerindustrie aufzubauen.109 Horizontale Industriepolitik: geringere Risiken der Fehlsteuerung Das Hauptaugenmerk horizontaler Industriepolitik liegt auf der Ausgestaltung der infrastrukturellen, juristischen und steuerlichen Rahmenbedingungen für einen funktionierenden Wettbewerb sowie auf der Liberalisierung internationaler Handels- und Kapitalströme.110 Dabei sind die Grenzen zur klassischen Ordnungspolitik111 fließend. Die horizontale Industriepolitik ist eher angebotsseitig darauf ausgerichtet, Wachstumsimpulse zu setzen. Ökonomisch begründet wurde die horizontale Industriepolitik mit Verweisen nicht nur auf Markt-, sondern auch auf Staatsversagenstatbestände (vgl. Box A 3-2). Aufgrund ihres branchenübergreifenden Charakters enthalten horizontale Maßnahmen idealtypischerweise kaum einseitig bevorzugende oder benachteiligende Elemente. Beispiele für horizontale Industriepolitik sind die Schaffung des europäischen Binnenmarktes oder Maßnahmen zur Unterstützung der Wagniskapitalfinanzierung von Start-ups. Wenngleich Innovationen im Kontext einer horizontalen Industriepolitik keine unmittelbare Rolle spielen, können horizontale industriepolitische Maßnahmen zur Schaffung von Kompetenzen und Infrastrukturen beitragen, die das Hervorbringen von Innovationen befördern.112 Dabei begünstigen diese Maßnahmen zwangsläufig bestimmte wirtschaftliche Aktivitäten gegenüber anderen, sodass auch horizontale Politiken nicht völlig frei von einseitigen Bevorzugungen sind.113 So kommen regulatorische Maßnahmen, die Wagniskapitalinvestitionen erleichtern, vor allem IT-Start-ups mit schnell skalierbaren Geschäftsmodellen zugute und nur in geringerem Ausmaß Start-ups aus anderen Branchen. Drucksache 21/1080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 40 – 41 EFI GUTACHTEN 2025 AKTUELLE ENTWICKLUNGEN — A 3 Industriepolitik A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN Insgesamt wird die horizontale Industriepolitik hinsichtlich ihrer Wirkung in der Literatur positiver bewertet als rein vertikal ausgerichtete Maßnahmen.114 Vorteile der horizontalen Industriepolitik sind der weitgehende Verzicht auf einseitig begünstigende Elemente sowie die geringere Eingriffstiefe in das Marktgeschehen. Integrierte Industriepolitik: hohe Anforderungen an Governance Die integrierte Industriepolitik kombiniert vertikale und horizontale Maßnahmen und berücksichtigt das Wechselspiel mit anderen Politikfeldern wie der Standort-, Regional-, Beschäftigungs- und F&I-Politik.115 Im Vergleich zur „klassischen“ vertikalen und horizontalen Industriepolitik liegt der Fokus stärker auf aktivierenden Maßnahmen, die innovationsgetriebenes Wachstum fördern sollen. Als Begründung für eine integrierte Industriepolitik wird auf das Vorliegen von Markt- und Systemversagenstatbeständen verwiesen (vgl. Box A 3-2). Als Beispiel für eine erfolgreiche integrierte Industriepolitik gilt das im Jahr 2000 gestartete Netzwerk Silicon Saxony.116 Die beteiligten Unternehmen und Institutionen primär aus den Branchen Mikroelektronik und Software werden mithilfe unterschiedlicher Fördermaßnahmen von Bund, Land und EU unterstützt. Neben dem horizontal ausgerichteten Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) kommen auch eher vertikal ausgerichtete Maßnahmen, wie beispielsweise der Spitzencluster-Wettbewerb und die Initiative Important Projects of Common European Interest (IPCEI)117 für Mikroelektronik und Kommunikationstechnologien, zum Einsatz.118 Als weniger erfolgreich gilt der Versuch, mit dem Solar Valley bei Bitterfeld-Wolfen einen international erfolgreichen Photovoltaik-Standort aufzubauen. Mittels Subventionen in Form von Einspeisevergütungen und Einspeisevorrang für Solarstrom sowie Zuschüssen und vergünstigten Darlehen für die Installation von Solaranlagen konnten die Produktionskapazitäten zunächst stark ausgebaut werden. Allerdings erreichte das Solar Valley keine kritische Größe und geriet infolge des zunehmenden Kostendrucks durch chinesische Anbieter in eine existenzielle Krise.119 Als Ziel integrierter industriepolitischer Maßnahmen wird in der aktuellen Debatte oft auf die Schaffung bzw. Sicherung von Nachhaltigkeit, Wettbewerbsfähigkeit sowie technischer und ökonomischer Souveränität verwiesen. Zur Begründung werden neben Markt- und Systemversagen zusätzlich Tatbestände des Transformationsversagens angeführt (vgl. Box A 3-2).120 Industriepolitik dieser Art, die innovative und transformative Prozesse anstößt, weist große Überschneidungen mit dem Politikansatz der Neuen Missionsorientierung auf (vgl. Box A 2-1), der auf die Bewältigung ebendieser Herausforderungen ausgerichtet ist. Zentrales Element der Neuen Missionsorientierung sind Missionen, die das Bindeglied zwischen den großen gesellschaftlichen Herausforderungen und konkreten F&I-Projekten bilden. Bei der Umsetzung der Missionen geht es darum, drängende Probleme innerhalb eines angemessenen Zeitrahmens und Budgets zu lösen. Direkten Markteingriffen kommt dabei nach Vorstellung der Expertenkommission ausdrücklich eine katalytische Funktion zu, d. h. sie dienen dazu, Unternehmen das Wechseln von einem etablierten Pfad auf einen neuen Entwicklungspfad zu erleichtern. Sobald dieser Wechsel gelungen ist, sollte die Maßnahme beendet werden. Missionen können in der Regel nicht allein durch die Beiträge der F&I-Politik erfüllt werden, sondern erfordern komplementäre Impulse aus anderen Politikfeldern.121 Beispiele für diese sehr weit gefasste integrierte Industriepolitik, die Strukturelemente der Neuen Missionsorientierung erkennen lassen, sind der US-amerikanische Inflation Reduction Act (IRA) und der Europäische Green Deal (EGD).122 Sowohl der IRA als auch der EGD sind als umfassende wirtschaftspolitische Rahmenprogramme konzipiert, die den Zielsetzungen Nachhaltigkeit, Wettbewerbsfähigkeit und Souveränität dienen.123 Beide Programme verbinden selektive vertikale Maßnahmen mit horizontalen Interventionsformen und weisen vielfältige Schnittstellen zu anderen Politikfeldern auf, beispielsweise zur Kohäsions-, Sozial-, Beschäftigungs- und Bildungspolitik.124 Eine Gesamtbewertung integrierter Industriepolitik ist schwierig, was neben ihrer Komplexität auch daran liegt, dass viele Maßnahmen langfristig angelegt und noch nicht abgeschlossen sind. Generalisierbare Aussagen zu den Auswirkungen einer auf Wissens-Spillover- und Agglomerationseffekte ausgerichteten Industriepolitik auf Innovationsleistung und Produktivität lassen sich daher empirisch nicht herleiten.125 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 41 – EFI GUTACHTEN 2025 A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN A 4-4 Grenzen der Industriepolitik Begrenztes Wissen als Problem industriepolitischer Praxis Industriepolitische Eingriffe sind mit einem grundsätzlichen Problem verbunden: Die verantwortlichen politischen Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger verfügen nur über begrenztes Wissen darüber, wie sich Technologien und Geschäftsmodelle sowie die Nachfrage nach ihnen entwickeln werden.132 Dieses Wissen ist in den Unternehmen, die diese Technologien und Geschäftsmodelle entwickeln und anwenden, in der Regel umfangreicher. Langfristige industriepolitische Strategien auf der Basis begrenzten Wissens zu formulieren, birgt erhebliche Risiken. Umgekehrt ist allerdings auch der Verzicht auf eine strategische Festlegung mit der Gefahr verbunden, wichtige technologische Entwicklungen durch unzureichende Unterstützung und nicht angepasste Rahmenbedingungen zu verpassen oder zu verhindern.133 Ein weiteres Problem ist die konkrete Ausgestaltung industriepolitischer Maßnahmen. So lässt sich die Entscheidung darüber, wann eine Maßnahme begonnen und nach welchen Kriterien sie beendet werden sollte, wissenschaftlich nicht eindeutig beantworten. Die politische Praxis zeigt, dass die Streichung von Subventionen für die politischen Entscheidungsträger mit hohen Risiken verbunden ist, weshalb ein Ausstieg in vielen Fällen unterbleibt oder hinausgezögert wird.134 Entscheidungen über industriepolitische Maßnahmen laufen somit Gefahr, nach politischer Opportunität – und nicht nach objektiven Kriterien – getroffen zu werden. Erfolg und Misserfolg von Industriepolitik stark kontextabhängig Die Bewertung unterschiedlicher industriepolitischer Ansätze kommt zu keinem eindeutigen Ergebnis.135 Wenngleich die Literatur erhebliche methodische Fortschritte bei der Evaluation industriepolitischer Maßnahmen konstatiert, sind ökonometrische Schätzungen von Effekten industriepolitischer Interventionen auf wirtschaftliches Wachstum nach wie vor nur sehr eingeschränkt möglich. Diese Einschränkungen sind zum Teil auf das Fehlen kontrafaktischer Szenarien zurückzuführen,136 d. h. auf die fehlende Möglichkeit, Entwicklungen zu erfassen, die stattgefunden hätten, wenn es eine bestimmte Maßnahme nicht gegeben hätte. Box A 3-2 Theoretische Begründungen für industriepolitische Maßnahmen Marktversagen Externe Effekte Bei externen Effekten handelt es sich um (positive oder negative) Auswirkungen wirtschaftlicher Aktivitäten auf Dritte, die nicht vom Marktmechanismus erfasst werden und sich somit nicht im Marktpreis des jeweiligen Guts oder der Dienstleistung widerspiegeln.126 Da externe Effekte nicht in das einzelwirtschaftliche Kalkül der die Wirkungen auslösenden Akteure eingehen, berücksichtigen diese in ihren Entscheidungen nicht sämtliche auf gesamtwirtschaftlicher Ebene auftretenden Kosten und Nutzen. Hier besteht ein Ansatzpunkt für industriepolitische Maßnahmen, die beispielsweise darauf hinwirken können, dass Umweltbeeinträchtigungen, die im Zuge von Produktionsprozessen entstehen, internalisiert werden. Wissens-Spillover Bei F&I-Aktivitäten treten externe Effekte in Form von Wissens-Spillover auf, die die F&I betreibenden Akteure nicht verhindern können.127 Dritte können somit durch Inspektion eines innovativen Guts an Wissen gelangen, ohne selbst die vollen Kosten der Wissensproduktion tragen zu müssen. Die Innovationsakteure können sich deshalb nicht die vollen gesamtwirtschaftlichen Erträge ihrer Produkt- oder Prozessentwicklungen aneignen und betreiben in der Konsequenz weniger F&I, als aus gesamtwirtschaftlicher Sicht wünschenswert wäre. Industriepolitische Maßnahmen hingegen können darauf abzielen, ein gesamtgesellschaftlich wünschenswertes Niveau an F&I-Aktivitäten zu erreichen. Marktmacht Unternehmenskonzentrationen sowie Monopolstellungen bei kritischen Rohstoffen können Einfluss auf die Mengen der angebotenen Produkte oder Dienstleistungen sowie auf deren Preise haben. Unternehmenskonzentrationen resultieren etwa aus positiven Skalen-, Verbund- oder Netzwerkeffekten128 und erschweren den Marktzutritt potenzieller Wettbewerber. So weisen beispielsweise die großen US-amerikanischen Internetkonzerne eine hohe Marktmacht auf, die die Entwicklung einer entsprechenden Branche in Europa erschwert und langfristig dessen technologische und ökonomische Souveränität gefährden kann. Monopolstellungen ausländischer Unternehmen bei kritischen Rohstoffen können dazu führen, dass die wirtschaftliche Entwicklung einzelner Branchen oder auch der gesamten Wirtschaft von diesen Unternehmen und der Ausfuhrpolitik der entsprechenden Länder abhängig ist. Marktmacht kann dort, wo wettbewerbspolitische Maßnahmen nicht greifen, industriepolitische Eingriffe rechtfertigen. So kann eine Regierung heimischen Unternehmen durch gezielte Subventionen (z. B. für F&I oder Produktion) helfen, gegenüber marktmächtigen ausländischen Konkurrenten eine stärkere Position einzunehmen.129 Systemversagen Der Begriff Systemversagen fasst funktionale Mängel des Innovationssystems zusammen, die die Entwicklung und den Einsatz von Innovationen behindern.130 Aufgrund dieser Mängel werden Innovationsaktivitäten in zu geringem Umfang durchgeführt. So behindern z. B. unzureichende Interaktionen mit anderen Akteuren die Nutzung komplementärer Wissensquellen und interaktive Lernprozesse. Mangelnde Kompetenzen der Innovationsakteure führen dazu, dass sie neues Wissen nicht aufnehmen und neue Technologien nicht aufgreifen. Rechtliche Regelungen, die nicht innovationsfreundlich ausgestaltet sind, können die Entwicklung und den Einsatz von Innovationen hemmen. Und private Investoren stellen aufgrund des damit verbundenen Aufwands und des auf lange Sicht angelegten Betriebs aus gesamtwirtschaftlicher Sicht zu wenig innovationsrelevante Infrastruktur bereit. Mit dem Vorliegen von Systemversagen begründete industriepolitische Maßnahmen zielen darauf ab, Kooperation und Wissensaustausch zu intensivieren. Transformationsversagen Transformationsversagen bezieht sich auf Hürden, die verhindern, dass sich ein transformativer Wandel zur Erreichung gesellschaftlich erwünschter Ziele vollzieht oder beschleunigt.131 So kann transformativer Wandel dadurch gebremst oder behindert werden, dass ihn tragende und aus gesamtgesellschaftlicher Sicht wünschenswerte innovative Produkte oder Dienstleistungen nicht nachgefragt werden. Zudem sind Akteure aufgrund von Netzwerk- und Lock-in-Effekten ggf. nicht in der Lage, einen Richtungswechsel hin zu gesellschaftlich erwünschten Transformationszielen vorzunehmen. Industriepolitisches Handeln kann in diesem Fall dazu führen, dass der Staat Märkte schafft oder Netzwerk- und Lock-in- Effekte überwindet. Drucksache 21/1080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 42 – 43 EFI GUTACHTEN 2025 AKTUELLE ENTWICKLUNGEN — A 3 Industriepolitik A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN A 4-4 Grenzen der Industriepolitik Begrenztes Wissen als Problem industriepolitischer Praxis Industriepolitische Eingriffe sind mit einem grundsätzlichen Problem verbunden: Die verantwortlichen politischen Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger verfügen nur über begrenztes Wissen darüber, wie sich Technologien und Geschäftsmodelle sowie die Nachfrage nach ihnen entwickeln werden.132 Dieses Wissen ist in den Unternehmen, die diese Technologien und Geschäftsmodelle entwickeln und anwenden, in der Regel umfangreicher. Langfristige industriepolitische Strategien auf der Basis begrenzten Wissens zu formulieren, birgt erhebliche Risiken. Umgekehrt ist allerdings auch der Verzicht auf eine strategische Festlegung mit der Gefahr verbunden, wichtige technologische Entwicklungen durch unzureichende Unterstützung und nicht angepasste Rahmenbedingungen zu verpassen oder zu verhindern.133 Ein weiteres Problem ist die konkrete Ausgestaltung industriepolitischer Maßnahmen. So lässt sich die Entscheidung darüber, wann eine Maßnahme begonnen und nach welchen Kriterien sie beendet werden sollte, wissenschaftlich nicht eindeutig beantworten. Die politische Praxis zeigt, dass die Streichung von Subventionen für die politischen Entscheidungsträger mit hohen Risiken verbunden ist, weshalb ein Ausstieg in vielen Fällen unterbleibt oder hinausgezögert wird.134 Entscheidungen über industriepolitische Maßnahmen laufen somit Gefahr, nach politischer Opportunität – und nicht nach objektiven Kriterien – getroffen zu werden. Erfolg und Misserfolg von Industriepolitik stark kontextabhängig Die Bewertung unterschiedlicher industriepolitischer Ansätze kommt zu keinem eindeutigen Ergebnis.135 Wenngleich die Literatur erhebliche methodische Fortschritte bei der Evaluation industriepolitischer Maßnahmen konstatiert, sind ökonometrische Schätzungen von Effekten industriepolitischer Interventionen auf wirtschaftliches Wachstum nach wie vor nur sehr eingeschränkt möglich. Diese Einschränkungen sind zum Teil auf das Fehlen kontrafaktischer Szenarien zurückzuführen,136 d. h. auf die fehlende Möglichkeit, Entwicklungen zu erfassen, die stattgefunden hätten, wenn es eine bestimmte Maßnahme nicht gegeben hätte. Box A3-2 Theoretische Begründungen für industriepolitische Maßnahmen Marktversagen Externe Effekte Bei externen Effekten handelt es sich um (positive oder negative) Auswirkungen wirtschaftlicher Aktivitäten auf Dritte, die nicht vom Marktmechanismus erfasst werden und sich somit nicht im Marktpreis des jeweiligen Guts oder der Dienstleistung widerspiegeln.126 Da externe Effekte nicht in das einzelwirtschaftliche Kalkül der die Wirkungen auslösenden Akteure eingehen, berücksichtigen diese in ihren Entscheidungen nicht sämtliche auf gesamtwirtschaftlicher Ebene auftretenden Kosten und Nutzen. Hier besteht ein Ansatzpunkt für industriepolitische Maßnahmen, die beispielsweise darauf hinwirken können, dass Umweltbeeinträchtigungen, die im Zuge von Produktionsprozessen entstehen, internalisiert werden. Wissens-Spillover Bei F&I-Aktivitäten treten externe Effekte in Form von Wissens-Spillover auf, die die F&I betreibenden Akteure nicht verhindern können.127 Dritte können somit durch Inspektion eines innovativen Guts an Wissen gelangen, ohne selbst die vollen Kosten der Wissensproduktion tragen zu müssen. Die Innovationsakteure können sich deshalb nicht die vollen gesamtwirtschaftlichen Erträge ihrer Produkt- oder Prozessentwicklungen aneignen und betreiben in der Konsequenz weniger F&I, als aus gesamtwirtschaftlicher Sicht wünschenswert wäre. Industriepolitische Maßnahmen hingegen können darauf abzielen, ein gesamtgesellschaftlich wünschenswertes Niveau an F&I-Aktivitäten zu erreichen. Marktmacht Unternehmenskonzentrationen sowie Monopolstellungen bei kritischen Rohstoffen können Einfluss auf die Mengen der angebotenen Produkte oder Dienstleistungen sowie auf deren Preise haben. Unternehmenskonzentrationen resultieren etwa aus positiven Skalen-, Verbund- oder Netzwerkeffekten128 und erschweren den Marktzutritt potenzieller Wettbewerber. So weisen beispielsweise die großen US-amerikanischen Internetkonzerne eine hohe Marktmacht auf, die die Entwicklung einer entsprechenden Branche in Europa erschwert und langfristig dessen technologische und ökonomische Souveränität gefährden kann. Monopolstellungen ausländischer Unternehmen bei kritischen Rohstoffen können dazu führen, dass die wirtschaftliche Entwicklung einzelner Branchen oder auch der gesamten Wirtschaft von diesen Unternehmen und der Ausfuhrpolitik der entsprechenden Länder abhängig ist. Marktmacht kann dort, wo wettbewerbspolitische Maßnahmen nicht greifen, industriepolitische Eingriffe rechtfertigen. So kann eine Regierung heimischen Unternehmen durch gezielte Subventionen (z.B. für F&I oder Produktion) helfen, gegenüber marktmächtigen ausländischen Konkurrenten eine stärkere Position einzunehmen.129 Systemversagen Der Begriff Systemversagen fasst funktionale Mängel des Innovationssystems zusammen, die die Entwicklung und den Einsatz von Innovationen behindern.130 Aufgrund dieser Mängel werden Innovationsaktivitäten in zu geringem Umfang durchgeführt. So behindern z.B. unzureichende Interaktionen mit anderen Akteuren die Nutzung komplementärer Wissensquellen und interaktive Lernprozesse. Mangelnde Kompetenzen der Innovationsakteure führen dazu, dass sie neues Wissen nicht aufnehmen und neue Technologien nicht aufgreifen. Rechtliche Regelungen, die nicht innovationsfreundlich ausgestaltet sind, können die Entwicklung und den Einsatz von Innovationen hemmen. Und private Investoren stellen aufgrund des damit verbundenen Aufwands und des auf lange Sicht angelegten Betriebs aus gesamtwirtschaftlicher Sicht zu wenig innovationsrelevante Infrastruktur bereit. Mit dem Vorliegen von Systemversagen begründete industriepolitische Maßnahmen zielen darauf ab, Kooperation und Wissensaustausch zu intensivieren. Transformationsversagen Transformationsversagen bezieht sich auf Hürden, die verhindern, dass sich ein transformativer Wandel zur Erreichung gesellschaftlich erwünschter Ziele vollzieht oder beschleunigt.131 So kann transformativer Wandel dadurch gebremst oder behindert werden, dass ihn tragende und aus gesamtgesellschaftlicher Sicht wünschenswerte innovative Produkte oder Dienstleistungen nicht nachgefragt werden. Zudem sind Akteure aufgrund von Netzwerk- und Lock-in-Effekten ggf. nicht in der Lage, einen Richtungswechsel hin zu gesellschaftlich erwünschten Transformationszielen vorzunehmen. Industriepolitisches Handeln kann in diesem Fall dazu führen, dass der Staat Märkte schafft oder Netzwerk- und Lock-in-Effekte überwindet. Darüber hinaus sind generalisierbare Aussagen zur Effektivität von industriepolitischen Eingriffen auch deshalb kaum möglich, weil die Art der Umsetzung sowie die sich verändernden Rahmenbedingungen den Erfolg der jeweiligen Maßnahme massiv mitbestimmen.137 So ist beispielsweise fraglich, inwieweit Maßnahmen, die von Schwellenländern erfolgreich angewendet werden, von Industrieländern an der aktuellen Technologiegrenze übernommen werden sollten.138 A 4-5 Handlungsempfehlungen Die Industriepolitik erfährt seit einigen Jahren eine Renaissance.139 Industriepolitische Maßnahmen werden vor allem ergriffen, um Nachhaltigkeit zu fördern, die Wettbewerbsfähigkeit deutscher und europäischer Unternehmen zu stärken und die technologische und ökonomische Souveränität zu gewährleisten. Bei der Erwägung industriepolitischer Maßnahmen sind allerdings immer auch mögliche Nachteile und Risiken in den Blick zu nehmen. Industriepolitik horizontal ausrichten und durch vertikale Maßnahmen flankieren — Industriepolitische Maßnahmen sollten nicht ergriffen werden, um Unzulänglichkeiten in anderen Politikfeldern zu kompensieren. Sie können innovationsfreundliche ordnungspolitische sowie institutionelle Rahmenbedingungen nicht ersetzen, sondern lediglich ergänzen. — Industriepolitik sollte im Grundsatz horizontal ausgerichtet werden. Das heißt, industriepolitische Maßnahmen sollten möglichst branchenunabhängig gestaltet werden, um einen Wettbewerb um die besten Problemlösungen zu ermöglichen. — Sofern branchenspezifisches Markt-, Systemoder Transformationsversagen vorliegt oder die technologische Souveränität gefährdet ist, können vertikale Maßnahmen die horizontalen industriepolitischen Maßnahmen flankieren, um die angestrebten Ziele zu erreichen. Förderentscheidungen sollten bei Maßnahmen der vertikalen Industriepolitik möglichst technologieoffen und im Rahmen eines Wettbewerbsverfahrens getroffen werden. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 43 – 44 EFI GUTACHTEN 2025 A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN Maßnahmen der vertikalen Industriepolitik katalytisch anlegen — Wenn flankierend zu horizontalen auch vertikale Maßnahmen der Industriepolitik zum Einsatz kommen, sollten sie primär auf potenziell wachstumsstarke und forschungsintensive Branchen ausgerichtet werden, um langfristig erfolgreich zu sein und Spillover-Effekte zu erzeugen. — Maßnahmen der vertikalen Industriepolitik sollten lediglich eine katalytische Funktion erfüllen und Unternehmen nicht dauerhaft unterstützen. Ähnlich wie bei der Neuen Missionsorientierung geht es darum, eine Anstoßwirkung zu entfalten und danach die Förderung einzustellen. — Auch wenn sich Deutschland in einem internationalen Standortwettbewerb um die Ansiedlung innovativer Unternehmen befindet, sollte sich die Politik nicht in Subventionswettläufe hineinziehen lassen. Stattdessen gilt es, Standorte in Deutschland durch Infrastrukturmaßnahmen sowie durch Maßnahmen zur Förderung von Forschungstätigkeiten für Unternehmen hochattraktiv zu machen. Transformativen Strukturwandel befördern statt Strukturen erhalten — Während die Neue Missionsorientierung F&I- politisch und somit primär vormarktlich ausgerichtet ist, setzt die integrierte Industriepolitik auf marktliche Eingriffe. Zur Bewältigung der großen gesellschaftlichen Herausforderungen empfiehlt die Expertenkommission der Bundesregierung, beide Ansätze zu nutzen, um einen Wechsel auf neue Entwicklungspfade zu ermöglichen. — Wenn industriepolitische Maßnahmen zur Bewältigung gesellschaftlicher Herausforderungen bei Unternehmen zu Umstellungskosten führen, die sie überfordern, kann die Bundesregierung zwar temporär zu kompensierenden Maßnahmen greifen.140 Vorzuziehen ist jedoch eine Politik, die diese Kosten möglichst gering hält. Das erfordert, proaktiv und möglichst frühzeitig bestehende Transformationshemmnisse abzubauen. Maßnahmen, die auf eine Konservierung bestehender Strukturen abzielen, können auf lange Sicht erhöhte Kosten nach sich ziehen. — Im Kontext der Nachhaltigkeit stellt die Abstimmung industriepolitischer Maßnahmen eine besondere Herausforderung dar. Mit dem Emissionshandel steht bereits ein effizientes klimapolitisches Instrument auf europäischer Ebene zur Verfügung; statt zusätzlicher industriepolitischer Eingriffe kann es hier also ausreichen, ihn umfassender auszugestalten. Marktdynamik erhöhen und Wettbewerbsfähigkeit steigern — Gute Industriepolitik zeichnet sich dadurch aus, dass sie unternehmerisches Handeln fördert. Sie sollte primär die Entstehung und das Wachstum neuer Unternehmen ermöglichen und sich bei der Unterstützung etablierter Unternehmen weitgehend zurückhalten. — Im Zusammenspiel mit der Wettbewerbspolitik sollte die Industriepolitik den Wettbewerb stimulieren, um Innovationsaktivitäten anzuregen sowie vorhandene komparative Vorteile auszubauen und neue zu erschließen. Dazu sollte die Anpassungsfähigkeit der Unternehmen an neue Entwicklungen vor allem im Bereich der Schlüsseltechnologien gestärkt werden. — Um Innovationen im Bereich potenzieller Schlüsseltechnologien zu unterstützen, kann es  – im Sinne des Infant-Technology- Arguments – sinnvoll sein, nicht nur im vormarktlichen Bereich zu fördern, sondern auch im marktlichen Bereich zeitlich begrenzte subventionierende Eingriffe vorzunehmen.141 Offenheit und Souveränität ausbalancieren — Technologische und ökonomische Souveränität dürfen nicht als Autarkie fehlinterpretiert werden. Internationale Arbeitsteilung bringt Spezialisierungsvorteile und ist eine Grundlage für Wohlstand. Deutschland und Europa sollten sich daher weiterhin für einen offenen und fairen Welthandel einsetzen. — Als Reaktion auf geopolitische Herausforderungen können industriepolitische Eingriffe gerechtfertigt sein, um die Versorgung mit schwer substituierbaren Gütern zu sichern Drucksache 21/1080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 44 – 45 EFI GUTACHTEN 2025 AKTUELLE ENTWICKLUNGEN — A 3 Industriepolitik A K TU ELLE EN TW ICKLU N GEN und die Möglichkeit zu schaffen, Schlüsseltechnologien selbst bereitzustellen oder ohne einseitige Abhängigkeiten zu beziehen. — Das industriepolitische Ziel, die technologische und ökonomische Souveränität zu stärken, sollte nicht im nationalen Alleingang verfolgt, sondern intensiver als bisher mit den europäischen Partnern koordiniert werden. Evidenzbasierung der Industriepolitik stärken — Oft werden industriepolitische Maßnahmen mit einem allgemeinen Verweis auf Marktversagenstatbestände gefordert. Es obliegt dann den Kritikerinnen und Kritikern der Eingriffe, nachzuweisen, dass das konstatierte Marktversagen nicht vorliegt. Die Expertenkommission hingegen befürwortet den Grundsatz, dass die Beweislast für das Vorliegen eines Marktversagens stets bei den Befürwortern einer industriepolitischen Maßnahme liegen sollte. — Obwohl eine Evidenzbasierung der Industriepolitik nur in begrenztem Maße möglich ist, sollten industriepolitische Maßnahmen so weit wie möglich auf der Grundlage wissenschaftlich fundierter Analysen gestaltet werden. — Kausalanalysen sollten, soweit methodisch möglich, in die Maßnahmen der Industriepolitik integriert werden. Dazu gehört auch, die für die Kausalanalysen notwendigen Datengrundlagen zu schaffen. Die Ergebnisse der Analysen sollten für Politiklernen genutzt werden. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 45 – B KERNTHEMEN 2025 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 47 – B 1 Transformativer Strukturwandel durch Digitalisierung und Dekarbonisierung Download der Abbildung Drucksache 21/1080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 48 – 49 EFI GUTACHTEN 2025 KER N TH EM EN 2025 B 1 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 49 – 50 EFI GUTACHTEN 2025 KER N TH EM EN 2025 B 1 Wirtschaftswachstum und Strukturwandel sind eng miteinander verknüpft. Aktuell stehen in Deutschland zwei Facetten des Strukturwandels im Mittelpunkt: Die Digitalisierung stärkt die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen; die Umstellung auf eine kohlenstoffneutrale Wirtschaft – im Folgenden als Dekarbonisierung142 bezeichnet – ist von zentraler Bedeutung für den politisch gewollten Übergang hin zu einer umweltverträglichen Wirtschaftsweise und das Erreichen der Klimaziele, die sich Deutschland gegeben hat.143 Digitalisierung und Dekarbonisierung verändern die Struktur der deutschen Volkswirtschaft, wobei einzelne Regionen, Sektoren und Betriebe unterschiedlich betroffen sind. Ziel dieses Kapitels ist es, Stand und Dynamik des durch diese beiden Kräfte induzierten Strukturwandels sowie dessen bisherige politische Begleitung zu dokumentieren und einzuordnen. Dieser durch Digitalisierung und Dekarbonisierung induzierte Strukturwandel wird im Folgenden als „transformativer“ Strukturwandel bezeichnet, um seine Verknüpfung mit der ökonomischen Transformation hervorzuheben. Zugleich weist die verwendete Begrifflichkeit darauf hin, dass weitere Aspekte und Auslöser von Veränderungen der Wirtschaftsstruktur wie etwa die demografische Alterung oder (De-) Urbanisierungstendenzen trotz ihrer ökonomischen Relevanz außerhalb des Fokus der nachfolgenden Betrachtungen bleiben. Grundlage dieses Kapitels sind empirische Auswertungen zu drei wesentlichen Aspekten des transformativen Strukturwandels. (1) Die Expertenkommission hat mittels Patentdaten untersucht, wie stark sich die Technologieentwicklung in Deutschland auf Digitalisierung und Dekarbonisierung fokussiert, inwieweit also eine eigene technologische Basis für den transformativen Strukturwandel geschaffen wird. (2) Die mit dem transformativen Strukturwandel verbundene erwartete Transformationsdynamik auf dem Arbeitsmarkt wird auf Basis umfassender Individualdaten zu Tätigkeitsprofilen der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten nachgezeichnet: Dabei werden Indikatoren144 genutzt, die das Tätigkeitsprofil des jeweils ausgeübten Berufs hinsichtlich seines Digitalisierungspotenzials im Sinne der Substituierbarkeit durch Computer oder computergesteuerte Maschinen einerseits und seiner Umweltrelevanz andererseits charakterisieren. (3) Darüber hinaus wird am Beispiel der Projektförderung des Bundes untersucht, inwieweit Fördermaßnahmen in der Vergangenheit auf Digitalisierung und Dekarbonisierung ausgerichtet waren.145 Die Politik sollte den mit Digitalisierung und Dekarbonisierung verbundenen transformativen Strukturwandel aktiv begleiten. Dabei sollte sie sich darauf konzentrieren, die Entwicklung und Umsetzung digitaler und klimaschonender Aktivitäten zu ermöglichen und ggf. zu unterstützen, anstatt bestehende Strukturen zu konservieren. Um den Rückstand Deutschlands im Bereich der Digitalisierung aufzuholen, müssen die digitale Infrastruktur und die Möglichkeiten zur Datennutzung ausgebaut werden. Ein über alle Sektoren einheitlicher CO2- Preis sollte als zentrales Politikinstrument zur Förderung der Dekarbonisierung dienen. Maßnahmen B 1 Transformativer Strukturwandel durch Digitalisierung und Dekarbonisierung Drucksache 21/1080 Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode – 50 – 51 EFI GUTACHTEN 2025 KERNTHEMEN 2025 — B 1 Transformativer Struktur wandel durch Digitalisierung und Dekarbonisierung KER N TH EM EN 2025 B 1 der Regionalpolitik sind so auszugestalten, dass sie den transformativen Strukturwandel in den Regionen fördern. Um die große Zahl derjenigen Beschäftigten zu unterstützen, deren Tätigkeiten stark von der Digitalisierung oder der Dekarbonisierung betroffen sind, sollten die Arbeitsmarktmobilität gefördert und die berufliche Weiterqualifizierung gestärkt werden. B 1-1 Innovation und Beschäftigung im Zuge von Digitalisierung und Dekarbonisierung Patente: Deutschland wenig auf Digitalisierung und stark auf Dekarbonisierung fokussiert Die Digitalisierung ermöglicht Produktivitätssteigerungen durch Prozessinnovationen. Zugleich bildet sie die Basis von Produktinnovationen und neuen Geschäftsmodellen. Auch die Dekarbonisierung ist eng mit dem technologischen Wandel verbunden. Umfangreiche Innovationen sind erforderlich, um energieintensive Produktionsprozesse etwa in der Chemieindustrie klimaverträglicher ausgestalten zu können, ohne dass die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen verloren geht. Innovative, klimaschonende Alternativen zu bestehenden Produkten und Geschäftsmodellen tragen ebenfalls zur Dekarbonisierung bei. Die Entwicklung der technologischen Basis von Digitalisierung und Dekarbonisierung kann durch Patentanmeldungen in den jeweils relevanten Technologiefeldern nachgezeichnet werden. Dazu hat die Expertenkommission transnationale Patentanmeldungen im Zeitraum 2000 bis 2021 ausgewertet.146 Im Jahr 2021 stammte über ein Drittel aller Digitalisierungspatente in den EU-27 von in Deutschland ansässigen Anmelderinnen und Anmeldern. Jedoch blieb Deutschland mit rund 3.700 Patentanmeldungen, ebenso wie die EU-27 insgesamt mit ca. 9.700 digitalisierungsbezogenen Patenten, weit hinter den USA (17.800) und China (21.600) zurück. Bis 2016 führten die USA bei den Patentanmeldungen, seit 2017 weist China die meisten Anmeldungen auf. Im Bereich Dekarbonisierung liegt China mit über 9.600 Anmeldungen vor den EU-27 (9.500) und den USA (6.100). Deutschland liegt mit ca. 4.000 hinter China, den USA und Japan, aber vor Südkorea, Frankreich, dem Vereinigten Königreich und Kanada.147 Wie stark sich die Technologieentwicklung in einem Land auf Felder fokussiert, die für die Digitalisierung bzw. Dekarbonisierung bedeutsam sind, drückt sich im Anteil der jeweiligen Patente am gesamten Patentaufkommen des Landes aus (vgl. Abbildung B 1-1). Im Bereich der Digitalisierung ist Deutschland trotz eines leicht steigenden Anteils das Schlusslicht unter den ausgewählten Ländern. China weist den größten Anteil von Digitalisierungspatenten auf (29,8 Prozent aller dort angemeldeten Patente im Jahr 2021), gefolgt von den USA, Kanada und Südkorea (alle 26 bis 28 Prozent). Im Bereich Dekarbonisierung steigt Deutschlands Anteil seit 2015. Er lag 2021 mit 13,8 Prozent knapp über dem EU-27-Durchschnitt (13,5 Prozent) und wird in der Spitzengruppe nur von Südkorea und Frankreich übertroffen (jeweils rund 16 Prozent).148 Beschäftigungsanteile: Rückgang bei Berufen mit hohem Digitalisierungspotenzial und bei umweltschädlichen Berufen Digitalisierung und Dekarbonisierung verändern die Anforderungen an Beschäftigte sowie die Arbeitsmarktnachfrage nach unterschiedlichen Tätigkeiten und Kompetenzen. Diese Veränderungen spiegeln sich in den Anteilen verschiedener Berufe an der Gesamtbeschäftigung wider. Die nachfolgenden Analysen basieren auf Daten des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) zu sozialversicherungspflichtigen und geringfügigen Beschäftigungsverhältnissen, die in einer von der Expertenkommission beauftragten Studie ausgewertet wurden.149 Sie lassen Selbstständige sowie Beamtinnen und Beamte unberücksichtigt. Die Tätigkeiten von Beschäftigten in Berufen mit hohem Digitalisierungspotenzial (vgl. Box B 1-2) weisen eine hohe Wahrscheinlichkeit auf, durch Computer oder computergesteuerte Maschinen ersetzt zu werden. Der Anteil der Beschäftigung in Berufen mit hohem Digitalisierungspotenzial sank zwischen 2013 und 2022 um 3,6 Prozentpunkte, während die Beschäftigung in Berufen mit mittlerem und geringem Digitalisierungspotenzial zunahm (um 1,7 und 1,9 Prozentpunkte). Im Jahr 2022 waren 36,8 Prozent der Beschäftigten in Berufen mit hohem Digitalisierungspotenzial tätig. Dies verdeutlicht, dass auf dem Arbeitsmarkt weiterhin mit starken Auswirkungen der Digitalisierung zu rechnen ist. Deutscher Bundestag – 21. Wahlperiode Drucksache 21/1080– 51 – KER N TH EM EN 2025 B 1 Abb. B 1-1 Transnationale Patentanmeldungen ausgewählter Länder 2000–2021 in Prozent 0 5 10 15 20 25 30 35 20212018201520122009200620032000 Prozent Jahr Vereinigtes Königreich China Japan Kanada USASüdkorea EU-27Deutschland Frankreich Anteil der Digitalisierungspatente an allen Patenten Lesebeispiel: Der Anteil der in Deutschland angemeldeten Patente im Bereich Digitalisierung an allen in Deutschland angemeldeten Patenten lag im Jahr 2021 bei 12,9 Prozent. 0 5 10 15 20 20212018201520122009200620032000 Prozent Jahr Vereinigtes Königreich China Japan Kanada USASüdkorea EU-27Deutschland Frankreich Anteil der Dekarbonisierungspatente an allen Patenten Lesebeispiel: Der Anteil der in Deutschland angemeldeten Patente im Bereich Dekarbonisierung an allen in Deutschland angemeldeten Patenten lag im Jahr 2021 bei 13,8 Prozent. Quelle: PATSTAT. Eigene Berechnungen. Eigene Darstellung. © EFI – Expertenkommission Forschung und Innovation 2025. Download der Abbildung und Daten Box B1-2 Indikatoren für die Arbeitsmarktbetrachtung Digitalisierungspotenzial eines Berufs In diesem Kapitel wird das Digitalisierungspotenzial eines Berufs anhand des Indikators Substituierbarkeitspotenzial150 gemessen. Dieser Indikator erfasst den Anteil an Tätigkeiten in einem Beruf, der beim jeweiligen Stand der Technik potenziell von Computern oder computergesteuerten Maschinen ersetzt und damit automatisiert werden kann. So gelten beispielsweise die Tätigkeiten „Fristenüberwachung“ und „Abrechnung“ bei den Rechtsanwaltsfachangestellten als automatisierbar, die Tätigkeit „Büromanagement“ hingegen nicht.151 Es werden drei Kategorien unterschieden: — hohes Digitalisierungspotenzial: 70 Prozent oder mehr der Tätigkeiten eines Berufs können substituiert werden, — mittleres Digitalisierungspotenzial: weniger als 70, aber mehr als 30 Prozent der Tätigkeiten eines Berufs können substituiert werden, — geringes Digitalisierungspotenzial: bis zu 30 Prozent der Tätigkeiten eines Berufs können substituiert werden. Digitalisierungspotenziale werden in der betrieblichen Praxis typischerweise nur zum Teil ausgeschöpft, da wirtschaftliche, ethische oder rechtliche Aspekte einer Automatisierung entgegenstehen können.152 Der Indikator bezieht sich bewusst auf alle Tätigkeiten in einem Beruf und ist nicht auf die digitalen Kompetenzen von Beschäftigten ausgerichtet.153 Er wird für die Gesamtheit aller Berufe ermittelt.154 Die konkrete Klassifizierung der beruflichen Tätigkeiten basiert auf den Angaben im BERUFENET der Bundesagentur für Arbeit (BA), das ca. 4.000 Berufe umfasst. In diesem Kapitel wird der Indikator für das Jahr 2022 verwendet. Somit ist die im Zeitverlauf zunehmende Automatisierbarkeit von Tätigkeiten in Berufen bei der retrospektiven Betrachtung von Beschäftigungsveränderungen bereits berücksichtigt. Infolgedessen betrachten die nachfolgenden Analysen ausschließlich Veränderungen, die durch Berufswechsel entstanden sind sowie durch Beschäftigte, die zwischen den betrachteten Stichtagen den Arbeitsmarkt verlassen oder neu betreten haben.155 Umweltrelevanz eines Berufs Die potenzielle Betroffenheit bestimmter Berufe im Kontext der Dekarbonisierung der Wirtschaft wird in diesem Kapitel über den sogenannten Greenness-of- Jobs-Index (GOJI)156 angenähert. Bei der Berechnung dieses Index werden die einzelnen Tätigkeiten in einem Beruf jeweils als umwelt- und klimafreundlich, umwelt- und klimaneutral oder umwelt- und klimaschädlich bewertet, wobei sich diese Bewertung auf alle Handlungsfelder der ökologischen Transformation bezieht und damit über die reine Dekarbonisierung hinausgeht. So wird beispielsweise die Tätigkeit „Dachflächen energetisch dämmen“ bei Dachdeckerinnen und Dachdeckern als umwelt- und klimafreundlich eingestuft157, wohingegen die Tätigkeiten „Frühförderung“ und „Elternarbeit“ bei Erzieherinnen und Erziehern als umwelt- und klimaneutral gelten158. Aus der Differenz der jeweiligen Anteile von um